ECLI:NL:CBB:2024:903
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 21/427, 21/680 en 23/1550
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 december 2024 in de zaken tussen
[naam] , te [plaats] (de landbouwer)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. J. van Horsen en mr. Y.R. Sanders)
zaken 21/427 en 21/680
Met het bericht van 16 januari 2021 heeft de minister de landbouwer in de gelegenheid gesteld te reageren op zijn beoordeling over de opmerkingen die de landbouwer heeft gemaakt over nieuwe Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT)-grenzen.
Met de brief van 17 februari 2021 heeft de minister de landbouwer meegedeeld dat de BGT-check is afgerond en hem een overzicht toegezonden van de nieuwe oppervlaktes van de percelen.
De landbouwer heeft tegen het bericht van 16 januari 2021 en de brief van 17 februari 2021 bezwaar gemaakt.
De landbouwer heeft tegen de brief van 17 februari 2021 (rechtstreeks) beroep ingesteld bij het College. Dit beroep is geregistreerd onder 21/427.
Met het besluit van 6 mei 2021 (bestreden besluit I) heeft de minister de bezwaren van de landbouwer tegen het bericht van 16 januari 2021 en de brief van 17 februari 2021 niet-ontvankelijk verklaard.
De landbouwer heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder 21/680.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
zaak 23/1550
De landbouwer heeft bezwaar gemaakt tegen de weergave van zijn percelen in de “Mijn percelen-applicatie” en meer in het bijzonder tegen het aanwijzen van bufferstroken langs zijn percelen.
Met het besluit van 13 juni 2023 (bestreden besluit II) heeft de minister de bezwaren van de landbouwer niet-ontvankelijk verklaard.
De landbouwer heeft tegen bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder 23/1550.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 28 juni 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen de landbouwer en de gemachtigden van de minister.
Het College:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep tegen de brief van 17 februari 2021 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević, en mr. P.H.A. Knol in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2024.
w.g. A. Venekamp w.g. J.M. Baars
Het beroep tegen bestreden besluit I (21/680)
1.1 Artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Uit artikel 7:1, eerste lid, van de Awb volgt dat degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen eerst bezwaar moet maken. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dat betekent dat zo’n beslissing alleen een besluit is als die is gericht op rechtsgevolg.
1.2 Op grond van de artikelen 4, eerste lid, en 7, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 baseert de minister zich voor de uitvoering van zijn taken en bevoegdheden voor de grenzen van respectievelijk de referentiepercelen en de landschapselementen op het perceelsregister van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) dat is gebaseerd op de objectgrenzen uit de BGT. Landschapselementen zijn begroeide terrein- en waterdelen en overige elementen waarop het uitoefenen van een landbouwactiviteit niet mogelijk is (artikel 1 van de Uitvoeringsregeling GLB 2023).
1.3 Artikel 2, eerste lid, van de Wet basisregistratie grootschalige topografie bepaalt – kort gezegd – dat er een BGT is, bestaande uit een landsdekkend topografisch bestand. De primaire verantwoordelijkheid voor het bijhouden van de gegevens ten behoeve van de BGT berust bij de zogenoemde bronhouders. De minister is bronhouder voor zover het begroeide terreindelen betreft die hij ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Landbouwwet, of artikel 34, eerste lid, van de Meststoffenwet heeft geïdentificeerd (artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder e, en 11 van de Wet basisregistratie grootschalige topografie).
In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet basisregistratie grootschalige topografie (Kamerstukken II 2012-13, 33 527, nr. 3, blz. 12) staat het volgende.
“[…]Hierbij zij nog opgemerkt dat het verplichte gebruik van de grootschalige topografische gegevens uit de BGT, niet betekent dat de registratie van die gegevens op zichzelf reeds rechtsgevolgen heeft. Indien een besluit op grond van enige wettelijke regeling wordt genomen, zal in het kader van die regeling moeten worden bezien welke betekenis gegevens uit de BGT hebben voor het te nemen besluit, en zal die regeling daarbij soms nopen tot nadere interpretatie of bewerking van gegevens uit de basiskaart. Met andere woorden: de BGT bevat de fysieke werkelijkheid, de betekenis van die werkelijkheid voor te nemen besluiten moet echter in andere kaders worden vastgesteld. Zo is bijvoorbeeld met de grootschalige topografische registratie van een agrarisch perceel niet per definitie de subsidiabele eenheid voor een landbouwsubsidie vastgesteld. De verplichting ziet op het gebruik van de BGT als «waardevrije» topografische ondergrond. Zoals in paragraaf 3.3 van deze toelichting reeds aangegeven, kunnen in het kader van diverse wettelijke regelingen specifieke objectkwalificaties gelden, waardoor voor de uitvoering van die regelingen de in aanmerking te nemen begrenzing van objecten kan afwijken van de topografische ondergrond. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de identificatie en registratie van landbouwgrond en bodems waarop of waarin meststoffen mogen worden gebracht. Voor de identificatie en registratie van oppervlakten landbouwgrond – in het kader van de steunwaardigheid van de landbouwgrond – is de geharmoniseerde regelgeving op grond van Verordening (EG) nr. 73/2009, Verordening 1698/2005 en Verordening (EG) nr. 1122/2009 bepalend. Ook de identificatie en registratie van bodems – in het kader van de besluitvorming over het daarop of daarin aanbrengen van meststoffen, kent een eigenstandig en periodiek wijzigend kader op grond van artikel 5, lid 4, onder a, van Richtlijn (EG) nr. 91/676/EEG. Authentieke gegevens in de BGT bepalen dus niet de kwalificatie en afmeting van een terreindeel als landbouwgrond, of de kwalificatie en afmeting van het terreindeel waarop of waarin meststoffen aangebracht kunnen worden. Voor dergelijke kwalificaties en de bepaling van begrenzingen is de hiervoor genoemde Europese regelgeving en de daarop gebaseerde Nederlandse wet- en regelgeving bepalend. […]”
2 De minister heeft de bezwaren van de landbouwer tegen het bericht van 16 januari 2021 en de brief van 17 februari 2021 met bestreden besluit I niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de minister zijn dit geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat ze niet zijn gericht op rechtsgevolg. Het invullen van de BGT-check is een hulpmiddel ter uitvoering van, onder andere de beslissingen in het kader van de basisbetalingsregeling. De landbouwer heeft tijdens de BGT-check opmerkingen geplaatst bij de BGT-grenzen. Deze opmerkingen zijn door de minister beoordeeld. In het bericht van 16 januari 2021 is meegedeeld dat die opmerkingen zijn beoordeeld en hoe hij hierop kan reageren. In de brief van 17 februari 2021 is meegedeeld dat de BGT-check is voltooid. Deze mededelingen zijn geen handelingen waarmee een rechtsgevolg is beoogd, maar zijn slechts feitelijke mededelingen. Op het moment dat een beslissing wordt genomen in het kader van de basisbetalingsregeling, waarin de perceelsoppervlakten worden vastgesteld, staat het de landbouwer vrij om een bezwaarprocedure te starten tegen die beslissing. Voor zover de landbouwer onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 12 april 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ8135) betoogt dat een dergelijke herziening in het geval van een andere meetmethode beoordeeld moet worden als een besluit, merkt de minister op dat in die uitspraak de aanvraag van de (toenmalige) bedrijfstoeslag 2009 onderwerp van geschil was. Met die beslissing is wél een rechtsgevolg beoogd, namelijk de uitbetaling van de toeslagrechten. De situatie van de landbouwer wijkt daarvan af, nu in deze zaak geen sprake is van een beoordeling die ziet op de aanvraag van de uitbetaling van betalingsrechten.
3 De landbouwer voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. De minister heeft in vele stappen de BGT-check uitgevoerd. Eigenlijk betreft het een herziening van perceelsoppervlakten voor zowel het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) als voor de meststoffenwetgeving. Het College heeft in zijn rechtspraak (bijvoorbeeld onder 5 in de uitspraak van 12 april 2013, hiervoor aangehaald) geoordeeld dat in geval er sprake
is van een andere meetmethode een dergelijke herziening beoordeeld moet worden als een besluit. De minister voert de herziening uit alsof het een normale controle is in het kader van het GLB met behulp van luchtfoto's. Maar volgens wetgeving over de BGT mag alleen maar ingetekend worden in de door het Kadaster beheerde BGT-kaart wanneer er met GPS gemeten is. Het intekenen kan alleen geschieden wanneer zowel de coördinaten van de GPS-meetpunten als de onderliggende metadata meegestuurd worden. Er dient dus een andere meetmethode te worden gehanteerd.
4.1 Met de minister is het College van oordeel dat het bericht van 16 januari 2021 en de brief van 17 februari 2021 niet zijn gericht op rechtsgevolg en evenmin een rechtsgevolg in het leven beogen te roepen. Zij omvatten een mededeling van de minister over de BGT-check, maar wijzigen als zodanig niets in de rechtspositie van de landbouwer. Het College is verder van oordeel dat deze mededeling (ook) niet omwille van de rechtsbescherming gelijk moet worden gesteld met een besluit. De minister heeft toegelicht dat op het moment dat een beslissing wordt genomen in het kader van het GLB of de meststoffenwetgeving en daartoe perceelsoppervlakten worden vastgesteld, de landbouwer deze in die procedure aan de orde kan stellen. Dit is ook overeenkomstig de bedoeling van de wetgever, zoals volgt uit de hiervoor onder 1.3 weergegeven totstandkomingsgeschiedenis van de Wet basisregistratie grootschalige topografie.
De landbouwer heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij wat betreft de perceelsoppervlakten landbouwgrond in relatie met de GLB en/of de meststoffenwetgeving in een onmogelijke bewijspositie komt en een zinvolle discussie daarover illusoir is indien het geschil over dat aspect niet reeds in het kader van de mededeling in rechte kan worden uitgevochten. De situatie die aan de orde was in de door de landbouwer genoemde uitspraak van het College van 12 april 2013 is zowel feitelijk als rechtens een andere dan hier aan de orde. In dat verband is onder meer van belang dat de daarin genomen beslissing over de bedrijfstoeslag 2009 wel was gericht op rechtsgevolg en het College voor alle geschillen over gemeten oppervlakten in besluiten die de bedrijfstoeslag over het jaar 2009 betroffen procesbelang aannam (vergelijk de uitspraak van het College van 26 september 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BY0527). Dat de landbouwer er belang bij heeft om in een zo vroeg mogelijk stadium duidelijkheid te krijgen over de uitkomst van de discussie over de perceelsoppervlakten, doet aan het voorgaande niet af (vergelijk de uitspraak van het College van 10 november 2015, ECLI:NL:CBB:2015:384, over een geschil tussen de minister en de landbouwer over perceelsoppervlakten).
4.2 De conclusie is dat de minister het bezwaar van de landbouwer tegen het bericht van 16 januari 2021 en de brief van 17 februari 2021 met bestreden besluit I terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5 Het beroep in de zaak 21/680 is dus ongegrond.
Het rechtstreekse beroep tegen de brief van 17 februari 2021 (21/427)
6 Het College beoordeelt eerst of de landbouwer nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het (rechtstreekse) beroep (procesbelang). Als het procesbelang ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk. De landbouwer heeft een procesbelang als hij het doel dat hij met het beroep wil bereiken, ook daadwerkelijk kan bereiken. Met de uitkomst in de zaak 21/680 heeft hij de duidelijkheid over de status van de brief van 17 februari 2021 gekregen die hij in deze procedure beoogde te verkrijgen. Dit betekent dat hij geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep.
7 Het beroep in de zaak 21/427 is dus niet-ontvankelijk.
Het beroep tegen bestreden besluit II (23/1550)
8.1 Met het Uitvoeringsbesluit EU 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (derogatiebeschikking), heeft de Europese Commissie aan Nederland het brengen van meer mest op of in de bodem onder voorwaarden toegestaan. Een van deze voorwaarden is het instellen van bufferstroken langs waterlopen. De op 23 maart 2023 in werking getreden Uitvoeringsregeling bufferstroken strekt tot uitvoering van de voorwaarde tot het aanhouden van bufferstroken uit de derogatiebeschikking. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de grondslag voor deze regeling vervallen en zijn de regels met betrekking tot het aanhouden van bufferstroken op landbouwgrond naast oppervlaktewaterlichamen opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). De Uitvoeringsregeling bufferstroken is daarom ingetrokken met ingang van 1 januari 2024 (het moment waarop de Omgevingswet en het Bal in werking traden).
8.2 Overeenkomstig de derogatiebeschikking is in de Uitvoeringsregeling bufferstroken de breedte van bufferstroken langs waterlopen geregeld waarop bemesting verboden is. In de toelichting op die regeling (Stcrt. 2023, nr. 6071) staat onder meer het volgende.
“[…]Registratie bufferstroken bij RVO
Uitgangspunt voor de typering van de waterlopen en de aan te houden breedte is de feitelijke situatie in het veld. De landbouwer geeft de feitelijke situatie met betrekking tot de bufferstroken door aan RVO via de Gecombineerde Opgave. Deze registratie van de feitelijke situatie is onder andere van belang voor de mestplaatsingsruimte en de berekening van subsidie in het kader van het GLB.De applicatie Mijn Percelen van RVO bevat als hulpmiddel voor de registratie een kaartlaag waarop de bufferstroken getoond worden. RVO heeft hiervoor onder andere gebruik gemaakt van de BGT. […]Is de landbouwer het niet eens met een bufferstrook die in Mijn Percelen wordt weergegeven, dan geeft de landbouwer dit door aan RVO met daarbij de reden. Vervolgens zorgt RVO in overleg met de betreffende BGT bronhouders, waaronder de waterschappen en gemeenten, voor het aanpassen van de bronbestanden.RVO gaat uit van de feitelijke situatie zoals opgegeven door de landbouwer. Een fout in de kaartlaag heeft daardoor in beginsel geen gevolgen voor de subsidie of de mestplaatsingsruimte in 2023. Het is immers de werkelijke situatie in het veld die telt. Van belang is wel dat de landbouwer de feitelijke situatie doorgeeft aan RVO.
[…]
Berekening van de mestplaatsingsruimte
Als de landbouwer de Gecombineerde Opgave invult, geeft de landbouwer de oppervlakte waarop mest mag worden geplaatst door aan RVO. De oppervlakte waarop mest mag worden geplaatst is de oppervlakte van een perceel verminderd met de oppervlakten van de op dat perceel aanwezige bufferstroken en, indien van toepassing, teeltvrije zones. De landbouwer berekent zelf de te plaatsen hoeveelheid mest op basis van het zelf gecorrigeerde aantal hectare en de voor het gewas vastgestelde gebruiksnormen.
In de Gecombineerde Opgave doet RVO per perceel een voorstel voor de oppervlakte van de bufferstrook op basis van de bufferstroken zoals weergegeven in Mijn Percelen. Indien de landbouwer het eens is met dit voorstel, kan de landbouwer de oppervlakte waarop mest mag worden geplaatst verminderen met de voorgestelde oppervlakte bufferstrook. Indien de landbouwer het niet eens is met het voorstel, geeft de landbouwer de zelf berekende oppervlakte waarop mest mag worden geplaatst door aan RVO.
[…]
Gebruiksnormen (mestplaatsingsruimte)
De handhaving van artikel 4 (beperking mestplaatsingsruimte) van deze regeling loopt via de handhaving van de gebruiksnormen. […]
De controle op de gebruiksnormen wordt gedaan na afloop van het kalenderjaar. Bij de controle op de gebruiksnormen wordt in principe uitgegaan van de gegevens zoals de landbouwer deze heeft opgegeven aan RVO. Indien bij inspectie verschillen worden geconstateerd ten opzichte van deze opgave, dan kan dit in bepaalde situaties betekenen dat bij de beoordeling van de gebruiksnormen niet uitgegaan wordt van de gegevens die door de landbouwer zijn opgegeven. Hierbij kan gedacht worden aan de situatie dat bij een controle bijvoorbeeld blijkt dat geen sprake is van een droge sloot.[…]”
8.3 Op de website van de RVO stond over het beoordelen van bufferstroken het volgende.
“Vanaf 2023 is het voor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) verplicht om bufferstroken langs alle waterlopen te hebben. Vanaf 1 maart 2023 zijn bufferstroken ook verplicht in de mestwetgeving.
De bufferstroken zijn ingetekend op basis van de waterlopen (kaartlaag Waterlopen). De grenzen van die waterlopen zijn ingetekend op basis van de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). […]
U hoeft de bufferstroken in de meeste situaties niet zelf in te tekenen in Mijn percelen. U moet ze wel beoordelen in de kaartlaag Bufferstroken. Bent u het niet eens met een bufferstrook die u in Mijn percelen ziet? Dan kunt u dit aangeven in de Gecombineerde opgave, met daarbij de reden. We beoordelen uw Gecombineerde opgave aan de hand van de werkelijke situatie, zodat een fout in de kaartlaag geen gevolgen heeft voor uw subsidie of uw mestplaatsingsruimte in 2023.
Geeft u geen afwijkingen aan? Dan gaan wij uit van de bufferstroken zoals ze staan ingetekend.”
9 De minister heeft het bezwaar van de landbouwer tegen de weergave van zijn percelen in de “Mijn percelen-applicatie” en meer in het bijzonder tegen het aanwijzen van bufferstroken langs zijn percelen met bestreden besluit II niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de minister is dit geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat die weergave niet is gericht op rechtsgevolg. In bestreden besluit II heeft de minister uiteengezet dat de landbouwer in de “Mijn percelen-applicatie” zijn percelen kan intekenen en daar vervolgens voor kan aangeven of hij er uitbetaling voor de basisbetalingsregeling over wil ontvangen. Pas nadat de landbouwer deze intekening heeft gedaan en de Gecombineerde
opgave heeft ingediend, zal de minister een besluit nemen over de grootte van de percelen.
De lijnen in de “Mijn percelen-applicatie” zijn dus nog geen besluit over die
grootte van de percelen.
10 De landbouwer voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. Hij maakt geen bezwaar tegen de grootte van de percelen, maar tegen de grootte van bufferstroken die al door de minister zijn ingetekend. Op de website van de RVO stond dat de minister de bufferstroken al heeft ingetekend, uitgaande van de waterlopen zoals die zijn weergegeven in de BGT, dat deze in de kaartlaag van de “Mijn percelen-applicatie” zichtbaar zijn vanaf februari en dat de bufferstroken van toepassing zijn vanaf 1 maart 2023 en ook gevolgen hebben voor de mestplaatsingsruimte. Er is dus wel degelijk een besluit genomen dat rechtsgevolgen heeft. Dit wordt nog eens bevestigd door de daarop volgende alinea waaruit volgt dat de intekening van bufferstroken onaangetast blijft als er geen reactie in de Gecombineerde opgave wordt gegeven. Verder kon in de Gecombineerde opgave wel worden aangegeven dat de landbouwer het niet eens was met de bufferstroken, maar niet de reden waarom. Volgens de landbouwer is het bijzondere van de bufferstroken dat er sprake is van een bestemmingswijziging. De wetgeving stelt duidelijk dat de aangewezen stroken geen landbouwgrond meer zijn, zodat sprake is van een verkapte en onverhoedse onteigeningsprocedure, zonder poging tot aankoop, vergoedingsregeling en verweermogelijkheid. Ook is niet onderzocht of er vanuit de aangewezen bufferstroken daadwerkelijk voedingssupplementen naar de naastgelegen watergangen uitspoelen.
11.1 Met de minister is het College van oordeel dat de weergave van de percelen in de “Mijn percelen-applicatie”, en meer in het bijzonder het aanwijzen van bufferstroken langs percelen, niet is gericht op rechtsgevolg en evenmin een rechtsgevolg in het leven beoogt te roepen. Zoals de minister terecht heeft uiteengezet, is de intekening van percelen onderdeel van de Gecombineerde opgave en neemt hij pas een besluit nadat die opgave is gedaan, waarbij de landbouwer aangeeft waarover hij uitbetaling wil ontvangen. Meer in het bijzonder kan de landbouwer in de Gecombineerde opgave aangeven dat hij het niet eens is met de bufferstroken en beoordeelt de minister de Gecombineerde opgave aan de hand van de werkelijke situatie voor het te nemen besluit. Zo heeft een eventuele fout in de kaartlaag geen gevolgen voor de uitbetaling of voor de mestplaatsingsruimte in 2023. Er volgt dus een op rechtsgevolg gericht besluit na indiening van de Gecombineerde opgave (vergelijk de uitspraak van het College van 12 mei 2017, ECLI:NL:CBB:2017:177). Om dezelfde reden als hiervoor onder 4.1 is weergegeven, is het College verder van oordeel dat de weergave van de percelen in de “Mijn percelen-applicatie”, en meer in het bijzonder het aanwijzen van bufferstroken langs percelen, (ook) niet omwille van de rechtsbescherming gelijk moet worden gesteld met een besluit.
11.2 De conclusie is dat de minister het bezwaar van de landbouwer tegen de weergave van zijn percelen in de “Mijn percelen-applicatie”, en meer in het bijzonder tegen het aanwijzen van bufferstroken langs zijn percelen, met bestreden besluit II terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
11.3 Het beroep in de zaak 23/1550 is dus ongegrond.
12 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.