ECLI:NL:CBB:2024:227

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 22/1416 en 22/1486

uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2024 in de zaken tussen

[naam 1] B.V. ( [naam 2] ), te [woonplaats]

(gemachtigde: [naam 3] )

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

(gemachtigden: mr. E.M. Scheffer en H.G. Jansen).

Met het besluit van 17 maart 2022 (het dwangsombesluit) heeft de minister [naam 2] onder meer gelast er binnen veertien dagen voor te zorgen dat varkens die worden gehouden op de locaties [adres 1] te [plaats 1] , [adres 2] te [plaats 2] en [adres 3] te [woonplaats] permanent beschikken over voldoende materiaal dat voldoet aan de negen eisen zoals omschreven in de brochure “Hokverrijking” en haar gelast herhaling van die overtreding te voorkomen. Indien de overtreding niet (tijdig) wordt opgeheven of opnieuw wordt begaan, verbeurt [naam 2] per controle een dwangsom van € 250,- per varken dat niet over voldoende hokverrijking beschikt, met een maximum van € 145.000,-. Aan het dwangsombesluit heeft de minister een termijn van één jaar verbonden.

Met het besluit van 3 mei 2022 (het kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 15% op alle rechtstreekse betalingen die [naam 2] voor het jaar 2021 heeft aangevraagd.

Met het besluit van 30 juni 2022 (het bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van [naam 2] tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.

Met het besluit van 29 juli 2022 (het bestreden besluit II) heeft de minister ondanks het bezwaar van [naam 2] het kortingsbesluit gehandhaafd.

[naam 2] heeft tegen het bestreden besluit I, voor zover dat betrekking heeft op het gehandhaafde dwangsombesluit, en het bestreden besluit II beroep ingesteld.

De minister heeft verweerschriften ingediend.

De zitting was op 21 februari 2024. De zaken zijn tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 21/751 en 21/946. Aan de zitting hebben de gemachtigden van de minister deelgenomen. Verder was aanwezig [naam 4] (toezichthouder).

3.1 Op 14 mei 2021 heeft [naam 2] met het doen van haar Gecombineerde opgave voor 2021 rechtstreekse betalingen op grond van de Uitvoeringsregeling aangevraagd.

3.2 Op 21 april 2021 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op alle elf locaties van [naam 2] . Toen hebben de toezichthouders geconstateerd dat op zes van de elf locaties in totaal 14.004 van de 19.014 varkens niet permanent konden beschikken over eetbare en/of wroetbare hokverrijkingsmaterialen.

3.3 Met het besluit van 2 november 2021 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 5% op alle rechtstreekse betalingen die [naam 2] voor het jaar 2021 heeft aangevraagd.

3.4 Op 7 december 2021 heeft een hercontrole plaatsgevonden op alle elf locaties. Van de hercontrole is op 28 januari 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin is vermeld dat op (nog) drie van de elf locaties in totaal 12.919 varkens niet permanent konden beschikken over eetbare en/of wroetbare hokverrijkingsmaterialen. Op de locatie [adres 1] te [plaats 1] beschikten 203 kraamzeugen, circa 7.912 gespeende varkens en 7 varkens (in totaal 8.122 varkens) daar niet over, op de locatie [adres 2] te [plaats 2] betrof het (in totaal) 431 gedekte gelten/zeugen of zeugen met biggen. Op de locatie [adres 3] tegenover nummer [cijfer] te [woonplaats] ging het om (in totaal) 4.366 varkens.

3.5 De minister heeft vervolgens het dwangsom- en het kortingsbesluit genomen. Deze besluiten heeft hij bij de bestreden besluiten I en II gehandhaafd.

Is het beroep in de zaak 22/1416 ontvankelijk?

4 Het College beoordeelt ambtshalve of in de zaak 22/1416 (het dwangsombesluit) [naam 2] nog belang heeft bij een beoordeling van haar beroep, nu de looptijd van het dwangsombesluit is verstreken zonder dat [naam 2] dwangsommen heeft verbeurd. Het College is van oordeel dat dit het geval is. Niet in geschil is dat [naam 2] onder druk van het dwangsombesluit aanvullend hokverrijkingsmateriaal heeft verstrekt aan haar varkens. Dat het dwangsombesluit het beoogde effect heeft gehad, tast het procesbelang van [naam 2] echter niet aan. Een ander oordeel zou namelijk tot het ongewenste gevolg leiden dat de rechtmatigheid van een besluit waarbij een last onder dwangsom is opgelegd, niet meer kan worden beoordeeld als is voldaan aan de last. Het College verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3393).

Overtreding artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit?

5.1 [naam 2] betoogt dat zij artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit heeft nageleefd met diverse hokverrijkingsmaterialen (onder meer jute, metalen kettingen, luzerne, stro). Het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel vergen dat het criterium “voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen” plaatsvindt in wet- of regelgeving. De invulling mag niet plaatsvinden op basis van een brochure. In het wettelijk voorschrift zelf is nergens vermeld dat sprake moet zijn van eetbare en wroetbare materialen. Met de criteria in de brochure is het wettelijk voorschrift ten onrechte opgerekt, aldus [naam 2] .

5.2 Hoewel de Aanbeveling een niet-bindend rechtsinstrument is en niet is omgezet in regelgeving, betekent dit volgens de minister niet dat daaraan geen betekenis of werking toekomt. Van diegene aan wie een aanbeveling is gericht, wordt verwacht dat die de aanbeveling opvolgt. Een aanbeveling is dus niet vrijblijvend. In de Aanbeveling is vastgesteld hoe de lidstaten erop moeten toezien dat varkens permanent kunnen beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De minister heeft hieraan uitvoering gegeven door de brochure op te laten stellen. Bij het opstellen daarvan is gebruik gemaakt van de laatste wetenschappelijke inzichten op het gebied van het welzijn en de behoeften van varkens. De brochure is in november 2018 door de WUR, samen met de varkenssector, gepubliceerd. De in de brochure genoemde negen eisen waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen, heeft de minister overgenomen als handhavingslijn, zoals de NVWA kenbaar heeft gemaakt in maart 2019 op haar website en ook binnen de sector en via vakbladen is gecommuniceerd.

5.3 Het College overweegt als volgt.

5.4 De betaling van landbouwsteun is afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van onder meer dierenwelzijn. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Op grond van artikel 91, eerste lid, van de Verordening 1306/2013 heeft de minister het kortingsbesluit, zijnde een administratieve herstelsanctie, aan [naam 2] opgelegd.

5.5 De minister heeft daarnaast op basis van artikel 8.5 van de Wet dieren in samenhang bezien met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan [naam 2] een last onder dwangsom opgelegd.

5.6 Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit luidt als volgt:

“Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”

5.7 Het is aan de rechter om deze bepaling uit te leggen. Het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in het op herstelsancties als hier in geding van toepassing zijnde artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, verlangt van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze een verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 19 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:40).

5.8 Bij de uitleg van een wettelijke bepaling is allereerst de tekst ervan van belang.

Artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Die materiaalsoorten zijn alle eet- en wroetbaar. De bepaling laat ruimte voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar daarvan is naar het oordeel van het College slechts sprake als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is.

5.9 De tekst van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit is naar het oordeel van het College duidelijk en daaruit volgt wat voor soort materiaal is aan te merken als materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. De toelichting, de Aanbeveling en de brochure missen daarom bij de uitleg betekenis. Op zich heeft [naam 2] daar terecht op gewezen, maar dat kan haar verder niet baten. Het College overweegt hiertoe als volgt.

5.10 Uit het rapport van bevindingen van de op 7 december 2021 verrichte hercontrole blijkt – daarover bestaat op zichzelf tussen partijen ook geen discussie – het volgende:

Locatie [adres 1] te [plaats 1]

- In kraamstal 1 waren 203 zeugen aanwezig. Aan de kraamboxen van de individuele zeugen was kunststof materiaal bevestigd.

In de vloerbakken en op de vloer bevonden zich bij aanvang van de inspectie geen eet- en wroetbare materialen. (…)

- In 24 van de in totaal 32 stallen (…) voor gespeende varkens waren 7.912 varkens aanwezig. De hokken (…) waren uitgerust met een volledige (kunststof) roostervloer en in de hokken werden diverse materialen toegepast, zoals jute en/of metalen kettingen met daaraan kunststof materiaal bevestigd. In veel van de afdelingen waarin de gespeende varkens in groepen waren gehuisvest lagen geen eetbare materialen op de vloer of in de vloer- en drinkbakken.

- In (…) de als opfokstal aangeduide stal waren zeven varkens aanwezig. De varkens beschikten niet over eet- en wroetbare materialen op de vloer of in de aanwezige voerbakken.

Locatie [adres 2] te [plaats 2]

- De varkens beschikten onder meer over metalen kettingen met daaraan een kunststofring of plastic blok, een kunststofring bevestigd aan de hokinrichting, een kunststofkoker hangend aan de hokinrichting met daarin houten palen die niet tot op de grond reikten en strokokers.

- De gedekte gelten/zeugen of zeugen met biggen werden in de kraamstallen op een volledig metalen roostervloer gehouden. Zij beschikten over een kunststofring, een ketting of een kunststofring aan een ketting. Op de vloeren waren geen sporen van materiaal als stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan aanwezig. Er was ook geen ander geschikt materiaal aanwezig.

Locatie [adres 3] tegenover nummer [cijfer] te [woonplaats]

- (…) In stal 1 met afdeling 1 tot en met 27 waren 2.511 varkens aanwezig, in stal 2 met afdeling 31 tot en met 37 1.049 en in stal 3 met afdeling 39 tot en met 45 1.137.

- In stal 1 waren in elk hok een of enkele metalen kettingen in combinatie met een plastic blok of een tyleenslang eraan bevestigd. In de stal was geen materiaal bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan aanwezig. In enkele hokken lagen enkele sprietjes luzerne. Achterin de centrale gang van de stal stonden twee pallets met daarop gestapeld circa 30 pakken luzerne. In de centrale gang stond een metalen kar met daarin circa 25 kilo losse luzerne. (…)

- In stal 2, in de afdelingen 31 tot en met 34, en in stal 3 waren in elk hok een of enkele metalen kettingen in combinatie met een plastic bal aanwezig. In de afdelingen was geen materiaal bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan aanwezig. Er was verder geen ander geschikt materiaal aanwezig. Verder was in elk hok een strokoker bevestigd met daarin een persblok van stro. In al de strokokers was onderin een metalen strip gemonteerd, waardoor de varkens niet de onderzijde van de persblokken van stro konden bereiken. Bovenop de persblokken van stro was een dikke laag stof aanwezig en nergens was al een gedeelte van het persblok verbruikt. De persblokken waren overal gevuld met hele blokken.

5.11 De aangetroffen vaste materialen worden niet genoemd in de reeks van materialen die zijn opgesomd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. Die materialen zijn ook niet aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat zij niet eet- en wroetbaar zijn. Luzerne is wel een materiaal dat is te vergelijken met de in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit opgesomde materiaalsoorten, maar de luzerne is op de locatie [plaats 1] in kraamstal 1 niet aangetroffen bij aanvang van de inspectie. Op de locatie in [woonplaats] zijn slechts enkele sprietjes luzerne aangetroffen in de hokken in stal 1 en over de tijdens de controle in de centrale gang van die stal aangetroffen voorraad luzerne konden de varkens op dat moment niet beschikken. Dat rechtvaardigt de conclusie dat de varkens niet (permanent) beschikten over voldoende wettelijk vereist hokverrijkingsmateriaal en dus dat sprake is van een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit dat tevens vereist dat het materiaal permanent voldoende beschikbaar is. Dat [naam 2] naar haar zeggen wel voldoende luzerne buiten de hokken voorhanden had voor de varkens doet daaraan niet af. Het College komt niet toe aan een bespreking van hetgeen [naam 2] over de overtreding verder naar voren heeft gebracht.

Zijn het dwangsombesluit en het kortingsbesluit evenredig?

6.1 [naam 2] betoogt dat de besluiten in strijd zijn genomen met het evenredigheidsbeginsel. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285)) had de minister moeten nagaan of de sancties geschikt, noodzakelijk en evenwichtig zijn. De minister heeft die beoordeling echter niet verricht. Zo heeft de minister onvoldoende betrokken dat [naam 2] op in totaal elf locaties varkens houdt en dat bij acht van die locaties geen overtredingen zijn geconstateerd. Daarnaast heeft hij niet betrokken dat op de drie locaties waar het hokverrijkingsmateriaal niet voldeed wel hokverrijkingsmateriaal aanwezig was.

6.2 De minister betwist dat het dwangsombesluit onevenredig is. De door [naam 2] overtreden bepaling uit het Besluit is van toepassing op al haar dieren. Dat [naam 2] veel varkens houdt, is daarbij niet relevant. De overtredingen zijn geconstateerd op drie van de elf locaties van [naam 2] . Bij de vaststelling van de hoogte van het maximale dwangsombedrag heeft de minister rekening gehouden met de kosten die [naam 2] per jaar moet maken voor hokverrijking, het aantal dieren waarbij de overtredingen zijn geconstateerd en het mogelijke financiële voordeel dat [naam 2] kan verwachten bij het niet naleven van de regels. Er bestaat, aldus de minister, een hoger risico op financieel voordeel indien het gaat om een grote groep dieren.

De minister stelt zich verder op het standpunt dat de ruimte voor een belangenafweging ontbreekt als een besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift, zoals hier het kortingsbesluit. De randvoorwaarden gelden voor alle, bij het gehele bedrijf behorende, onderdelen. Indien een specifieke eis of norm niet wordt nageleefd, wordt het totale bedrag van alle inkomenssteun die in het kalenderjaar waarin de niet-naleving plaatsvindt en onder het GLB valt op grond van artikel 91 van de Verordening 1306/2013 verminderd.

6.3 Het College overweegt als volgt. De last onder dwangsom beperkt zich tot de drie bedrijfslocaties waar overtredingen zijn geconstateerd en houdt op die manier afdoende rekening met de locaties waar geen overtredingen zijn vastgesteld. De last onder dwangsom is een geschikt middel om de overtreding te doen beëindigen. Omdat [naam 2] na de controle op 21 april 2021 bleef volharden in de overtredingen, zoals bij de hercontrole op 7 december 2021 is vastgesteld, was het opleggen van de last ook een noodzakelijk middel. Het opleggen van de last onder dwangsom is ook evenwichtig. [naam 2] heeft laten zien dat zij op andere locaties dan de drie waarvoor de last is opgelegd, wel kan voldoen aan de norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit. Van de hoogte van de dwangsom dient voor [naam 2] een voldoende prikkel uit te gaan om de overtreding ongedaan te maken. [naam 2] heeft de aan de hoogte van de dwangsom ten grondslag liggende berekening, waarbij rekening is gehouden met de specifieke omstandigheden van [naam 2] , verder niet meer bestreden.

6.4 Artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014 bepaalt dat de randvoorwaardenkorting in de regel wordt vastgesteld op 3% en dat de korting onder meer vanwege de ernst en de omvang van de niet-naleving kan worden verhoogd tot 5%, Op grond van artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014 wordt de korting bij een eerste herhaling van dezelfde niet-naleving vermenigvuldigd met een factor drie. De korting bedraagt maximaal 15%.

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.O. Kerkmeester en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 maart 2024.

De voorzitter is buiten staat te ondertekenen w.g. W.I.K. Baart

Bijlage

Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad

van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

Artikel 91

Algemeen beginsel

1. Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd.

Gedelegeerde Verordening (EU) Nr. 640/2014 van de commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden

Artikel 39

Berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van nalatigheid

1. Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 worden genoemd.

Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, of in de gevallen waarin overeenkomstig artikel 17, leden 5 en 6, van Verordening (EU) nr. 1305/2013 bijstand wordt verleend, in het geheel geen verlagingen op te leggen.

(…)

4. Onverminderd de gevallen van opzettelijke niet-naleving, wordt de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig lid 1 is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving vermenigvuldigd met de factor drie.

Bij verdere herhalingen wordt de vermenigvuldigingsfactor drie telkens toegepast op het resultaat van de verlaging die voor de voorgaande herhaling is vastgesteld. De verlaging bedraagt echter maximaal 15 % van het in lid 1 bedoelde totale bedrag.

(…)

Wet dieren

Artikel 8.5

Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:4

2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Artikel 5:32

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

Inleiding

1. [naam 2] houdt varkens op elf verschillende locaties. Volgens de minister heeft [naam 2] op een deel van de locaties varkens gehouden die – in strijd met artikel 2.22 van het Besluit houders van dieren (het Besluit) – niet beschikten over voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken. Vanwege het overtreden en het niet naleven van deze bepaling heeft de minister aan [naam 2] een last onder dwangsom opgelegd (zaak met het nummer 22/1416) en het kortingsbesluit genomen (zaak met het nummer 22/1486).

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van de uitspraak.

7 De beroepen zijn ongegrond.

Proceskosten

8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.