ECLI:NL:CBB:2023:53

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/461 uitspraak van de meervoudige kamer van 7 februari 2023 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , verzoekster (gemachtigde: mr. A.E.M. Olde Beverborg), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma). Op 20 februari 2020 heeft verweerder het door verzoekster ingediende verzoek om schadevergoeding afgewezen. Verzoekster heeft vervolgens bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het College heeft de zaak op 21 oktober 2021 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , de gemachtigde van verzoekster en namens verweerder mr. A. Herczog. Het College heeft het onderzoek geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen nadere informatie te verstrekken. Partijen hebben nadere stukken ingezonden. Op 8 september 2022 heeft het College de zaak opnieuw op een zitting behandeld. Aan die zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van verzoekster, met J.W. van Beek AA, en de gemachtigden van verweerder. Overwegingen 1.1 Verzoekster exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Deze zaak gaat over het verzoek om schadevergoeding van verzoekster als gevolg van het eerder te laag vastgestelde fosfaatrecht voor haar bedrijf. Met de brief van 3 augustus 2016 (de ‘servicemelding’) heeft verweerder verzoekster geïnformeerd over de invoering van een stelsel van fosfaatrechten voor melkvee. In de brief is vermeld dat verweerder bij de vaststelling van de fosfaatrechten zal uitgaan van de gegevens die bij hem over verzoeksters bedrijf bekend zijn. Deze gegevens konden worden ingezien op mijn.rvo.nl. Het gaat om het aantal stuks melkvee op 2 juli 2015, de melkproductie in 2015, het gemiddeld aantal melkkoeien in 2015 en de fosfaatruimte. Als de bij verweerder bekende gegevens niet juist waren, kon verzoekster dit doorgeven op mijn.rvo.nl. 1.2 Met het besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 6.865 kg. In de bij het primaire besluit gevoegde bijlage is vermeld van welke gegevens verweerder bij de vaststelling is uitgegaan. 1.3 In het bezwaar tegen het primaire besluit heeft verzoekster zich op het standpunt gesteld dat de door verweerder gehanteerde gegevens onjuist zijn en dat daarom aan haar een hoger fosfaatrecht moest worden toegekend. Daartoe heeft zij rundveestaten, de gecombineerde opgave over 2015 en analyses van grondmonsters overgelegd. 1.4 Met de beslissing op bezwaar van 7 februari 2019 heeft verweerder het besluit van 3 januari 2018 herroepen en de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht verhoogd naar 6.895 kg fosfaat. Verweerder heeft het aantal stuks melkvee op 2 juli 2015 naar aanleiding van de overgelegde rundveestaten aangepast van 136,5 naar 136,6 stuks. Ook heeft hij de fosfaatruimte op basis van de analyseverslagen van de grondmonsters hoger vastgesteld. De gehanteerde oppervlakten heeft hij niet aangepast. 1.5 Op 19 november 2019 heeft verzoekster verweerder verzocht om vergoeding van de door het primaire besluit geleden schade. Verzoekster heeft aangevoerd dat zij haar melkproductie door het primaire besluit noodgedwongen heeft moeten verminderen. Als verweerder bij het primaire besluit het fosfaatrecht meteen juist had vastgesteld, was dat niet nodig geweest. De hierdoor geleden financiële schade, onderbouwd met een specificatie, bedraagt volgens verzoekster € 6.369,-. 2. Standpunt van verweerder 2.1 Volgens verweerder heeft verzoekster geen recht op een schadevergoeding. 2.2 Verweerder stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat de door het primaire besluit veroorzaakte schade hem niet kan worden toegerekend, omdat verzoekster pas in de bezwaarprocedure de bewijsstukken heeft overgelegd op grond waarvan het primaire besluit is herroepen. Daartoe wijst hij er erop dat hij, alvorens het primaire besluit te nemen, een servicemelding aan verzoekster heeft gestuurd met het verzoek de daarin vermelde gegevens te controleren en wijzigingen door te geven. Verzoekster heeft hierop niet gereageerd. Dat betekent dat verweerder van de juistheid van deze gegevens mocht uitgaan. Vervolgens heeft verzoekster in bezwaar bewijsstukken verstrekt die aanleiding gaven de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht te verhogen. Als verzoekster deze bewijsstukken al in reactie op de servicemelding had ingediend, had verweerder het fosfaatrecht meteen juist kunnen vaststellen. Verweerder wijst hierbij naar de uitspraak van het College van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:697). 2.3 Daarnaast is verweerder van mening dat het causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade (lagere melkproductie) ontbreekt. Uit de door verzoekster aangeleverde gegevens blijkt dat vanaf januari 2018 het gemiddeld aantal melkkoeien is gedaald en dat acht melkkoeien zijn gestorven. Dit is een sterftecijfer van 6,25%, terwijl het sectorgemiddelde schommelt tussen de 2% en 4%. Verder blijkt uit de winst- en verliesrekening dat de kosten voor diergezondheid fors hoger zijn dan in 2017. Volgens verweerder zou de diergezondheid ook een indicatie kunnen zijn voor de lagere melkproductie. Verweerder acht het in dit licht niet aannemelijk dat verzoekster de productie vanwege het primaire besluit lager heeft gehouden. Verder betwist verweerder dat uit het door verzoekster overgelegde BAS-rapport van Alfa accountants en adviseurs van 5 oktober 2021 zou blijken dat de melkproductie is gedaald. Om een juiste vergelijking te maken tussen de melkproductie over 2018 en 2019 moet worden gekeken naar het eiwit- en vetgehalte van de melk en als daarnaar wordt gekeken is de daling van de melkproductie verwaarloosbaar. Ook uit het hogere ureumgehalte van de melk over het vierde kwartaal van 2018 leidt verweerder af dat voldoende eiwit is vervoederd. Reactie van verzoekster 3.1 Verzoekster bestrijdt dat de onrechtmatigheid van het primaire besluit niet aan verweerder is toe te rekenen omdat verzoekster in reactie op de servicemelding had kunnen melden dat de fosfaatruimte niet juist was. Zij stelt te hebben gecontroleerd of de fosfaatruimte overeenstemde met de grond die zij had opgegeven in de Gecombineerde Opgave over 2015. Dat was het geval. Verzoekster heeft er in 2015 voor gekozen voor een aantal percelen geen gebruik te maken van fosfaatdifferentiatie en heeft daarom geen grondmonsters aangeleverd. Toen verzoekster de servicemelding ontving, waren de gevolgen die een lagere fosfaatruimte zou hebben voor haar fosfaatrechten haar niet bekend. De uitspraak van het College van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:697), die verweerder noemt ter onderbouwing van zijn standpunt dat de onrechtmatigheid niet aan hem is toe te rekenen, ziet op een andere situatie. In die zaak had de veehouder niet gereageerd op de servicemelding én in bezwaar niet aangevoerd dat de gegevens waarvan verweerder uitging onjuist waren. Verder betoogt verzoekster dat verweerder eerder had moeten beslissen op haar bezwaar. Verweerder heeft pas op 7 februari 2019 beslist op het bezwaar terwijl de benodigde informatie al in februari 2018 bij verweerder bekend was. De schade is dan ook het directe gevolg van de trage afhandeling van het bezwaar en deze moet op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb door verweerder vergoed worden. 3.2 Volgens verzoekster bestaat een causaal verband tussen de lagere melkproductie en het onrechtmatige besluit. Zij heeft de melkproductie laten dalen naar 9.119 kg per koe, zodat de fosfaatproductie binnen de aanvankelijk vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht zou blijven. Als verweerder direct de juiste hoeveelheid fosfaatrecht had vastgesteld, was de melkproductie naar verwachting 9.300 kg per koe geweest en had verzoekster 23.121 kg meer melk kunnen leveren. Uit de overgelegde gegevens blijkt volgens verzoekster dat de schommelingen in de melkproductie over de periode van februari 2018 tot en met juni 2018 normaal zijn, maar dat de daling van juli 2018 tot en met oktober 2018 uitzonderlijk is. Deze daling is veroorzaakt door het verminderen van het krachtvoer, wat blijkt uit het door haar overgelegde BAS-rapport. Verzoekster voert verder aan dat de melkproductie niet kan zijn gedaald door een dierziekte, omdat de diergezondheid stabiel was in de periode dat de melkproductie laag werd gehouden. 4.1 Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens verzoekster sprake van een onrechtmatige daad, omdat haar fosfaatrecht ten onrechte te laag is vastgesteld bij het primaire besluit. 4.2 Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW). 4.3 Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen, staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal kg fosfaatrecht is toegekend. Nu fosfaatrechten met ingang van 1 januari 2018 op een bedrijf rusten, gaat elk nader besluit waarbij fosfaatrechten worden toegekend met terugwerkende kracht in op 1 januari 2018. Dit betekent dat met zo’n nader besluit elk voorafgaand besluit waarbij fosfaatrechten worden toegekend wordt herroepen. Gelet op het dwingendrechtelijke karakter van de regeling over fosfaatrechten in de Meststoffenwet brengt het voorgaande mee dat elk aan het nadere besluit voorafgaand besluit waarbij een lager aantal kg fosfaatrecht is toegekend onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming. 4.4 Hier doet zich de situatie voor dat verweerder met het besluit van 7 februari 2019 het besluit van 3 januari 2018 heeft herroepen en het fosfaatrecht heeft verhoogd naar 6.895 kg. Met deze herroeping staat de onrechtmatigheid van verweerders besluitvorming, voor zover daarbij een lager fosfaatrecht was toegekend, vast. 4.5 Naar het oordeel van het College kan deze onrechtmatige besluitvorming aan verweerder worden toegerekend. Daartoe wordt overwogen dat volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad (HR 31 mei 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0261), zelfs wanneer het bestuursorgaan geen enkel verwijt treft, de onrechtmatigheid toch in beginsel voor rekening van het bestuursorgaan komt. Dit is slechts anders in bijzondere omstandigheden. Dat verzoekster in dit geval de voor rechtmatige besluitvorming benodigde bewijsstukken niet tijdig heeft aangeleverd, ziet het College niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid. 4.6 Op grond van artikel 6:101, eerste lid, van het BW wordt, wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend, de vergoedingsplicht verminderd door de schade over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, met dien verstande dat een andere verdeling plaatsvindt of de vergoedingsplicht geheel vervalt of in stand blijft, indien de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist. 4.7 Het College is van oordeel dat, voor zover sprake is van aan verweerder toe te rekenen omstandigheden die tot de schade hebben bijgedragen, deze zijn te verwaarlozen ten opzichte van de omstandigheden die aan verzoekster zijn toe te rekenen, zodat de schade geheel voor rekening van verzoekster dient te blijven. Bij zijn oordeel betrekt het College dat verweerder het fosfaatrecht ambtshalve bij besluit vaststelt. Dat betekent dat verweerder op de voet van artikel 3:2 van de Awb gehouden was bij de voorbereiding van het primaire besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval aan deze onderzoeksplicht voldaan door verzoekster bij de servicemelding te wijzen op de in mijn.rvo.nl geregistreerde gegevens waarover hij beschikte en haar de gelegenheid te bieden onjuistheden aan verweerder door te geven. Verzoekster heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt en heeft pas in de bezwaarprocedure de benodigde bewijsstukken ingediend. Dat verzoekster, in de veronderstelling dat alleen dit gegeven van belang was, in het kader van de servicemelding slechts heeft gekeken naar de oppervlakte grond die is gehanteerd voor vaststelling van de fosfaatruimte en geen aandacht heeft besteed aan de PAL- en Pw- waarden en de dieraantallen, komt voor haar risico. Verweerder heeft voldoende zorgvuldigheid betracht door alle beschikbare en van belang zijnde gegevens aan verzoekster voor te leggen ter controle. Zoals blijkt uit een voorbeeld van het formulier dat voor melkveehouders zichtbaar was in mijn.rvo.nl had verzoekster kunnen zien over welke PAL- en Pw-waarden en dieraantallen verweerder beschikte. Onder het kopje “Fosfaatruimte grasland (in ha)” en “Fosfaatruimte bouwland (in ha)” stonden de PAL- en Pw-waarden vermeld. 4.8 Verzoekster voert nog aan dat de besluitvorming in bezwaar traag was. Verzoekster heeft verweerder daarvoor niet in gebreke gesteld. Dit argument maakt het oordeel van het College over de toerekening van de gehele schade aan verzoekster daarom niet anders. 5. Nu het College van oordeel is dat de schade waarvan verzoekster vergoeding heeft verzocht in zijn geheel voor rekening van verzoekster dient te blijven, komt het College niet meer toe aan de vraag of er causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit en de door haar gestelde schade. 6. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af. 7. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. D. Brugman en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 februari 2023. w.g. H.L. van der Beek w.g. M.G. Ligthart