ECLI:NL:CBB:2024:87

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/1406 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2024 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V., te [plaats] (het slachthuis) (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 november 2021, kenmerk 20/5666, in het geding tussen het slachthuis ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld – van den Bosch)

Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 november 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:10648; aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 1 november 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , namens het slachthuis, bijgestaan door de gemachtigde van het slachthuis, en [naam 4] , namens de minister, bijgestaan door de gemachtigde van de minister. Deze zaak is op de zitting gezamenlijk behandeld met het hoger beroep van het slachthuis met zaaknummer 21/1405.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 6 juni 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij het slachthuis een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen van 6 juni 2019. Dit rapport vermeldt, voor zover voor het hoger beroep nog van belang, het volgende. “Tijdens mijn inspectie, bevond ik mij in de ruimte waar de bedwelmde varkens hangend aan het baanwerk naar de broeibak getransporteerd worden. […] Een varken was intussen al te ver en ging levend de broeibak in. Ik zag dat dit varken bij het ingaan in de broeibak hevig spartelde. […]. Het water spatte nog uit de broeibak tot het varken helemaal ondergedompeld was. […] Ik weet dat er vanaf de plaats van bedwelming en verbloeden geen zicht is op de transportband naar de broeibak. Er kan na de steektafel geen controle uitgevoerd worden door de medewerkers om te voorkomen dat varkens met tekenen van leven toch de broeibak in gaan. Op de plek waar ik mij bevond kon ik het transport van de hangende varkens niet onderbreken.” 1.3 Naar aanleiding van de bevindingen heeft de minister bij besluit van 13 december 2019 met boetezaaknummer 201902467 (boetebesluit) het slachthuis een boete opgelegd van € 5.000,- voor overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, in samenhang gelezen met artikel 3, eerste lid, artikel 4, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). Op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is een overtreding van artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren een overtreding van de derde categorie. Het standaardboetedrag van € 2.500,- voor een overtreding van de derde categorie is verdubbeld met toepassing van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat het varken bij bewustzijn in de broeibak is terecht gekomen, waarmee het ernstig vermijdbaar lijden is berokkend. 1.4 Bij besluit van 16 september 2020 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete van € 5.000,- gehandhaafd. 1.5 De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat de overtreding is begaan. De minister was bevoegd daarvoor een boete op te leggen en de rechtbank zag geen grond voor het oordeel dat de boete ten onrechte is verdubbeld. 1.6 Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Nader standpunt van de minister 2 De minister heeft op de zitting in hoger beroep aangegeven dat hij het boetebesluit niet langer handhaaft voor zover dat ziet op overtreding van artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009, omdat hij bij nader inzien van oordeel is dat in het boetebesluit niet goed is onderbouwd dat het varken in de broeibak bij bewustzijn is gekomen. Daarmee is de grondslag voor de verdubbeling van de boete vervallen. Het hoger beroep slaagt dan ook op dit punt en de verdubbeling van de boete kan niet in stand blijven. De gronden van het slachthuis die hiertegen waren gericht, behoeven geen bespreking meer. In hoger beroep is daarom verder slechts in geschil het boetebesluit voor zover dat ziet op de overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Het slachthuis wordt verweten, als bedrijfsexploitant, niet te hebben gewaarborgd dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvindt nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. Het College zal in het vervolg van de uitspraak de hiertegen gerichte gronden beoordelen. Hogerberoepsgronden 3.1 Voor zover het slachthuis in het hogerberoepschrift heeft verwezen naar de gronden die het in bezwaar en beroep had aangevoerd, stelt het College vast dat het daarbij niet heeft aangegeven waarom de aangevallen uitspraak op de betreffende punten niet juist is. Het College zal daarom deze algemene verwijzing naar deze gronden buiten beschouwing laten. 3.2 Het slachthuis bestrijdt dat sprake is van een overtreding. Het betoogt dat de reactie van het varken op het hete water onmogelijk een teken van leven kon zijn, gelet op zijn standaardprocedure van bedwelmen, steken en verbloeden (stunned to kill). Omdat het steken goed heeft plaatsgevonden, is de verbloeding goed verlopen en kon het varken bij de broeibak niet meer in leven zijn. De geconstateerde bewegingen moeten daarom een (autonome) reflex van een dood varken zijn en zijn daarmee geen teken van leven. Het slachthuis wijst ter onderbouwing daarvan op een e-mail van [naam 5] , docent van de cursus Animal Welfare Officer van de University of Bristol, en op het artikel “How to Determine Insensibility (Unconsciousness) in Cattle, Pigs, and Sheep in Slaughter Plants (Revised June 2017)” van T. Grandin, van het Department of Animal Science van de Colorado State University (artikel van Grandin). Dat geen sprake was van tekenen van leven, kan volgens het slachthuis ook worden afgeleid uit het feit dat vocale geluiden van het varken bij en in de broeibak ontbraken. Het slachthuis voert verder aan dat de toezichthouder alvorens te concluderen dat sprake was van tekenen van leven, ook had moeten controleren op de afwezigheid van ademhaling en de aanwezigheid van een vergrote lichtstijve pupil. Beide zijn namelijk indicatoren voor de afwezigheid van tekenen van leven. Dergelijke controles zijn echter niet uitgevoerd. Ook had de toezichthouder volgens het slachthuis een keuring naar de doorbloeding van het vlees moeten verrichten en een pijnprikkel moeten toedienen. Met een pijnprikkel had kunnen worden vastgesteld of sprake was van reflexen of van tekenen van leven. Tot slot voert het slachthuis aan dat uit het rapport van bevindingen niet volgt dat het varken tekenen van leven vertoonde vlak voordat het de broeibak inging en dat is volgens het slachthuis het moment waarop het had moeten vaststellen of het varken tekenen van leven vertoont. Het zou volgens het slachthuis heel goed kunnen dat het varken de broeibak doodstil inging. Omdat een boete een bestraffende sanctie is, had de toezichthouder volgens het slachthuis vlak voordat het varken de broeibak inging moeten controleren of het tekenen van leven vertoonde en dit is niet de plaats waar de toezichthouder stond. Al met al zijn er volgens het slachthuis te weinig aanknopingspunten om onomstotelijk vast te stellen dat sprake was van tekenen van leven.

4.1 Het College stelt voorop dat op de minister de bewijslast rust dat sprake is van een overtreding. Voor dat bewijs steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder dat hij heeft gezien dat een varken de broeibak inging en dit varken, bij het ingaan in de broeibak, hevig spartelde. Volgens de toezichthouder spatte het water nog uit de broeibak tot het varken helemaal ondergedompeld was. 4.2 Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 16 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:404) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 5.1 Het College is van oordeel dat de minister op basis van de waarnemingen van de toezichthouder terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis niet heeft gewaarborgd dat het varken geen tekenen van leven meer vertoonde toen het de broeibak inging en dat daarom sprake is van overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Hiertoe is het volgende in aanmerking genomen. 5.1.1 De toezichthouder heeft in lijn met het werkvoorschrift (WLZVL-017) van de NVWA de reactie van het varken op het hete water in de broeibak aangemerkt als tekenen van leven. In het werkvoorschrift staat: “Vóórdat eerstvolgende slachthandeling of broeien plaatsvindt mag er geen enkel teken van LEVEN meer zijn:  Er is een volledige spierontspanning: poten bewegen niet meer, kop bungelt helemaal slap & geen enkele reactie op broeibak/slachthandeling  Er is geen ademhaling, geen corneareflex  De pupil is verwijd en lichtstijf  Het verbloeden is beëindigd” In het door het slachthuis overgelegde artikel van Grandin, waarnaar ook de minister heeft verwezen, staat op pagina 2 onder punt 9 dat een dier dat de broeibak ingaat geen beweging mag maken als directe reactie op het contact met het hete water: “Animals entering a scauld tub must not make a movement that is in direct response to contact with the hot water. For all types of stunning this is an indicator of possible return to sensibility.” Dat het artikel van Grandin primair gaat over tekenen van bewustzijn in het kader van de bedwelming van dieren, doet niet af aan de relevantie voor de vraag of een dier tekenen van leven vertoont. Een dier dat bij bewustzijn is, is immers in leven. 5.1.2 Dat, zoals het slachthuis betoogt, de reactie van het varken op het water in de broeibak geen teken van leven is, maar een reflex van een dood dier, vindt geen steun in hetgeen het slachthuis heeft aangevoerd. De hierboven geciteerde passage uit het artikel van Grandin wijst op het tegendeel, aangezien deze passage bevestigt dat een beweging van een dier wanneer het in contact komt met heet water als een teken van leven moet worden gezien. De vraag of de standaardprocedure van het slachthuis (stunned to kill) goed is doorlopen, is gezien het toepasselijke wettelijke kader niet relevant. Het gaat in deze zaak enkel om de vraag of het slachthuis heeft gewaarborgd dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvond nadat het had vastgesteld dat het varken geen tekenen van leven meer vertoonde, welke vraag gelet op het voorgaande ontkennend moet worden beantwoord. Anders dan het slachthuis betoogt, was de toezichthouder voor het leveren van bewijs van een overtreding dus ook niet verplicht om een keuring naar de doorbloeding van het vlees te verrichten of om een pijnprikkel toe te dienen. 5.1.3 Aan de e-mailreactie van de docent van [naam 5] kan ook niet de door het slachthuis gewenste betekenis worden gehecht, omdat [naam 5] niet reageert op de vraag of de bewegingen van het varken waar het hier over gaat, tekenen van leven zijn. De docent geeft alleen een korte, algemene reactie op de vraag in hoeverre bewegingen van een varken dat aan de bloedbaan hangt of dat in contact komt met heet water een teken van bewustzijn kunnen zijn en dat is niet de hier voorliggende vraag. 5.1.4 Dat het varken, zoals het slachthuis betoogt, geen vocale geluiden maakte toen het de broeibak inging, leidt niet tot een andere conclusie. Zoals de minister in zijn verweerschrift opmerkt, is het geen vanzelfsprekendheid dat varkens na te zijn bedwelmd en gestoken nog kunnen krijsen, maar neemt dit niet weg dat ze nog andere tekenen van leven kunnen vertonen. Dat de toezichthouder niet heeft gecontroleerd op de afwezigheid van ademhaling en de aanwezigheid van een vergrote lichtstijve pupil door de toezichthouder, maakt evenmin dat de reactie van het varken op het hete water in de broeibak niet kan worden gezien als een teken van leven. 5.1.5 Omdat het varken tekenen van leven vertoonde op het moment dat het in contact kwam met het hete water in de broeibak, staat vast dat het slachthuis niet heeft gewaarborgd dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvindt nadat is vastgesteld dat het varken geen tekenen van leven meer vertoont. Het feit dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat vlak voordat het varken de broeibak inging dit nog tekenen van leven vertoonde – zoals het slachthuis heeft benadrukt – ontslaat het slachthuis niet van zijn verplichting om vast te stellen of het varken dat op het moment van broeien evenmin deed. Het voorschrift van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met punt 3.2 van Bijlage III van Verordening 1099/2009, is gericht tot het slachthuis en niet tot de toezichthouder. 5.2 Omdat de minister aldus terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de genoemde bepalingen heeft overtreden, was hij bevoegd daarvoor een boete op te leggen. De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet. 6.1 Het slachthuis heeft verder betoogd dat er een proces-verbaal had moeten worden opgemaakt van het contact tussen de toezichthouder en haar medewerkers tijdens de inspectie en dat het ernstig in haar nadeel is dat dit niet is gebeurd. Het slachthuis heeft pas maanden later voor het eerst de gelegenheid gekregen voor een reactie op de bevindingen van de toezichthouder. Op dat moment waren de herinneringen vervlogen en de feiten verdwenen. Daarmee is het slachthuis geschaad in zijn verdedigingsbelang, zoals geborgd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Ook het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden, aldus het slachthuis. 6.2 Het College wijst erop dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat medewerkers van het slachthuis een verklaring hebben afgelegd aan de toezichthouder. Het slachthuis heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit wel het geval is geweest. Uit het rapport van bevindingen volgt alleen dat de toezichthouder de heren [naam 6] en [naam 7] als verantwoordelijken “vuile slachthal” op 6 juni 2019 van zijn bevindingen op de hoogte heeft gebracht en ter zake een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Daardoor kon het slachthuis rekening houden met de mogelijkheid dat een boete zou worden opgelegd. Het rapport van bevindingen is vervolgens met het boetevoornemen van 19 november 2019 aan het slachthuis verstuurd. Het slachthuis is toen in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.

7.1 De hogerberoepsgronden gericht tegen de boete slagen niet voor zover ze gebaseerd zijn op overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Omdat de minister, zoals hierboven in 2 is aangegeven, op de zitting in hoger beroep de grondslag van de boete voor zover deze was gebaseerd op overtreding van artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 en de hierop gebaseerde verdubbeling van de boete heeft verlaten, slaagt het hoger beroep in zoverre wel. De aan het slachthuis opgelegde boete kan daarom niet in stand blijven. 7.2 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en – doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen – beslissen op het beroep bij de rechtbank. Het College zal dit beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft. Verder zal het College zelf in de zaak voorzien door het boetebesluit te herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en de hoogte van de boete vaststellen op het standaardboetebedrag van € 2.500,-. Het College zal daarbij bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Proceskosten 8 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.248,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,- en een wegingsfactor 1). Er zijn geen punten toegekend voor de proceshandelingen in beroep en in hoger beroep, omdat de zaak in die fases van de procedure gelijktijdig ter zitting is behandeld met de zaak van het slachthuis met zaaknummer 21/1405 en de werkzaamheden van de rechtsbijstandverlener in de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Het gaat daarom in beroep en in hoger beroep om samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, die voor de veroordeling in de kosten van rechtsbijstand worden beschouwd als één zaak (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 17 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:439, onder 2.3.2 en 2.3.4). In de ook vandaag gedane uitspraak in zaak 21/1405 is voor deze proceshandelingen al een proceskostenveroordeling toegewezen. 9 Het slachthuis komt ook in aanmerking voor vergoeding van het griffierecht in beroep en in hoger beroep.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak; - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van het slachthuis tegen het bestreden besluit gegrond, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en vernietigt het bestreden besluit in zoverre; herroept het boetebesluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; stelt de boete vast op € 2.500,-; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd; veroordeelt de minister in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 1.248,-; draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- in beroep en € 541,- in hoger beroep (totaal: € 895,-) aan het slachthuis te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.O. Kerkmeester en mr. W.A.J. van Lierop, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2024. w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen Bijlage Wet dieren Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen 1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Regeling houders van dieren Artikel 5.8. Verbodsbepaling Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009. Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden HOOFDSTUK II ALGEMENE VOORSCHRIFTEN Artikel 3 Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten 1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. […] Artikel 4 Verdovingsmethoden 1. Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. […] HOOFDSTUK III AANVULLENDE VOORSCHRIFTEN VOOR SLACHTHUIZEN […] Artikel 15 Behandeling van dieren en fixatieactiviteiten in slachthuizen 1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. […] BIJLAGE III OPERATIONELE VOORSCHRIFTEN VOOR SLACHTHUIZEN (zoals bedoeld in artikel 15) […] 3. Verbloeden van dieren […] 3.2. Bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, worden systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 2.2. Boetecategorieën 1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld: a. categorie 1: € 500; b. categorie 2: € 1500; c. categorie 3: € 2500; d. categorie 4: € 5000; e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet. Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu: a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd; b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld. Bijlage bij Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 5.8 Regeling houders van dieren categorie 3

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/1406 uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2024 op het hoger beroep van: [naam 1] B.V., te [plaats] (het slachthuis) (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen) tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 november 2021, kenmerk 20/5666, in het geding tussen het slachthuis ende minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld – van den Bosch)

Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 november 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:10648; aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. De zitting was op 1 november 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , namens het slachthuis, bijgestaan door de gemachtigde van het slachthuis, en [naam 4] , namens de minister, bijgestaan door de gemachtigde van de minister. Deze zaak is op de zitting gezamenlijk behandeld met het hoger beroep van het slachthuis met zaaknummer 21/1405.

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Op 6 juni 2019 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij het slachthuis een inspectie uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen van 6 juni 2019. Dit rapport vermeldt, voor zover voor het hoger beroep nog van belang, het volgende. “Tijdens mijn inspectie, bevond ik mij in de ruimte waar de bedwelmde varkens hangend aan het baanwerk naar de broeibak getransporteerd worden. […] Een varken was intussen al te ver en ging levend de broeibak in. Ik zag dat dit varken bij het ingaan in de broeibak hevig spartelde. […]. Het water spatte nog uit de broeibak tot het varken helemaal ondergedompeld was. […] Ik weet dat er vanaf de plaats van bedwelming en verbloeden geen zicht is op de transportband naar de broeibak. Er kan na de steektafel geen controle uitgevoerd worden door de medewerkers om te voorkomen dat varkens met tekenen van leven toch de broeibak in gaan. Op de plek waar ik mij bevond kon ik het transport van de hangende varkens niet onderbreken.” 1.3 Naar aanleiding van de bevindingen heeft de minister bij besluit van 13 december 2019 met boetezaaknummer 201902467 (boetebesluit) het slachthuis een boete opgelegd van € 5.000,- voor overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang gelezen met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, in samenhang gelezen met artikel 3, eerste lid, artikel 4, eerste lid, gelet op artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). Op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is een overtreding van artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren een overtreding van de derde categorie. Het standaardboetedrag van € 2.500,- voor een overtreding van de derde categorie is verdubbeld met toepassing van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat het varken bij bewustzijn in de broeibak is terecht gekomen, waarmee het ernstig vermijdbaar lijden is berokkend. 1.4 Bij besluit van 16 september 2020 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete van € 5.000,- gehandhaafd. 1.5 De rechtbank heeft het beroep van het slachthuis ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat de minister op basis van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat de overtreding is begaan. De minister was bevoegd daarvoor een boete op te leggen en de rechtbank zag geen grond voor het oordeel dat de boete ten onrechte is verdubbeld. 1.6 Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Nader standpunt van de minister 2 De minister heeft op de zitting in hoger beroep aangegeven dat hij het boetebesluit niet langer handhaaft voor zover dat ziet op overtreding van artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009, omdat hij bij nader inzien van oordeel is dat in het boetebesluit niet goed is onderbouwd dat het varken in de broeibak bij bewustzijn is gekomen. Daarmee is de grondslag voor de verdubbeling van de boete vervallen. Het hoger beroep slaagt dan ook op dit punt en de verdubbeling van de boete kan niet in stand blijven. De gronden van het slachthuis die hiertegen waren gericht, behoeven geen bespreking meer. In hoger beroep is daarom verder slechts in geschil het boetebesluit voor zover dat ziet op de overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Het slachthuis wordt verweten, als bedrijfsexploitant, niet te hebben gewaarborgd dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvindt nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. Het College zal in het vervolg van de uitspraak de hiertegen gerichte gronden beoordelen. Hogerberoepsgronden 3.1 Voor zover het slachthuis in het hogerberoepschrift heeft verwezen naar de gronden die het in bezwaar en beroep had aangevoerd, stelt het College vast dat het daarbij niet heeft aangegeven waarom de aangevallen uitspraak op de betreffende punten niet juist is. Het College zal daarom deze algemene verwijzing naar deze gronden buiten beschouwing laten. 3.2 Het slachthuis bestrijdt dat sprake is van een overtreding. Het betoogt dat de reactie van het varken op het hete water onmogelijk een teken van leven kon zijn, gelet op zijn standaardprocedure van bedwelmen, steken en verbloeden (stunned to kill). Omdat het steken goed heeft plaatsgevonden, is de verbloeding goed verlopen en kon het varken bij de broeibak niet meer in leven zijn. De geconstateerde bewegingen moeten daarom een (autonome) reflex van een dood varken zijn en zijn daarmee geen teken van leven. Het slachthuis wijst ter onderbouwing daarvan op een e-mail van [naam 5] , docent van de cursus Animal Welfare Officer van de University of Bristol, en op het artikel “How to Determine Insensibility (Unconsciousness) in Cattle, Pigs, and Sheep in Slaughter Plants (Revised June 2017)” van T. Grandin, van het Department of Animal Science van de Colorado State University (artikel van Grandin). Dat geen sprake was van tekenen van leven, kan volgens het slachthuis ook worden afgeleid uit het feit dat vocale geluiden van het varken bij en in de broeibak ontbraken. Het slachthuis voert verder aan dat de toezichthouder alvorens te concluderen dat sprake was van tekenen van leven, ook had moeten controleren op de afwezigheid van ademhaling en de aanwezigheid van een vergrote lichtstijve pupil. Beide zijn namelijk indicatoren voor de afwezigheid van tekenen van leven. Dergelijke controles zijn echter niet uitgevoerd. Ook had de toezichthouder volgens het slachthuis een keuring naar de doorbloeding van het vlees moeten verrichten en een pijnprikkel moeten toedienen. Met een pijnprikkel had kunnen worden vastgesteld of sprake was van reflexen of van tekenen van leven. Tot slot voert het slachthuis aan dat uit het rapport van bevindingen niet volgt dat het varken tekenen van leven vertoonde vlak voordat het de broeibak inging en dat is volgens het slachthuis het moment waarop het had moeten vaststellen of het varken tekenen van leven vertoont. Het zou volgens het slachthuis heel goed kunnen dat het varken de broeibak doodstil inging. Omdat een boete een bestraffende sanctie is, had de toezichthouder volgens het slachthuis vlak voordat het varken de broeibak inging moeten controleren of het tekenen van leven vertoonde en dit is niet de plaats waar de toezichthouder stond. Al met al zijn er volgens het slachthuis te weinig aanknopingspunten om onomstotelijk vast te stellen dat sprake was van tekenen van leven.

4.1 Het College stelt voorop dat op de minister de bewijslast rust dat sprake is van een overtreding. Voor dat bewijs steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder dat hij heeft gezien dat een varken de broeibak inging en dit varken, bij het ingaan in de broeibak, hevig spartelde. Volgens de toezichthouder spatte het water nog uit de broeibak tot het varken helemaal ondergedompeld was. 4.2 Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 16 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:404) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de juistheid van de bevindingen in een naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 5.1 Het College is van oordeel dat de minister op basis van de waarnemingen van de toezichthouder terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis niet heeft gewaarborgd dat het varken geen tekenen van leven meer vertoonde toen het de broeibak inging en dat daarom sprake is van overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Hiertoe is het volgende in aanmerking genomen. 5.1.1 De toezichthouder heeft in lijn met het werkvoorschrift (WLZVL-017) van de NVWA de reactie van het varken op het hete water in de broeibak aangemerkt als tekenen van leven. In het werkvoorschrift staat: “Vóórdat eerstvolgende slachthandeling of broeien plaatsvindt mag er geen enkel teken van LEVEN meer zijn:  Er is een volledige spierontspanning: poten bewegen niet meer, kop bungelt helemaal slap & geen enkele reactie op broeibak/slachthandeling  Er is geen ademhaling, geen corneareflex  De pupil is verwijd en lichtstijf  Het verbloeden is beëindigd” In het door het slachthuis overgelegde artikel van Grandin, waarnaar ook de minister heeft verwezen, staat op pagina 2 onder punt 9 dat een dier dat de broeibak ingaat geen beweging mag maken als directe reactie op het contact met het hete water: “Animals entering a scauld tub must not make a movement that is in direct response to contact with the hot water. For all types of stunning this is an indicator of possible return to sensibility.” Dat het artikel van Grandin primair gaat over tekenen van bewustzijn in het kader van de bedwelming van dieren, doet niet af aan de relevantie voor de vraag of een dier tekenen van leven vertoont. Een dier dat bij bewustzijn is, is immers in leven. 5.1.2 Dat, zoals het slachthuis betoogt, de reactie van het varken op het water in de broeibak geen teken van leven is, maar een reflex van een dood dier, vindt geen steun in hetgeen het slachthuis heeft aangevoerd. De hierboven geciteerde passage uit het artikel van Grandin wijst op het tegendeel, aangezien deze passage bevestigt dat een beweging van een dier wanneer het in contact komt met heet water als een teken van leven moet worden gezien. De vraag of de standaardprocedure van het slachthuis (stunned to kill) goed is doorlopen, is gezien het toepasselijke wettelijke kader niet relevant. Het gaat in deze zaak enkel om de vraag of het slachthuis heeft gewaarborgd dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvond nadat het had vastgesteld dat het varken geen tekenen van leven meer vertoonde, welke vraag gelet op het voorgaande ontkennend moet worden beantwoord. Anders dan het slachthuis betoogt, was de toezichthouder voor het leveren van bewijs van een overtreding dus ook niet verplicht om een keuring naar de doorbloeding van het vlees te verrichten of om een pijnprikkel toe te dienen. 5.1.3 Aan de e-mailreactie van de docent van [naam 5] kan ook niet de door het slachthuis gewenste betekenis worden gehecht, omdat [naam 5] niet reageert op de vraag of de bewegingen van het varken waar het hier over gaat, tekenen van leven zijn. De docent geeft alleen een korte, algemene reactie op de vraag in hoeverre bewegingen van een varken dat aan de bloedbaan hangt of dat in contact komt met heet water een teken van bewustzijn kunnen zijn en dat is niet de hier voorliggende vraag. 5.1.4 Dat het varken, zoals het slachthuis betoogt, geen vocale geluiden maakte toen het de broeibak inging, leidt niet tot een andere conclusie. Zoals de minister in zijn verweerschrift opmerkt, is het geen vanzelfsprekendheid dat varkens na te zijn bedwelmd en gestoken nog kunnen krijsen, maar neemt dit niet weg dat ze nog andere tekenen van leven kunnen vertonen. Dat de toezichthouder niet heeft gecontroleerd op de afwezigheid van ademhaling en de aanwezigheid van een vergrote lichtstijve pupil door de toezichthouder, maakt evenmin dat de reactie van het varken op het hete water in de broeibak niet kan worden gezien als een teken van leven. 5.1.5 Omdat het varken tekenen van leven vertoonde op het moment dat het in contact kwam met het hete water in de broeibak, staat vast dat het slachthuis niet heeft gewaarborgd dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvindt nadat is vastgesteld dat het varken geen tekenen van leven meer vertoont. Het feit dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat vlak voordat het varken de broeibak inging dit nog tekenen van leven vertoonde – zoals het slachthuis heeft benadrukt – ontslaat het slachthuis niet van zijn verplichting om vast te stellen of het varken dat op het moment van broeien evenmin deed. Het voorschrift van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met punt 3.2 van Bijlage III van Verordening 1099/2009, is gericht tot het slachthuis en niet tot de toezichthouder. 5.2 Omdat de minister aldus terecht heeft vastgesteld dat het slachthuis de genoemde bepalingen heeft overtreden, was hij bevoegd daarvoor een boete op te leggen. De hiertegen gerichte beroepsgronden slagen niet. 6.1 Het slachthuis heeft verder betoogd dat er een proces-verbaal had moeten worden opgemaakt van het contact tussen de toezichthouder en haar medewerkers tijdens de inspectie en dat het ernstig in haar nadeel is dat dit niet is gebeurd. Het slachthuis heeft pas maanden later voor het eerst de gelegenheid gekregen voor een reactie op de bevindingen van de toezichthouder. Op dat moment waren de herinneringen vervlogen en de feiten verdwenen. Daarmee is het slachthuis geschaad in zijn verdedigingsbelang, zoals geborgd in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden. Ook het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden, aldus het slachthuis. 6.2 Het College wijst erop dat uit het rapport van bevindingen niet blijkt dat medewerkers van het slachthuis een verklaring hebben afgelegd aan de toezichthouder. Het slachthuis heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit wel het geval is geweest. Uit het rapport van bevindingen volgt alleen dat de toezichthouder de heren [naam 6] en [naam 7] als verantwoordelijken “vuile slachthal” op 6 juni 2019 van zijn bevindingen op de hoogte heeft gebracht en ter zake een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Daardoor kon het slachthuis rekening houden met de mogelijkheid dat een boete zou worden opgelegd. Het rapport van bevindingen is vervolgens met het boetevoornemen van 19 november 2019 aan het slachthuis verstuurd. Het slachthuis is toen in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen.

7.1 De hogerberoepsgronden gericht tegen de boete slagen niet voor zover ze gebaseerd zijn op overtreding van artikel 15, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage III, punt 3.2, van Verordening 1099/2009. Omdat de minister, zoals hierboven in 2 is aangegeven, op de zitting in hoger beroep de grondslag van de boete voor zover deze was gebaseerd op overtreding van artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 en de hierop gebaseerde verdubbeling van de boete heeft verlaten, slaagt het hoger beroep in zoverre wel. De aan het slachthuis opgelegde boete kan daarom niet in stand blijven. 7.2 Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en – doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen – beslissen op het beroep bij de rechtbank. Het College zal dit beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft. Verder zal het College zelf in de zaak voorzien door het boetebesluit te herroepen, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en de hoogte van de boete vaststellen op het standaardboetebedrag van € 2.500,-. Het College zal daarbij bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Proceskosten 8 Het College zal de minister veroordelen in de door het slachthuis in bezwaar, beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.248,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,- en een wegingsfactor 1). Er zijn geen punten toegekend voor de proceshandelingen in beroep en in hoger beroep, omdat de zaak in die fases van de procedure gelijktijdig ter zitting is behandeld met de zaak van het slachthuis met zaaknummer 21/1405 en de werkzaamheden van de rechtsbijstandverlener in de zaken nagenoeg identiek konden zijn. Het gaat daarom in beroep en in hoger beroep om samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, die voor de veroordeling in de kosten van rechtsbijstand worden beschouwd als één zaak (zie ook het arrest van de Hoge Raad van 17 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:439, onder 2.3.2 en 2.3.4). In de ook vandaag gedane uitspraak in zaak 21/1405 is voor deze proceshandelingen al een proceskostenveroordeling toegewezen. 9 Het slachthuis komt ook in aanmerking voor vergoeding van het griffierecht in beroep en in hoger beroep.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak; - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van het slachthuis tegen het bestreden besluit gegrond, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en vernietigt het bestreden besluit in zoverre; herroept het boetebesluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft; stelt de boete vast op € 2.500,-; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit, voor zover dat is vernietigd; veroordeelt de minister in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 1.248,-; draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 354,- in beroep en € 541,- in hoger beroep (totaal: € 895,-) aan het slachthuis te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.O. Kerkmeester en mr. W.A.J. van Lierop, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2024. w.g. J.L.W. Aerts w.g. N.A. van Opbergen Bijlage Wet dieren Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen 1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Regeling houders van dieren Artikel 5.8. Verbodsbepaling Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009. Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden HOOFDSTUK II ALGEMENE VOORSCHRIFTEN Artikel 3 Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten 1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. […] Artikel 4 Verdovingsmethoden 1. Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. […] HOOFDSTUK III AANVULLENDE VOORSCHRIFTEN VOOR SLACHTHUIZEN […] Artikel 15 Behandeling van dieren en fixatieactiviteiten in slachthuizen 1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen. […] BIJLAGE III OPERATIONELE VOORSCHRIFTEN VOOR SLACHTHUIZEN (zoals bedoeld in artikel 15) […] 3. Verbloeden van dieren […] 3.2. Bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomstig artikel 4, lid 4, worden systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 2.2. Boetecategorieën 1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld: a. categorie 1: € 500; b. categorie 2: € 1500; c. categorie 3: € 2500; d. categorie 4: € 5000; e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet. Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu: a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd; b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld. Bijlage bij Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren Artikel 5.8 Regeling houders van dieren categorie 3