ECLI:NL:CBB:2024:853

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/496 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2024 op het beroep van: Stichting Dierenrecht, te Amsterdam (de Stichting) (gemachtigde: mr. H.P. Wellenberg) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer) Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 1] , te [woonplaats] (de manege) (gemachtigde: [naam 2] )

Met het besluit van 13 april 2021 (afwijzingsbesluit) heeft de minister het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen de manege wegens overtreding van de Wet dieren, afgewezen. Met het besluit van 11 februari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard en het afwijzingsbesluit gehandhaafd. De Stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting en de minister hebben nadere stukken ingezonden. De zitting was op 4 juli 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] en [naam 4] , namens de Stichting, bijgestaan door haar gemachtigde, de gemachtigde van de minister vergezeld door [naam 5] en [naam 6] , en namens de manege [naam 2] , vergezeld door [naam 7] .

Inleiding 1.1 Met de brief van 22 december 2020 (handhavingsverzoek) heeft de Stichting de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de manege vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en meerdere voorschriften uit de Gids voor Goede Praktijken (Gids). 1.2 Naar aanleiding van het verzoek hebben een toezichthoudend dierenarts en een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) op 10 februari 2021 een controle uitgevoerd op de manege. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een veterinaire verklaring van 22 maart 2021. De verklaring vermeldt, voor zover hier van belang het volgende over de situatie: “Op woensdag 10 februari 2021 omstreeks 11.00 uur, werd(en) door mij beoordeeld: Soort dieren : Paarden Aantal dieren (geschat): circa 200 Gegevens omtrent de houder van dieren: Naam/adres/plaats : [naam 1] […] Op woensdag 10 februari 2021 heb ik, […], samen met inspecteur […] een controle uitgevoerd op bovenstaand adres, het betrof een onaangekondigde controle. Wij zijn beiden werkzaam in het team Dierenwelzijn van de NVWA. In dit team werk ik als dierenarts met als specialisatie paard. Aangekomen op het bedrijf zag ik dat op het moment van de controle een deel van de paarden/pony’s werd ingezet voor de lessen, ik zag paarden in een stapmolen, enkele paarden welke losliepen in een van de binnenbakken en zag paarden welke op stal stonden gehuisvest. Ik zag dat de paarden over het algemeen in een goede conditie verkeerden en een goed verzorgde indruk maakten. Een van de houders, dhr. [naam 9] , vertelde mij circa 150 pensionpaarden op het bedrijf te huisvesten en circa 80 manegepaarden/pony’s. De houder maakte een betrokken indruk en uit het gesprek maakte ik op dat het de gezondheid en het welzijn van de paarden een zeer belangrijk aandachtspunt zijn binnen het bedrijf. Ik zag dat er sprake was van een hygiënische huisvesting met een schone en droge ligplaats voor alle dieren. Ik zag dat het merendeel van de boxen, naast een open voorzijde ook een opening in de zijwanden had waardoor de paarden elkaar ook konden zien/snuffelen. Ik zag dat de paarden en pony’s de beschikking hadden over vers drinkwater en ruim voldoende ruwvoer. Ik zag dat de paarden en pony’s, zonder uitzondering, in een goede lichamelijke conditie verkeerde en een goed verzorgde indruk maakte. In verschillende binnenbakken werd op het moment van de controle les gegeven, de pony’s en paarden maakte een rustige maar alerte indruk. Ik nam geen kreupelheden of andere klinische afwijkingen waar. Houder gaf aan dat de pony’s en paarden naast de beweging in de lessen, ook los met elkaar in de rijbaan worden gezet. In de periode van maart tot en met september/oktober worden de paarden/pony’s tevens buiten in paddocks/weilandjes gehouden. Naar aanleiding van de controle heb ik contact gehad met de FNRS (contactpersoon [naam 7] , directeur FNRS), de Federatie van Nederlandse Ruitersportcentra. De heer [naam 7] gaf onder andere aan dat ook binnen de FNRS het welzijn een steeds prominentere plek inneemt en de FNRS tevens werkt met een zogenaamde welzijnscheck. De heer [naam 7] gaf aan dat de [naam 1] met regelmaat bezocht wordt door de FNRS en is geaccrediteerd met 5 sterren. Om een completer beeld van het bedrijf te krijgen heb ik contact opgenomen met een van de praktiserend dierenartsen welke het bedrijf begeleiden (drs. [naam 10] , Dierenkliniek [naam 11] ). drs. [naam 10] gaf aan zich geen enkele zorg te maken op het gebied van dierwelzijn en/of de diergezondheid. De kliniek wordt daarnaast met regelmaat geconsulteerd voor zowel de pensionpaarden als de manegepaarden/pony’s.

1.3 Naar aanleiding van deze bevindingen van de toezichthoudend dierenarts heeft de minister met het afwijzingsbesluit het handhavingsverzoek afgewezen. 1.4 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard en het afwijzingsbesluit gehandhaafd. 1.5 De Stichting is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld. Standpunt van de Stichting 2.1 De Stichting voert aan dat de wijze waarop de manege haar paarden en pony’s houdt niet voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Volgens haar krijgen de dieren in strijd met deze voorschriften onvoldoende (vrije) beweging en hebben deze onvoldoende de mogelijkheid tot essentieel sociaal contact. 2.2 De minister had voor het oordeel of er sprake is van voldoende beweging niet mogen afgaan op het oordeel van de eigenaar van de manege, de praktiserend dierenarts en de Federatie van Nederlandse Ruitersportcentra (FNRS). Dit zijn geen objectieve bronnen. De minister laat zich niet uit over wat voor paarden voldoende beweging is en in welke vorm die beweging moet worden geboden. De minister had bijvoorbeeld inzage kunnen vragen in een schema of rooster. Alleen daarom al is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Volgens de Stichting is niet duidelijk of, en zo ja, hoe, de minister met de Gids de open normen uit de Wet dieren en het Bhd invult. De paarden van de manege krijgen minder beweging dan vanuit de sector als wenselijk wordt gezien en zoals volgt uit de Gids. De paarden bij de manege staan het grootste gedeelte van de dag in de box, wat blijkt uit een geluidsopname van een medewerkster van de manege. Van dagelijkse weidegang of vrije beweging voor alle paarden is geen sprake. Zo wordt in een rapport van [naam 12] uit 2023 aangegeven dat twee tot vier uur vrije beweging voor een aanzienlijke afname van negatief gedrag zorgt. De minister heeft niet gevraagd naar de (vrije) beweging die de paarden krijgen. Volgens de Stichting is het lopen van een paard in een stapmolen wellicht goed voor de spieren en bloedsomloop (fysiologische behoefte), vergeleken met stilstaan in een box, maar absoluut geen vrije beweging (ethologische behoefte). Omdat ten tijde van de inspectie slechts enkele paarden losliepen, is het - gelet op het aantal manege- en pensionpaarden - volgens de Stichting niet aannemelijk dat alle paarden elke dag (voldoende) vrije beweging krijgen. De Stichting verwijst ook naar een verklaring van dierenarts drs. [naam 13] , die expert is op het gebied van paardenwelzijn. Daarin wordt onder meer uitgelegd waarom paarden voldoende en ook (dagelijks) vrij, buiten de lessen en stapmolen om, moeten kunnen bewegen. 2.3 In de manege krijgen de paarden ook onvoldoende sociaal contact. De paarden staan in boxen met twee of drie dichte zijkanten en bij een deel van de boxen zijn kleine openingen met tralies aan de zijkant. Ook kunnen niet alle paarden hun hoofd aan de voorzijde uit de stal steken. De Stichting verwijst in dit verband naar de bij het handhavingsverzoek overgelegde afbeeldingen/screenshots en video's. In de boxen kunnen paarden elkaar zien, maar niet in alle boxen kan een paard een ander paard besnuffelen. Géén van de boxen laat fysiek contact toe en de paarden in de boxen hebben alleen fysiek contact met andere paarden wanneer ze loslopen en dat is niet dagelijks. Volgens de Stichting is het onderhouden van sociale contacten en elkaar krabbelen een essentiële, dagelijkse behoefte van paarden. Dat in de Gids staat dat het voldoende is wanneer paarden binnen gezichtsafstand van andere paarden staan of wanneer snuffelen mogelijk is, verandert niets aan de wetenschappelijke inzichten. Niet duidelijk is hoe de minister tot het oordeel komt dat de paarden voldoende gelegenheid tot sociaal contact krijgen en wat hiervoor de vereisten en het minimum zijn. Daarom al is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook wat dit betreft voldoet de manege al niet aan de normen die de sector zelf heeft opgesteld. Zo schrijft de Gids voor dat paarden dagelijks sociaal contact met andere paarden moeten kunnen maken en dat sociaal contact een essentiële behoefte is, waarbij ook lichamelijk contact belangrijk is. Ook is het onwenselijk één paard te houden en, als er geen noodzaak is om geïsoleerd te staan, is het wenselijk dat paarden met een soortgenoot fysiek contact (minimaal met hoofd en nek) met elkaar kunnen hebben. De Stichting heeft aangevoerd dat in diverse, door haar overgelegde, wetenschappelijke onderzoeken en studies het belang van sociaal en fysiek contact wordt benadrukt. Zij heeft onder meer verwezen naar het rapport “Wageningen UR Livestock Research, Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden” van december 2011 en naar een onderzoek van [naam 14] uit 2012. 2.4 De Stichting geeft verder aan dat de eerst op 23 juni 2024 opgestelde verklaring van de toezichthoudend dierenarts [naam 5] die de minister heeft overgelegd, niet kan worden gebruikt om een besluit dat drie jaar eerder werd genomen te onderbouwen. In die verklaring heeft deze toezichthouder het door de Stichting overgelegde beeldmateriaal beoordeeld. Uit de verklaring blijkt dat de huisvesting hygiënisch is, maar daarin is niet ingegaan op het sociaal contact en bewegen van de paarden. Standpunt van de minister 3.1 Volgens de minister is terecht besloten om niet handhavend op te treden. 3.2 De Stichting heeft verzocht handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en verschillende bepalingen uit de Gids. Volgens de minister wordt de omvang van het geding beperkt door de inhoud van het handhavingsverzoek en het afwijzingsbesluit. De Stichting lijkt in haar beroepschrift echter het oorspronkelijke verzoek, en daarmee de omvang van het geding, te willen uitbreiden, omdat zij daarin de vraag centraal stelt of de wijze waarop de manege de paarden en pony’s houdt, voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd. Hoewel in het bestreden besluit artikel 1.6 van het Bhd wel wordt vermeld, heeft de minister daaraan niet getoetst. Volgens de minister ligt in beroep slechts de vraag voor of er gronden zijn om bij de manege te handhaven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de Gids. 3.3 De minister vindt dat artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren niet is overtreden. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft een dierenarts van de NVWA het bedrijf bezocht, het door de Stichting ingezonden beeldmateriaal bekeken en met medewerkers en de dierenarts van het bedrijf gesproken, evenals met de directeur van de FNRS. Uit al deze bronnen is de dierenarts niet gebleken dat er sprake is van dierenmishandeling als bedoeld in het genoemde voorschrift. Volgens de minister heeft de Stichting in haar beroepschrift ook niet aangegeven waarom daarvan wel sprake is. 3.4 Over de Gids heeft de minister betoogt dat die geen wet- of regelgeving inhoudt en daarom geen grondslag biedt om te handhaven. Als de minister het verzoek van de Stichting had moeten opvatten als een verzoek tot handhaving vanwege een overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, verwijst hij naar een passage uit een uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:690).

6.1 Het College moet de vraag beantwoorden of de minister terecht heeft besloten om het handhavingsverzoek van de Stichting af te wijzen. Is naar aanleiding van het handhavingsverzoek voldoende onderzoek naar de feiten gedaan? 6.2.1 Bij het nemen van een besluit op een verzoek om handhaving is het aan de minister om een zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten te verrichten. Het College is van oordeel dat het onderzoek dat de minister bij de manege heeft gedaan onvoldoende was. Het College stelt daartoe eerst vast dat de Stichting in haar handhavingsverzoek duidelijk heeft toegelicht dat volgens haar de paarden en pony’s op de manege onvoldoende (vrije) beweging krijgen en onvoldoende de mogelijkheid hebben tot essentieel sociaal contact. Voor het College is duidelijk dat de kern van dit verzoek is dat volgens de Stichting op de manage onvoldoende rekening wordt gehouden met de behoefte van de paarden aan beweging en onderling sociaal en fysiek contact. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de Stichting met het verzoek voldoende concrete aanknopingspunten heeft geboden voor onderzoek naar de vraag of sprake is van een overtreding. Doordat de minister ervan uitging dat slechts ter beoordeling voorlag of er gronden zijn om bij de manege te handhaven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de Gids is dat onderzoek naar het oordeel van het College te algemeen en te beperkt geweest. Met de veterinaire verklaringen van 22 maart 2021 en 23 juni 2024 is onduidelijk gebleven of de manege de paarden en pony’s voldoende beweging en gelegenheid voor sociaal contact biedt. In de veterinaire verklaring van 22 maart 2021 verklaart de toezichthoudend dierenarts onder meer dat sprake was van een hygiënische huisvesting en dat de paarden een gezonde en goed verzorgde indruk maakten. Wat de bewegingsvrijheid betreft vermeldt deze verklaring niet meer dan dat zij zag dat een deel van de paarden/ pony’s werd ingezet voor de lessen, dat zij paarden in een stapmolen zag en enkele paarden die losliepen. Daarnaast is slechts vermeld dat de houder van de dieren heeft aangegeven dat de paarden en pony’s, naast de beweging in de lessen, ook los met elkaar in de rijbaan worden gezet, en dat van maart tot en met september/oktober de dieren ook buiten in de paddocks/weilandjes worden gehouden. Niet duidelijk is geworden of dit ziet op zowel manege- als op pensionpaarden en/of -pony’s, hoe vaak en hoe lang deze dieren zich per dag of per week binnen en buiten (vrij) kunnen bewegen en hoe bijvoorbeeld erop wordt toegezien dat (alle) dieren genoeg beweging krijgen. Over het sociaal contact staat in de verklaring van 22 maart 2021 weliswaar dat het merendeel van de boxen, naast een open voorzijde, ook een opening in de zijwanden had waardoor de paarden elkaar ook konden zien/snuffelen, maar onvoldoende duidelijk is hoeveel boxen en daarmee hoeveel paarden en pony’s die gelegenheid niet hadden en of het daarbij bijvoorbeeld alleen (tijdelijk) afgezonderde oude of zieke dieren betrof. Die informatie volgt ook niet uit de verklaring van 23 juni 2024, waarin de toezichthoudend dierenarts acht afbeeldingen heeft beoordeeld die de Stichting van boxen heeft gemaakt. Verder staat in de verklaring van 22 maart 2021 dat de manege is geaccrediteerd met vijf sterren, maar onduidelijk is gebleven wat dat concreet inhoudt voor de bewegingsvrijheid en het sociaal contact van de dieren.In de veterinaire verklaring van 23 juni 2024 heeft de toezichthoudend dierenarts het door de Stichting aan de minister overgelegde beeldmateriaal alsnog beoordeeld, maar het College stelt vast dat zij daarbij de hiervoor genoemde tekortkomingen in de verklaring van 22 maart 2021 niet heeft weggenomen. Tot slot had van de minister mogen worden verwacht dat hij zou zijn ingegaan op de geluidsopname van een gesprek van een medewerker van de Stichting met een medewerkster van de manege. Dat heeft de minister ten onrechte niet gedaan. 6.2.2 Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de minister in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ook is dit besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, waarin staat dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Aan welke wettelijke bepalingen had de minister moeten toetsen bij de beoordeling van het handhavingsverzoek van de Stichting? 6.3.1 Gelet op wat hiervoor in 6.2.1 is overwogen over de kern van het handhavingsverzoek en de daarin gegeven toelichting op de stelling van de Stichting dat de paarden en pony’s op de manege onvoldoende (vrije) beweging krijgen en onvoldoende de mogelijkheid hebben tot essentieel sociaal contact, volgt het College niet het standpunt van de minister dat in beroep slechts de vraag voorligt of er gronden zijn om bij de manege te handhaven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de Gids omdat dit verzoek niet vermeldt dat volgens de Stichting ook artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd zijn overtreden. Daarbij is het van belang dat juist artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd in beeld komen als mogelijk overtreden voorschriften gezien de kern van het handhavingsverzoek. De voorschriften in artikel 1.6 van het Bhd geven mede invulling aan de verplichting uit artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren (zie nota van toelichting bij het Bhd, Stb. 2014, 210, blz. 63). Verder fungeert artikel 2.1 van de Wet dieren, gezien de memorie van toelichting bij deze wet (Kamerstukken II 2007/08, 31 389, nr. 3, blz. 100), ten opzichte van artikel 2.2 als vangnet. Ook om die reden had het op de weg van de minister gelegen dat hij de bepalingen in artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bij de beoordeling van het handhavingsverzoek had betrokken. Van belang is ook nog dat de minister in het bestreden besluit onder het kopje “wettelijk kader” en in de “Bijlage: regelgeving” verwijst naar artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, De minister heeft dus blijkbaar zelf al aan die bepaling gedacht, ook al ontbreekt in het bestreden besluit een uitdrukkelijke standpuntbepaling wat betreft de eventuele overtreding van dat voorschrift. 6.3.2 Omdat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de minister bij de beoordeling van het handhavingsverzoek is nagegaan en heeft gemotiveerd of er, naast overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, mogelijk ook sprake is van een overtreding van artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, is het bestreden besluit in zoverre ook genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

7.1 Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. De minister zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van wat hiervoor is overwogen en de volgende aanwijzingen. Het College stelt hiervoor een termijn van 12 weken. 7.2 De minister zal bij de manege nader en zorgvuldig onderzoek moeten doen naar de actuele stand van zaken op dat moment op het punt van de (vrije) beweging van de paarden en het sociaal contact tussen de paarden. Ook zal de minister aan de hand van de uit dit onderzoek verkregen kennis van de feiten moeten motiveren of al dan niet sprake is van een (gedeeltelijke) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en/of artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en/of artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd. 7.3 De minister heeft het standpunt ingenomen dat de Gids dienstbaar kan zijn als invulling van de open normen in die bepalingen. Ook heeft hij gesteld dat niet van hem kan worden verwacht dat hij, om vast te stellen of de dieren op de manege voldoende beweging en sociaal contact hebben, een langdurige observatie per paard laat uitvoeren. Hierover merkt het College in verband met het te nemen nieuwe besluit nog het volgende op. 7.4 Of in een concreet geval ten aanzien van een bepaalde diersoort sprake is van overtreding van artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd, hangt gezien de tekst van die bepalingen af van de ruimte die het dier nodig heeft voor zijn bewegingsvrijheid, en van de fysiologische en ethologische behoeften van het dier. Concreet op deze zaak toegespitst zal de minister moeten onderbouwen of, gelet op hun fysiologische en ethologische behoeften, de manege aan de paarden en pony’s voldoende beweging en gelegenheid voor sociaal contact biedt. Dat kan de minister doen door als uitgangspunt te nemen de algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek en ook de door de brancheorganisatie opgestelde Gids (zie de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:2016:29). Van de minister mag hierbij worden verwacht dat hij hierin ook de door de Stichting overgelegde wetenschappelijke onderzoeken en de expertverklaring van drs. [naam 13] van 28 oktober 2021 betrekt. Het College kan zich voorstellen dat het voor een toereikend beeld wat betreft de hier aan de orde zijnde welzijns- en gezondheidsaspecten van de dieren niet nodig is en van de minister ook niet kan worden gevergd om een langdurige observatie per paard uit te laten voeren. Proceskostenvergoeding 8 Het College veroordeelt de minister in de door de Stichting gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 875,- en wegingsfactor 1) en in de door de Stichting in bezwaar gemaakte kosten tot een bedrag van € 624,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt de minister op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de Stichting te vergoeden; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 2.374,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević, mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2024. w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.J.J. van West de Veer

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 22/496 uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2024 op het beroep van: Stichting Dierenrecht, te Amsterdam (de Stichting) (gemachtigde: mr. H.P. Wellenberg) en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer) Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 1] , te [woonplaats] (de manege) (gemachtigde: [naam 2] )

Met het besluit van 13 april 2021 (afwijzingsbesluit) heeft de minister het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen de manege wegens overtreding van de Wet dieren, afgewezen. Met het besluit van 11 februari 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard en het afwijzingsbesluit gehandhaafd. De Stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting en de minister hebben nadere stukken ingezonden. De zitting was op 4 juli 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 3] en [naam 4] , namens de Stichting, bijgestaan door haar gemachtigde, de gemachtigde van de minister vergezeld door [naam 5] en [naam 6] , en namens de manege [naam 2] , vergezeld door [naam 7] .

Inleiding 1.1 Met de brief van 22 december 2020 (handhavingsverzoek) heeft de Stichting de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de manege vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en meerdere voorschriften uit de Gids voor Goede Praktijken (Gids). 1.2 Naar aanleiding van het verzoek hebben een toezichthoudend dierenarts en een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA) op 10 februari 2021 een controle uitgevoerd op de manege. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een veterinaire verklaring van 22 maart 2021. De verklaring vermeldt, voor zover hier van belang het volgende over de situatie: “Op woensdag 10 februari 2021 omstreeks 11.00 uur, werd(en) door mij beoordeeld: Soort dieren : Paarden Aantal dieren (geschat): circa 200 Gegevens omtrent de houder van dieren: Naam/adres/plaats : [naam 1] […] Op woensdag 10 februari 2021 heb ik, […], samen met inspecteur […] een controle uitgevoerd op bovenstaand adres, het betrof een onaangekondigde controle. Wij zijn beiden werkzaam in het team Dierenwelzijn van de NVWA. In dit team werk ik als dierenarts met als specialisatie paard. Aangekomen op het bedrijf zag ik dat op het moment van de controle een deel van de paarden/pony’s werd ingezet voor de lessen, ik zag paarden in een stapmolen, enkele paarden welke losliepen in een van de binnenbakken en zag paarden welke op stal stonden gehuisvest. Ik zag dat de paarden over het algemeen in een goede conditie verkeerden en een goed verzorgde indruk maakten. Een van de houders, dhr. [naam 9] , vertelde mij circa 150 pensionpaarden op het bedrijf te huisvesten en circa 80 manegepaarden/pony’s. De houder maakte een betrokken indruk en uit het gesprek maakte ik op dat het de gezondheid en het welzijn van de paarden een zeer belangrijk aandachtspunt zijn binnen het bedrijf. Ik zag dat er sprake was van een hygiënische huisvesting met een schone en droge ligplaats voor alle dieren. Ik zag dat het merendeel van de boxen, naast een open voorzijde ook een opening in de zijwanden had waardoor de paarden elkaar ook konden zien/snuffelen. Ik zag dat de paarden en pony’s de beschikking hadden over vers drinkwater en ruim voldoende ruwvoer. Ik zag dat de paarden en pony’s, zonder uitzondering, in een goede lichamelijke conditie verkeerde en een goed verzorgde indruk maakte. In verschillende binnenbakken werd op het moment van de controle les gegeven, de pony’s en paarden maakte een rustige maar alerte indruk. Ik nam geen kreupelheden of andere klinische afwijkingen waar. Houder gaf aan dat de pony’s en paarden naast de beweging in de lessen, ook los met elkaar in de rijbaan worden gezet. In de periode van maart tot en met september/oktober worden de paarden/pony’s tevens buiten in paddocks/weilandjes gehouden. Naar aanleiding van de controle heb ik contact gehad met de FNRS (contactpersoon [naam 7] , directeur FNRS), de Federatie van Nederlandse Ruitersportcentra. De heer [naam 7] gaf onder andere aan dat ook binnen de FNRS het welzijn een steeds prominentere plek inneemt en de FNRS tevens werkt met een zogenaamde welzijnscheck. De heer [naam 7] gaf aan dat de [naam 1] met regelmaat bezocht wordt door de FNRS en is geaccrediteerd met 5 sterren. Om een completer beeld van het bedrijf te krijgen heb ik contact opgenomen met een van de praktiserend dierenartsen welke het bedrijf begeleiden (drs. [naam 10] , Dierenkliniek [naam 11] ). drs. [naam 10] gaf aan zich geen enkele zorg te maken op het gebied van dierwelzijn en/of de diergezondheid. De kliniek wordt daarnaast met regelmaat geconsulteerd voor zowel de pensionpaarden als de manegepaarden/pony’s.

1.3 Naar aanleiding van deze bevindingen van de toezichthoudend dierenarts heeft de minister met het afwijzingsbesluit het handhavingsverzoek afgewezen. 1.4 Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard en het afwijzingsbesluit gehandhaafd. 1.5 De Stichting is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld. Standpunt van de Stichting 2.1 De Stichting voert aan dat de wijze waarop de manege haar paarden en pony’s houdt niet voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd). Volgens haar krijgen de dieren in strijd met deze voorschriften onvoldoende (vrije) beweging en hebben deze onvoldoende de mogelijkheid tot essentieel sociaal contact. 2.2 De minister had voor het oordeel of er sprake is van voldoende beweging niet mogen afgaan op het oordeel van de eigenaar van de manege, de praktiserend dierenarts en de Federatie van Nederlandse Ruitersportcentra (FNRS). Dit zijn geen objectieve bronnen. De minister laat zich niet uit over wat voor paarden voldoende beweging is en in welke vorm die beweging moet worden geboden. De minister had bijvoorbeeld inzage kunnen vragen in een schema of rooster. Alleen daarom al is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Volgens de Stichting is niet duidelijk of, en zo ja, hoe, de minister met de Gids de open normen uit de Wet dieren en het Bhd invult. De paarden van de manege krijgen minder beweging dan vanuit de sector als wenselijk wordt gezien en zoals volgt uit de Gids. De paarden bij de manege staan het grootste gedeelte van de dag in de box, wat blijkt uit een geluidsopname van een medewerkster van de manege. Van dagelijkse weidegang of vrije beweging voor alle paarden is geen sprake. Zo wordt in een rapport van [naam 12] uit 2023 aangegeven dat twee tot vier uur vrije beweging voor een aanzienlijke afname van negatief gedrag zorgt. De minister heeft niet gevraagd naar de (vrije) beweging die de paarden krijgen. Volgens de Stichting is het lopen van een paard in een stapmolen wellicht goed voor de spieren en bloedsomloop (fysiologische behoefte), vergeleken met stilstaan in een box, maar absoluut geen vrije beweging (ethologische behoefte). Omdat ten tijde van de inspectie slechts enkele paarden losliepen, is het - gelet op het aantal manege- en pensionpaarden - volgens de Stichting niet aannemelijk dat alle paarden elke dag (voldoende) vrije beweging krijgen. De Stichting verwijst ook naar een verklaring van dierenarts drs. [naam 13] , die expert is op het gebied van paardenwelzijn. Daarin wordt onder meer uitgelegd waarom paarden voldoende en ook (dagelijks) vrij, buiten de lessen en stapmolen om, moeten kunnen bewegen. 2.3 In de manege krijgen de paarden ook onvoldoende sociaal contact. De paarden staan in boxen met twee of drie dichte zijkanten en bij een deel van de boxen zijn kleine openingen met tralies aan de zijkant. Ook kunnen niet alle paarden hun hoofd aan de voorzijde uit de stal steken. De Stichting verwijst in dit verband naar de bij het handhavingsverzoek overgelegde afbeeldingen/screenshots en video's. In de boxen kunnen paarden elkaar zien, maar niet in alle boxen kan een paard een ander paard besnuffelen. Géén van de boxen laat fysiek contact toe en de paarden in de boxen hebben alleen fysiek contact met andere paarden wanneer ze loslopen en dat is niet dagelijks. Volgens de Stichting is het onderhouden van sociale contacten en elkaar krabbelen een essentiële, dagelijkse behoefte van paarden. Dat in de Gids staat dat het voldoende is wanneer paarden binnen gezichtsafstand van andere paarden staan of wanneer snuffelen mogelijk is, verandert niets aan de wetenschappelijke inzichten. Niet duidelijk is hoe de minister tot het oordeel komt dat de paarden voldoende gelegenheid tot sociaal contact krijgen en wat hiervoor de vereisten en het minimum zijn. Daarom al is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook wat dit betreft voldoet de manege al niet aan de normen die de sector zelf heeft opgesteld. Zo schrijft de Gids voor dat paarden dagelijks sociaal contact met andere paarden moeten kunnen maken en dat sociaal contact een essentiële behoefte is, waarbij ook lichamelijk contact belangrijk is. Ook is het onwenselijk één paard te houden en, als er geen noodzaak is om geïsoleerd te staan, is het wenselijk dat paarden met een soortgenoot fysiek contact (minimaal met hoofd en nek) met elkaar kunnen hebben. De Stichting heeft aangevoerd dat in diverse, door haar overgelegde, wetenschappelijke onderzoeken en studies het belang van sociaal en fysiek contact wordt benadrukt. Zij heeft onder meer verwezen naar het rapport “Wageningen UR Livestock Research, Ongerief bij rundvee, varkens, pluimvee, nertsen en paarden” van december 2011 en naar een onderzoek van [naam 14] uit 2012. 2.4 De Stichting geeft verder aan dat de eerst op 23 juni 2024 opgestelde verklaring van de toezichthoudend dierenarts [naam 5] die de minister heeft overgelegd, niet kan worden gebruikt om een besluit dat drie jaar eerder werd genomen te onderbouwen. In die verklaring heeft deze toezichthouder het door de Stichting overgelegde beeldmateriaal beoordeeld. Uit de verklaring blijkt dat de huisvesting hygiënisch is, maar daarin is niet ingegaan op het sociaal contact en bewegen van de paarden. Standpunt van de minister 3.1 Volgens de minister is terecht besloten om niet handhavend op te treden. 3.2 De Stichting heeft verzocht handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en verschillende bepalingen uit de Gids. Volgens de minister wordt de omvang van het geding beperkt door de inhoud van het handhavingsverzoek en het afwijzingsbesluit. De Stichting lijkt in haar beroepschrift echter het oorspronkelijke verzoek, en daarmee de omvang van het geding, te willen uitbreiden, omdat zij daarin de vraag centraal stelt of de wijze waarop de manege de paarden en pony’s houdt, voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd. Hoewel in het bestreden besluit artikel 1.6 van het Bhd wel wordt vermeld, heeft de minister daaraan niet getoetst. Volgens de minister ligt in beroep slechts de vraag voor of er gronden zijn om bij de manege te handhaven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de Gids. 3.3 De minister vindt dat artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren niet is overtreden. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft een dierenarts van de NVWA het bedrijf bezocht, het door de Stichting ingezonden beeldmateriaal bekeken en met medewerkers en de dierenarts van het bedrijf gesproken, evenals met de directeur van de FNRS. Uit al deze bronnen is de dierenarts niet gebleken dat er sprake is van dierenmishandeling als bedoeld in het genoemde voorschrift. Volgens de minister heeft de Stichting in haar beroepschrift ook niet aangegeven waarom daarvan wel sprake is. 3.4 Over de Gids heeft de minister betoogt dat die geen wet- of regelgeving inhoudt en daarom geen grondslag biedt om te handhaven. Als de minister het verzoek van de Stichting had moeten opvatten als een verzoek tot handhaving vanwege een overtreding van artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, verwijst hij naar een passage uit een uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:690).

6.1 Het College moet de vraag beantwoorden of de minister terecht heeft besloten om het handhavingsverzoek van de Stichting af te wijzen. Is naar aanleiding van het handhavingsverzoek voldoende onderzoek naar de feiten gedaan? 6.2.1 Bij het nemen van een besluit op een verzoek om handhaving is het aan de minister om een zorgvuldig onderzoek naar de relevante feiten te verrichten. Het College is van oordeel dat het onderzoek dat de minister bij de manege heeft gedaan onvoldoende was. Het College stelt daartoe eerst vast dat de Stichting in haar handhavingsverzoek duidelijk heeft toegelicht dat volgens haar de paarden en pony’s op de manege onvoldoende (vrije) beweging krijgen en onvoldoende de mogelijkheid hebben tot essentieel sociaal contact. Voor het College is duidelijk dat de kern van dit verzoek is dat volgens de Stichting op de manage onvoldoende rekening wordt gehouden met de behoefte van de paarden aan beweging en onderling sociaal en fysiek contact. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de Stichting met het verzoek voldoende concrete aanknopingspunten heeft geboden voor onderzoek naar de vraag of sprake is van een overtreding. Doordat de minister ervan uitging dat slechts ter beoordeling voorlag of er gronden zijn om bij de manege te handhaven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de Gids is dat onderzoek naar het oordeel van het College te algemeen en te beperkt geweest. Met de veterinaire verklaringen van 22 maart 2021 en 23 juni 2024 is onduidelijk gebleven of de manege de paarden en pony’s voldoende beweging en gelegenheid voor sociaal contact biedt. In de veterinaire verklaring van 22 maart 2021 verklaart de toezichthoudend dierenarts onder meer dat sprake was van een hygiënische huisvesting en dat de paarden een gezonde en goed verzorgde indruk maakten. Wat de bewegingsvrijheid betreft vermeldt deze verklaring niet meer dan dat zij zag dat een deel van de paarden/ pony’s werd ingezet voor de lessen, dat zij paarden in een stapmolen zag en enkele paarden die losliepen. Daarnaast is slechts vermeld dat de houder van de dieren heeft aangegeven dat de paarden en pony’s, naast de beweging in de lessen, ook los met elkaar in de rijbaan worden gezet, en dat van maart tot en met september/oktober de dieren ook buiten in de paddocks/weilandjes worden gehouden. Niet duidelijk is geworden of dit ziet op zowel manege- als op pensionpaarden en/of -pony’s, hoe vaak en hoe lang deze dieren zich per dag of per week binnen en buiten (vrij) kunnen bewegen en hoe bijvoorbeeld erop wordt toegezien dat (alle) dieren genoeg beweging krijgen. Over het sociaal contact staat in de verklaring van 22 maart 2021 weliswaar dat het merendeel van de boxen, naast een open voorzijde, ook een opening in de zijwanden had waardoor de paarden elkaar ook konden zien/snuffelen, maar onvoldoende duidelijk is hoeveel boxen en daarmee hoeveel paarden en pony’s die gelegenheid niet hadden en of het daarbij bijvoorbeeld alleen (tijdelijk) afgezonderde oude of zieke dieren betrof. Die informatie volgt ook niet uit de verklaring van 23 juni 2024, waarin de toezichthoudend dierenarts acht afbeeldingen heeft beoordeeld die de Stichting van boxen heeft gemaakt. Verder staat in de verklaring van 22 maart 2021 dat de manege is geaccrediteerd met vijf sterren, maar onduidelijk is gebleven wat dat concreet inhoudt voor de bewegingsvrijheid en het sociaal contact van de dieren.In de veterinaire verklaring van 23 juni 2024 heeft de toezichthoudend dierenarts het door de Stichting aan de minister overgelegde beeldmateriaal alsnog beoordeeld, maar het College stelt vast dat zij daarbij de hiervoor genoemde tekortkomingen in de verklaring van 22 maart 2021 niet heeft weggenomen. Tot slot had van de minister mogen worden verwacht dat hij zou zijn ingegaan op de geluidsopname van een gesprek van een medewerker van de Stichting met een medewerkster van de manege. Dat heeft de minister ten onrechte niet gedaan. 6.2.2 Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de minister in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis heeft vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Ook is dit besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, waarin staat dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Aan welke wettelijke bepalingen had de minister moeten toetsen bij de beoordeling van het handhavingsverzoek van de Stichting? 6.3.1 Gelet op wat hiervoor in 6.2.1 is overwogen over de kern van het handhavingsverzoek en de daarin gegeven toelichting op de stelling van de Stichting dat de paarden en pony’s op de manege onvoldoende (vrije) beweging krijgen en onvoldoende de mogelijkheid hebben tot essentieel sociaal contact, volgt het College niet het standpunt van de minister dat in beroep slechts de vraag voorligt of er gronden zijn om bij de manege te handhaven wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren en de Gids omdat dit verzoek niet vermeldt dat volgens de Stichting ook artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd zijn overtreden. Daarbij is het van belang dat juist artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd in beeld komen als mogelijk overtreden voorschriften gezien de kern van het handhavingsverzoek. De voorschriften in artikel 1.6 van het Bhd geven mede invulling aan de verplichting uit artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren (zie nota van toelichting bij het Bhd, Stb. 2014, 210, blz. 63). Verder fungeert artikel 2.1 van de Wet dieren, gezien de memorie van toelichting bij deze wet (Kamerstukken II 2007/08, 31 389, nr. 3, blz. 100), ten opzichte van artikel 2.2 als vangnet. Ook om die reden had het op de weg van de minister gelegen dat hij de bepalingen in artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bij de beoordeling van het handhavingsverzoek had betrokken. Van belang is ook nog dat de minister in het bestreden besluit onder het kopje “wettelijk kader” en in de “Bijlage: regelgeving” verwijst naar artikel 1.6, tweede lid, van het Bhd, De minister heeft dus blijkbaar zelf al aan die bepaling gedacht, ook al ontbreekt in het bestreden besluit een uitdrukkelijke standpuntbepaling wat betreft de eventuele overtreding van dat voorschrift. 6.3.2 Omdat uit het bestreden besluit niet blijkt dat de minister bij de beoordeling van het handhavingsverzoek is nagegaan en heeft gemotiveerd of er, naast overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, mogelijk ook sprake is van een overtreding van artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd en artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, is het bestreden besluit in zoverre ook genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

7.1 Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. De minister zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van wat hiervoor is overwogen en de volgende aanwijzingen. Het College stelt hiervoor een termijn van 12 weken. 7.2 De minister zal bij de manege nader en zorgvuldig onderzoek moeten doen naar de actuele stand van zaken op dat moment op het punt van de (vrije) beweging van de paarden en het sociaal contact tussen de paarden. Ook zal de minister aan de hand van de uit dit onderzoek verkregen kennis van de feiten moeten motiveren of al dan niet sprake is van een (gedeeltelijke) overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en/of artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren en/of artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd. 7.3 De minister heeft het standpunt ingenomen dat de Gids dienstbaar kan zijn als invulling van de open normen in die bepalingen. Ook heeft hij gesteld dat niet van hem kan worden verwacht dat hij, om vast te stellen of de dieren op de manege voldoende beweging en sociaal contact hebben, een langdurige observatie per paard laat uitvoeren. Hierover merkt het College in verband met het te nemen nieuwe besluit nog het volgende op. 7.4 Of in een concreet geval ten aanzien van een bepaalde diersoort sprake is van overtreding van artikel 1.6, eerste en tweede lid, van het Bhd, hangt gezien de tekst van die bepalingen af van de ruimte die het dier nodig heeft voor zijn bewegingsvrijheid, en van de fysiologische en ethologische behoeften van het dier. Concreet op deze zaak toegespitst zal de minister moeten onderbouwen of, gelet op hun fysiologische en ethologische behoeften, de manege aan de paarden en pony’s voldoende beweging en gelegenheid voor sociaal contact biedt. Dat kan de minister doen door als uitgangspunt te nemen de algemeen aanvaarde resultaten van (empirisch) wetenschappelijk onderzoek en ook de door de brancheorganisatie opgestelde Gids (zie de uitspraak van het College van 18 februari 2016, ECLI:NL:2016:29). Van de minister mag hierbij worden verwacht dat hij hierin ook de door de Stichting overgelegde wetenschappelijke onderzoeken en de expertverklaring van drs. [naam 13] van 28 oktober 2021 betrekt. Het College kan zich voorstellen dat het voor een toereikend beeld wat betreft de hier aan de orde zijnde welzijns- en gezondheidsaspecten van de dieren niet nodig is en van de minister ook niet kan worden gevergd om een langdurige observatie per paard uit te laten voeren. Proceskostenvergoeding 8 Het College veroordeelt de minister in de door de Stichting gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 875,- en wegingsfactor 1) en in de door de Stichting in bezwaar gemaakte kosten tot een bedrag van € 624,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 624,- en wegingsfactor 1).

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit; draagt de minister op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de Stichting te vergoeden; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de Stichting tot een bedrag van € 2.374,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević, mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2024. w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.J.J. van West de Veer