ECLI:NL:CBB:2023:192

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/1242 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 april 2023 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , verzoekster (gemachtigde: B. Bassen), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: A.H. Spriensma). Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld. Hiertegen heeft verzoekster op 21 februari 2018 bezwaar gemaakt en teven een melding bijzondere omstandigheden (verbouwing) gedaan. Bij besluit van 7 december 2018 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht hoger vastgesteld. Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 7 december 2018 Bij besluit van 1 juli 2020 heeft verweerder het besluit van 7 december 2018 ingetrokken, het bezwaar van verzoekster opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht hoger vastgesteld. Op 15 juli 2020 heeft verzoekster het hiertegen gerichte beroep ingetrokken. Bij brief van 4 augustus 2020 heeft verzoekster bij verweerder een verzoek om schadevergoeding ingediend (schadeverzoek). Op 7 oktober 2020 heeft verweerder aan verzoekster een schadevergoeding toegekend ter hoogte van € 16.490,50. Op 21 september 2021 heeft verzoekster verweerder verzocht de reactie van 7 oktober 2020 op het schadeverzoek te herzien. Op 26 oktober 2021 heeft verweerder aan verzoekster opnieuw een schadevergoeding toegekend ter hoogte van € 16.490,50, onder intrekking van de reactie op het schadeverzoek van 7 oktober 2020. Op 2 november 2021 heeft verzoekster bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2022. Verzoekster is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 2.1 Bij besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 308 kg. Bij besluit van 7 december 2018 heeft verweerder het besluit van 13 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 486 kg. 2.2 Verzoekster kocht op 29 augustus 2018 bruto 333,33 kg (zijnde netto 300 kg) fosfaatrechten, benutbaar vanaf 2019, en huurde bruto 333,33 kg (zijnde netto 300 kg) fosfaatrechten, alleen benutbaar in 2018. De koopprijs bedroeg € 248,- per kg netto gekocht fosfaatrecht met een totaalprijs van € 74.000,--.Vervolgens heeft verzoekster op 12 december 2018 ook nog bruto 444,44 kg (zijnde netto 400 kg) geleased voor (alleen) het jaar 2018. 2.3 Bij besluit van 1 juli 2020 heeft verweerder het besluit van 7 december 2018 herzien, het beroep van verzoekster op de bijzondere omstandigheid verbouwing gegrond verklaard en het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 1007 kg. Vervolgens heeft verzoekster op 15 juli 2020 haar beroep ingetrokken. 2.4 Op 7 oktober 2020 is aan verzoekster een schadevergoeding van € 16.490,50 toegekend omdat verweerder erkent dat het besluit van 7 december 2018 onjuist was. Op 26 oktober 2021 heeft verweerder het besluit van 7 oktober 2020 ingetrokken en aan verzoekster op grond van een gewijzigde motivering opnieuw een schadevergoeding van € 16.490,50 toegekend. Deze schadevergoeding ziet op de kosten van de hiervoor genoemde lease van fosfaatrechten voor het jaar 2018 op 12 december 2018, alsmede op de daarmee verbonden legeskosten en de kosten voor het opstellen van de aansprakelijkstelling. Gronden verzoekster 3. Verweerder heeft pas op 1 juli 2020 het fosfaatrecht van verzoekster vastgesteld op 1007 kg. Zowel de eerdere beslissing op bezwaar van 7 december 2018 als het primaire besluit van 13 januari 2018 waren onrechtmatig. Verweerder geeft ten onrechte aan dat het besluit van 13 januari 2018 niet onrechtmatig is omdat verzoekster naar aanleiding van de brief ‘Gegevens voor fosfaatrechten’ van 16 mei 2017 had kunnen aanvoeren dat de betreffende gegevens onjuist waren. Er was toen immers nog geen sprake van exacte regelgeving dan wel de mogelijkheid tot het aanmelden als knelgeval. Verweerder heeft dan ook ten onrechte nagelaten ook een schadevergoeding toe te kennen voor 121 kg (achteraf gezien door verzoekster teveel gekochte) fosfaatrechten. Verzoekster heeft deze fosfaatrechten gekocht voor een bedrag van € 248,- per kg. Op 1 juli 2020 - de datum van de herziene beslissing op bezwaar – vertegenwoordigden deze nog slechts een waarde van € 140,- per kg. Het waardeverschil (€ 108,-) maal de genoemde 121 kg plus de leges voor de overdracht vormen de aanvullend gestelde schade van € 13.068,-. Verder verzoekt verzoekster om vergoeding van de leges (€ 100,-) die zijn betaald voor de behandeling van de registratie van de overgang van deze rechten. Standpunt verweerder 4. Verzoekster heeft geen recht op schadevergoeding. De fosfaatrechten zijn aangekocht voor de onrechtmatige beslissing op bezwaar van 7 december 2018 en het primaire besluit van 13 januari 2018 is niet onrechtmatig. Voor zover het primaire besluit wel onrechtmatig zou zijn, kan de onrechtmatigheid ervan verweerder niet worden toegerekend. Verweerder was op het moment van het nemen van het primaire besluit niet bekend, noch kon hem bekend zijn, dat sprake was van een bijzondere omstandigheid. De bijzondere omstandigheid is niet gemeld door verzoekster bij verweerder in reactie op bijvoorbeeld de aan haar gerichte "Servicemelding Fosfaatrechten" van verweerder van 16 mei 2017. Dat - zoals verzoekster stelt - er toen nog geen formele voorziening was om een knelgevallenmelding te doen voorafgaand aan 2018 doet daar niet aan af. Verweerder verwijst in dat verband naar onder meer de uitspraken van het College van 27 juli 2021 (ECLINL:CBB:2021:776) en van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:697). 5.1 Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van verzoekster om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens verzoekster sprake van een onrechtmatige daad, omdat haar fosfaatrecht ten onrechte te laag is vastgesteld in het besluit van 13 januari 2018. 5.2 Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW). 5.3. Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen, staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer verweerder een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal kg fosfaatrecht is toegekend. Nu fosfaatrechten met ingang van 1 januari 2018 op een bedrijf rusten, gaat elk nader besluit waarbij fosfaatrechten worden toegekend met terugwerkende kracht in op 1 januari 2018. Dit betekent dat met zo’n nader besluit elk voorafgaand besluit waarbij fosfaatrechten worden toegekend wordt herroepen. Gelet op het dwingendrechtelijke karakter van de regeling over fosfaatrechten in de Msw brengt het voorgaande mee dat elk aan het nadere besluit voorafgaand besluit waarbij een lager aantal kg fosfaatrecht is toegekend onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming. 5.4.1 Hier doet zich de situatie voor dat verweerder met het herzieningsbesluit van 1 juli 2020 de eerdere beslissing op bezwaar van 7 december 2018 heeft ingetrokken, het primaire besluit van 13 januari 2018 heeft herroepen en het fosfaatrecht heeft verhoogd naar 1.007 kg. Met deze herroeping staat de onrechtmatigheid van verweerders besluitvorming, voor zover daarbij een lager fosfaatrecht was toegekend, vast. 5.4.2 Naar het oordeel van het College kan deze onrechtmatige besluitvorming aan verweerder worden toegerekend. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad (HR 31 mei 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0261), komt zelfs wanneer het bestuursorgaan geen enkel verwijt treft, de onrechtmatigheid toch in beginsel voor rekening van het bestuursorgaan. Dit is slechts anders in bijzondere omstandigheden. 5.5.1 Op grond van artikel 6:101, eerste lid, van het BW wordt, wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend, de vergoedingsplicht verminderd door de schade over de benadeelde en de vergoedingsplichtige te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen, met dien verstande dat een andere verdeling plaatsvindt of de vergoedingsplicht geheel vervalt of in stand blijft, indien de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist. 5.5.2. Het College stelt vast dat pas met het besluit van 1 juli 2020 het beroep op de bijzondere omstandigheid verbouwing is gehonoreerd. De hieruit voortvloeiende schade dient geheel voor rekening van verweerder te blijven. Bij zijn oordeel betrekt het College dat verweerder het fosfaatrecht ambtshalve bij besluit vaststelt. Dat betekent dat verweerder op de voet van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht gehouden was bij de voorbereiding van het primaire besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. De toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw, de bepaling inzake de hier aan de orde zijnde bijzondere omstandigheid, vormt immers een besliscomponent van het betreffende besluit. Verweerder heeft in dit geval niet voldaan aan deze onderzoeksplicht. Dat, zoals verweerder stelt, verzoekster de bijzondere omstandigheid niet heeft gemeld in reactie op bijvoorbeeld de aan haar gerichte "Servicemelding Fosfaatrechten" van verweerder van 16 mei 2017, maakt dit niet anders. Bij de bedoelde Servicemelding is immers niet naar het bestaan van zodanige bijzondere omstandigheden gevraagd. Voor verzoekster bestond verder geen aanleiding voor een spontane melding hiervan. 5.6 Het College is verder van oordeel dat aan de eis van causaal verband tussen het onrechtmatige besluit en de schade is voldaan. Als verweerder in januari 2018 het fosfaatrecht van verzoekster dadelijk juist had vastgesteld, had verzoekster in 2018 geen fosfaatrechten hoeven bij te kopen tegen de toen geldende hoge inkoopprijs. Verzoekster heeft de gestelde schade voldoende aannemelijk gemaakt met de door haar overgelegde (ver)koopovereenkomsten. De door verzoekster gestelde schade van € 13.068,- komt voor vergoeding in aanmerking (het waardeverschil van € 108,- maal de genoemde 121 kilogram fosfaatrecht), evenals de door haar betaalde leges voor de overdracht van de rechten. Het College: wijst het verzoek om schadevergoeding toe; veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan verzoekster tot een bedrag van € 13.168,-; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekster dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.674,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 april 2023. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Relevante bepalingen 1.1 Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit. 1.2 Artikel 8:90, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het verzoek schriftelijk wordt ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit. 1.3 Artikel 8:90, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade vraagt, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd. 6.1 Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van in totaal € 13.168,-. 6.2 Er bestaat tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van verzoekster. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook zal het College verweerder opdragen het betaalde griffierecht aan verzoekster te vergoeden.