ECLI:NL:CBB:2024:304

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 23/516 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2024 in de zaak tussen melkveehouderij [naam 1] , te [woonplaats 1] (de melkveehouderij) (gemachtigde: mr. R.J.A. Steenbergen) en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa) Met het besluit van 28 juli 2022 heeft de minister de derogatievergunning die aan de melkveehouderij was verleend voor het jaar 2020 ingetrokken en de melkveehouderij voor het jaar 2023 uitgesloten van deelname aan derogatie. Ondanks het daartegen door de melkveehouderij gemaakte bezwaar, zijn de intrekking en de uitsluiting met het besluit van 10 januari 2023 (het intrekkingsbesluit) gehandhaafd. De melkveehouderij heeft tegen het intrekkingsbesluit beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend. De zitting was op 3 april 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] (melkveehouder) namens de melkveehouderij, bijgestaan door de gemachtigde, en de gemachtigde van de minister. Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het intrekkingsbesluit; draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak; draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de melkveehouderij te vergoeden; - veroordeelt de minister in de proceskosten van de melkveehouderij tot een bedrag van € 1.750,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 april 2024. w.g. R.C. Stam w.g. J.M.M. Bancken Bijlage Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:4 1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. 2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Meststoffenwet (2020) Artikel 7Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Artikel 8 Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; (…) Artikel 9 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. 2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. (…) Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (2020) Hoofdstuk 3. Gebruiksnormen § 1. Derogatie Artikel 24 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouw-grond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is. 2. In afwijking van het eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet 230 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke mest beschikbaar is, indien de landbouwgrond is gelegen op zand- of lössgrond, bedoeld in Bijlage I bij het besluit, in de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht, Noord-Brabant of Limburg. 3. De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing:a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren;b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a; en c. indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid. Artikel 25 1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de landbouwer de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, voornemens is toe te passen, vraagt de landbouwer een vergunning aan bij de minister voor het op zijn bedrijf mogen toepassen van artikel 24, eerste en tweede lid. 2. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle. 3. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4b, 5 en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft. (…) 7. In afwijking van het eerste lid vraagt de landbouwer in 2020 in de periode van 3 augustus tot en met 4 september een vergunning aan bij de minister voor de toepassing op zijn bedrijf van artikel 24, eerste en tweede lid. (…) Artikel 25a 1. De minister verleent een vergunning, indien de landbouwer tijdig een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid, heeft gedaan en daarbij de verklaringen, bedoeld in artikel 25, tweede en derde lid, heeft gedaan. (…) Artikel 25b 1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf. 2. De minister trekt een vergunning voorts in, indien de landbouwer dit verzoekt. 3. Indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, is de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid. Artikel 25c 1. De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, en de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels. Op de tot het bedrijf van de landbouwer behorende oppervlakte landbouwgrond wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens de artikelen 4b, 5 en 8a van het Besluit gebruik meststoffen. Besluit gebruik meststoffen (2020) Artikel 8a 1. Op zand- en lössgronden wordt na de teelt van maïs:a. direct aansluitend en uiterlijk op 1 oktober van het desbetreffende jaar een bij ministeriële regeling aangewezen gewas geteeld, ofb. uiterlijk op 31 oktober een bij ministeriële regeling aangewezen gewas geteeld als hoofdteelt voor het volgende jaar. 2. In afwijking van het eerste lid, onderdeel a, wordt na de teelt van maïs overeenkomstig de biologische productiemethode en maïs, niet zijnde snijmaïs, direct aansluitend en uiterlijk op 31 oktober van het desbetreffende jaar een bij ministeriële regeling aangewezen gewas geteeld. 3. De gewassen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, en tweede lid, worden niet vernietigd voor 1 februari van het volgende jaar. 4. De landbouwer meldt de teelt van een aangewezen gewas als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, uiterlijk op 1 oktober aan Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit met gebruikmaking van een door die minister beschikbaar gesteld middel. 1. Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 2 De minister heeft het intrekkingsbesluit genomen, omdat de melkveehouderij zich niet heeft gehouden aan één van de voorwaarden voor derogatie, namelijk de voorwaarde dat direct aansluitend en uiterlijk op 1 oktober van het desbetreffende jaar een bij ministeriële regeling aangewezen (vang)gewas wordt geteeld (zie artikel 8a, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen). 3.1 Volgens de minister heeft de melkveehouderij geen vanggewas ingezaaid op perceel 81, want bij een op 12 maart 2021 gehouden controle op dat perceel is geen (restspoor van) vanggewas gezien. 3.2 De melkveehouderij stelt dat er op perceel 81 gras is ingezaaid dat door de droogte onvoldoende is opgekomen. Ook voert zij aan dat er geen kenbare belangenafweging heeft plaatsgevonden, hoewel zij gedocumenteerd heeft aangevoerd dat zij in ernstige financiële problemen verkeert en dat daarom het intrekken van de derogatie haar onevenredig hard treft. 4.1 Het College gaat uit van de volgende, tussen partijen niet betwiste, feiten. Perceel 81 heeft een oppervlakte van 6,13 ha. De melkveehouderij heeft daarop in 2020 snijmaïs geteeld. Bij de controle op 12 maart 2021 was geen (restspoor van) vanggewas te zien. Als bewijs van de onderzaai van het vanggewas heeft de melkveehouderij een factuur overgelegd van [naam 3] van 28 juli 2020 waarop onder meer is vermeld “07-07 7,50 ha Maïs schoffelen”. 4.2 Met een e-mail van 18 maart 2021 heeft de toezichthouder nagevraagd op welk perceel die factuur betrekking heeft. De melkveehouderij heeft geantwoord dat die factuur onder andere betrekking heeft op perceel 81, dat op dat perceel door een loonwerker op 7 juli 2020 Italiaans raaigras is gezaaid, dat de opkomst door de droogte slecht was en dat de maïs op 20 oktober 2020 is geoogst. Bij telefonische navraag op 15 april 2021 waarom er op de factuur van 28 juli 2020 maar 7,5 ha maïs schoffelen staat, terwijl de melkveehouderij twee percelen snijmaïs had opgegeven met een totale oppervlakte van 12,88 ha, verklaarde de melkveehouder toen tegenover de toezichthouder dat de factuur alleen betrekking heeft op perceel 82. Perceel 81 zou, ongeveer een week later, door de melkveehouder zijn ingezaaid. Tijdens de hoorzitting heeft de melkveehouder verklaard dat hij op 20 juni 2020 het gras zelf heeft ingezaaid met behulp van een schoffelmachine die hij had geleend bij [naam 4] in [woonplaats 2] . Het bewijs daarvan kan de melkveehouder echter niet leveren, omdat [naam 4] weigert dat te bevestigen. 5.1 Het College houdt het ervoor dat de melkveehouderij niet aansluitend op de teelt van de snijmaïs voor 2 oktober 2020 op perceel 81 een vanggewas heeft geteeld. Uit de (wisselende) verklaringen daarover en de door de melkveehouderij overlegde stukken blijkt namelijk op geen enkele wijze dat voor die datum daadwerkelijk op dat perceel raaigras is ingezaaid. 5.2 Dit betekent dat de minister op grond van artikel 25b, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm) de derogatievergunning, die voor het jaar 2020 was verleend, kan intrekken. 6 Omdat het hier om een discretionaire bevoegdheid gaat, moet de toepassing daarvan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden. 7 Uit het intrekkingsbesluit blijkt niet van een belangenafweging en de minister heeft ter zitting bevestigd dat hij zich geen beeld heeft gevormd van de relevante belangen en deze (dus) ook niet heeft afgewogen. Het is de minister niet bekend of aan de melkveehouderij voor het jaar 2020 een bestuursrechtelijke boete en/of een randvoorwaardenkorting zal worden opgelegd en hij heeft geen rekening gehouden met de financiële gevolgen die het (achteraf) intrekken van de derogatievergunning voor het jaar 2020 voor de melkveehouderij kan hebben. Onder die gevolgen valt ook de uitsluiting van deelname aan derogatie op grond van artikel 25b, derde lid, van de Urm voor 2023. 8 Het beroep is gegrond. Het College zal het intrekkingsbesluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Doordat geen zicht bestaat op alle hier relevante belangen, kan het College niet zelf in de zaak voorzien. De minister zal daarom opnieuw op het bezwaar van de melkveehouderij moeten beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. 9 Het College zal de minister veroordelen in de door de melkveehouderij gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.750,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 875,- en wegingsfactor 1).