ECLI:NL:CBB:2022:727

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/754 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 11 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (de Regeling) een subsidie verleend van € 1.180.955,80. Bij besluit van 1 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.572.000,- aangevraagd voor het project ‘Kringloop [naam 4] ’. Appellante voert het project uit samen met Wageningen Livestock Research (een onderdeel van Wageningen University & Research, WUR) en de veehouderijonderneming Maatschap [naam 5] . Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft bij het primaire besluit een bedrag van € 1.180.955,80 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en is een aantal afgewezen kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert over het project het volgende aan. Het doel van het project is om mest te scheiden bij de bron en zodoende een emissiereductie te realiseren en kwalitatief hoogwaardige meststromen te ontwikkelen die kunnen dienen als kunstmestvervanger. In het innovatieve stalsysteem verblijven de kalveren op een Cattle Floor; een stalen roostervloer die is voorzien van een indrukbare en lichtverende coating. De urine valt door de geperforeerde mestband op een gecoate ondervloer die onder een helling ligt en op het laagste punt een urinegoot bevat. De urine stroomt vervolgens weg naar een opvang buiten de stal. De ondervloer wordt eenmaal per dag gesproeid met water zodat er geen sedimentvorming optreedt. Voor de dikke fractie wordt een innovatief apparaat ontwikkeld dat ongebluste kalk toevoegt aan de mest, deze droogt en vervolgens verkruimelt. Hierdoor ontstaat er een exportwaardige kalkmestkruimel. Het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis over de stalsysteemonderdelen in relatie tot de reductie van stalemissies, technisch toezicht en onderhoud, en de kwaliteit van de urine en mest. De urine doorlatende mestband is nog nooit toegepast bij vleeskalveren. De combinatie met de Cattle Floor maakt het stalsysteem nog meer uniek. Naast reductie van emissies, levert het potentieel veranderen van mestafzetkosten in mestopbrengsten nieuw perspectief voor de vleeskalversector. Er is hiermee sprake van het ontwikkelen van een nieuw product of procedé dan wel het aanmerkelijk verbeteren van een bestaand product of procedé. Verweerder had het project gelet hierop moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds ontwikkeld zijn, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. De toepassing van de componenten gezamenlijk is ook niet te beschouwen als een complex proces, de technische uitdagingen zijn relatief klein. Alle componenten zijn op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken. Deze worden in opbouw, gebruik en samenstelling ook niet fundamenteel veranderd. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de vleeskalverensector, maakt ook niet dat het project als industrieel onderzoek moet worden gekwalificeerd. Het project valt volgens verweerder binnen de definitie van experimentele ontwikkeling. Appellante gaat namelijk kijken hoe het gebruik van de mestband in combinatie met de sproeifrequentie zich verhoudt tot de stalemissies en de samenstelling van de urine en mest. Dat de uitkomsten niet volledig bekend zijn, laat onverlet dat gebruik wordt gemaakt van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden. De investeringen in het project zien op de aanschaf van de technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Dat komt volgens verweerder overeen met de kern van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder het project terecht heeft gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling en dus terecht is uitgegaan van een subsidiepercentage van 25%. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een kunstmestvervanger te creëren en daarnaast een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocatie. Dat de materialen en technieken niet eerder in de vleeskalverensector zijn toegepast, maakt op zichzelf niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat de kosten van € 26.500,- voor ‘Technische ondersteuning tbv gehele Sbv-project’, opgenomen in de begroting van de veehouder, ten onrechte niet subsidiabel zijn geacht. Volgens verweerder zouden deze kosten al zijn begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning hebben betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, WUR e.a.), beoordeling meetplan WUR, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages en input voor technische publicaties. De door appellante aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zijn: technische coördinatie en ondersteuning (leveranciers, veehouder e.a.), projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten merkt appellante op dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basistarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de veehouder. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft WUR wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder voert appellante aan dat zij mogelijk bij verweerder de indruk heeft gewekt dat kosten voor algemene coördinatie en administratie niet direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10 van het Kaderbesluit. Volgens artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV komen bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, die rechtstreeks uit het project voortvloeien, echter wel voor vergoeding in aanmerking. 6.3 Tot slot voert appellante aan dat verweerder de kostenpost ‘Benodigde vergunningen voor nieuwe stal’ van € 28.475,- ten onrechte heeft afgewezen. Ook deze kosten komen volgens appellante op grond van artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV voor vergoeding in aanmerking als bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien. Om het project van de grond te krijgen, moeten de vereiste vergunningen worden verkregen. Hiervoor is overleg nodig met het bevoegd gezag, er moet een milieutekening en m.e.r.-beoordelingsnotitie worden opgesteld, er moet geuronderzoek en onderzoek van de luchtkwaliteit plaatsvinden en er moeten stikstofberekeningen worden uitgevoerd. Deze selectie aan werkzaamheden toont aan dat de hieruit voortvloeiende kosten onlosmakelijk met het project verbonden zijn en deze daarom als subsidiabel moeten worden aangemerkt. Standpunt verweerder 7.1 Over de geoffreerde kosten voor technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband, een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Daarom al zijn de kosten die appellante aan de veehouder heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De activiteiten genoemd in de offerte van appellante aan de veehouder komen overeen met de activiteiten die zij als deelnemer in het project uitvoert, zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vast staat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de veehouder. In totaal gaat het om € 26.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offerte niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat wel degelijk grotendeels sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offerte van appellante aan de veehouder, als in de specificatie van haar werkzaamheden ten behoeve van de technische ondersteuning, worden namelijk activiteiten genoemd als: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages, input voor technische publicaties en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de veehouder, die de kosten vervolgens op zijn begroting heeft opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit zijn. Voor zover in de offerte ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat WUR wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat WUR haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 9.3 Over de kosten voor algemene coördinatie en administratie overweegt het College dat appellante wel heeft gesteld dat deze voor subsidie in aanmerking komen, maar verder niet heeft onderbouwd wat deze kosten precies inhouden en dat dit kosten zijn die direct verbonden zijn aan de activiteiten van het project. Verweerder heeft deze kosten daarom terecht niet subsidiabel geacht. 9.4 Wat betreft de kosten voor de meldingen en vergunningen is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen kosten zijn die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit, en overigens ook geen bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien, als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Weliswaar heeft appellante de betreffende vergunningen nodig om het project legaal te kunnen uitvoeren, maar de kosten hiervoor houden direct verband met de reguliere uitvoering van een veehouderij en niet direct met de innovatie en experimentele ontwikkeling zelf. Verweerder heeft deze kosten dan ook terecht afgewezen.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/754 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 11 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (de Regeling) een subsidie verleend van € 1.180.955,80. Bij besluit van 1 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.572.000,- aangevraagd voor het project ‘Kringloop [naam 4] ’. Appellante voert het project uit samen met Wageningen Livestock Research (een onderdeel van Wageningen University & Research, WUR) en de veehouderijonderneming Maatschap [naam 5] . Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft bij het primaire besluit een bedrag van € 1.180.955,80 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en is een aantal afgewezen kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert over het project het volgende aan. Het doel van het project is om mest te scheiden bij de bron en zodoende een emissiereductie te realiseren en kwalitatief hoogwaardige meststromen te ontwikkelen die kunnen dienen als kunstmestvervanger. In het innovatieve stalsysteem verblijven de kalveren op een Cattle Floor; een stalen roostervloer die is voorzien van een indrukbare en lichtverende coating. De urine valt door de geperforeerde mestband op een gecoate ondervloer die onder een helling ligt en op het laagste punt een urinegoot bevat. De urine stroomt vervolgens weg naar een opvang buiten de stal. De ondervloer wordt eenmaal per dag gesproeid met water zodat er geen sedimentvorming optreedt. Voor de dikke fractie wordt een innovatief apparaat ontwikkeld dat ongebluste kalk toevoegt aan de mest, deze droogt en vervolgens verkruimelt. Hierdoor ontstaat er een exportwaardige kalkmestkruimel. Het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis over de stalsysteemonderdelen in relatie tot de reductie van stalemissies, technisch toezicht en onderhoud, en de kwaliteit van de urine en mest. De urine doorlatende mestband is nog nooit toegepast bij vleeskalveren. De combinatie met de Cattle Floor maakt het stalsysteem nog meer uniek. Naast reductie van emissies, levert het potentieel veranderen van mestafzetkosten in mestopbrengsten nieuw perspectief voor de vleeskalversector. Er is hiermee sprake van het ontwikkelen van een nieuw product of procedé dan wel het aanmerkelijk verbeteren van een bestaand product of procedé. Verweerder had het project gelet hierop moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds ontwikkeld zijn, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. De toepassing van de componenten gezamenlijk is ook niet te beschouwen als een complex proces, de technische uitdagingen zijn relatief klein. Alle componenten zijn op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken. Deze worden in opbouw, gebruik en samenstelling ook niet fundamenteel veranderd. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de vleeskalverensector, maakt ook niet dat het project als industrieel onderzoek moet worden gekwalificeerd. Het project valt volgens verweerder binnen de definitie van experimentele ontwikkeling. Appellante gaat namelijk kijken hoe het gebruik van de mestband in combinatie met de sproeifrequentie zich verhoudt tot de stalemissies en de samenstelling van de urine en mest. Dat de uitkomsten niet volledig bekend zijn, laat onverlet dat gebruik wordt gemaakt van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden. De investeringen in het project zien op de aanschaf van de technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Dat komt volgens verweerder overeen met de kern van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder het project terecht heeft gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling en dus terecht is uitgegaan van een subsidiepercentage van 25%. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een kunstmestvervanger te creëren en daarnaast een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocatie. Dat de materialen en technieken niet eerder in de vleeskalverensector zijn toegepast, maakt op zichzelf niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat de kosten van € 26.500,- voor ‘Technische ondersteuning tbv gehele Sbv-project’, opgenomen in de begroting van de veehouder, ten onrechte niet subsidiabel zijn geacht. Volgens verweerder zouden deze kosten al zijn begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning hebben betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, WUR e.a.), beoordeling meetplan WUR, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages en input voor technische publicaties. De door appellante aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zijn: technische coördinatie en ondersteuning (leveranciers, veehouder e.a.), projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten merkt appellante op dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basistarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de veehouder. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft WUR wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder voert appellante aan dat zij mogelijk bij verweerder de indruk heeft gewekt dat kosten voor algemene coördinatie en administratie niet direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10 van het Kaderbesluit. Volgens artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV komen bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, die rechtstreeks uit het project voortvloeien, echter wel voor vergoeding in aanmerking. 6.3 Tot slot voert appellante aan dat verweerder de kostenpost ‘Benodigde vergunningen voor nieuwe stal’ van € 28.475,- ten onrechte heeft afgewezen. Ook deze kosten komen volgens appellante op grond van artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV voor vergoeding in aanmerking als bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien. Om het project van de grond te krijgen, moeten de vereiste vergunningen worden verkregen. Hiervoor is overleg nodig met het bevoegd gezag, er moet een milieutekening en m.e.r.-beoordelingsnotitie worden opgesteld, er moet geuronderzoek en onderzoek van de luchtkwaliteit plaatsvinden en er moeten stikstofberekeningen worden uitgevoerd. Deze selectie aan werkzaamheden toont aan dat de hieruit voortvloeiende kosten onlosmakelijk met het project verbonden zijn en deze daarom als subsidiabel moeten worden aangemerkt. Standpunt verweerder 7.1 Over de geoffreerde kosten voor technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband, een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Daarom al zijn de kosten die appellante aan de veehouder heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De activiteiten genoemd in de offerte van appellante aan de veehouder komen overeen met de activiteiten die zij als deelnemer in het project uitvoert, zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vast staat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de veehouder. In totaal gaat het om € 26.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offerte niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat wel degelijk grotendeels sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offerte van appellante aan de veehouder, als in de specificatie van haar werkzaamheden ten behoeve van de technische ondersteuning, worden namelijk activiteiten genoemd als: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages, input voor technische publicaties en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de veehouder, die de kosten vervolgens op zijn begroting heeft opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit zijn. Voor zover in de offerte ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat WUR wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat WUR haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 9.3 Over de kosten voor algemene coördinatie en administratie overweegt het College dat appellante wel heeft gesteld dat deze voor subsidie in aanmerking komen, maar verder niet heeft onderbouwd wat deze kosten precies inhouden en dat dit kosten zijn die direct verbonden zijn aan de activiteiten van het project. Verweerder heeft deze kosten daarom terecht niet subsidiabel geacht. 9.4 Wat betreft de kosten voor de meldingen en vergunningen is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen kosten zijn die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit, en overigens ook geen bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien, als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Weliswaar heeft appellante de betreffende vergunningen nodig om het project legaal te kunnen uitvoeren, maar de kosten hiervoor houden direct verband met de reguliere uitvoering van een veehouderij en niet direct met de innovatie en experimentele ontwikkeling zelf. Verweerder heeft deze kosten dan ook terecht afgewezen.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/754 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 11 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (de Regeling) een subsidie verleend van € 1.180.955,80. Bij besluit van 1 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.572.000,- aangevraagd voor het project ‘Kringloop [naam 4] ’. Appellante voert het project uit samen met Wageningen Livestock Research (een onderdeel van Wageningen University & Research, WUR) en de veehouderijonderneming Maatschap [naam 5] . Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft bij het primaire besluit een bedrag van € 1.180.955,80 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en is een aantal afgewezen kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert over het project het volgende aan. Het doel van het project is om mest te scheiden bij de bron en zodoende een emissiereductie te realiseren en kwalitatief hoogwaardige meststromen te ontwikkelen die kunnen dienen als kunstmestvervanger. In het innovatieve stalsysteem verblijven de kalveren op een Cattle Floor; een stalen roostervloer die is voorzien van een indrukbare en lichtverende coating. De urine valt door de geperforeerde mestband op een gecoate ondervloer die onder een helling ligt en op het laagste punt een urinegoot bevat. De urine stroomt vervolgens weg naar een opvang buiten de stal. De ondervloer wordt eenmaal per dag gesproeid met water zodat er geen sedimentvorming optreedt. Voor de dikke fractie wordt een innovatief apparaat ontwikkeld dat ongebluste kalk toevoegt aan de mest, deze droogt en vervolgens verkruimelt. Hierdoor ontstaat er een exportwaardige kalkmestkruimel. Het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis over de stalsysteemonderdelen in relatie tot de reductie van stalemissies, technisch toezicht en onderhoud, en de kwaliteit van de urine en mest. De urine doorlatende mestband is nog nooit toegepast bij vleeskalveren. De combinatie met de Cattle Floor maakt het stalsysteem nog meer uniek. Naast reductie van emissies, levert het potentieel veranderen van mestafzetkosten in mestopbrengsten nieuw perspectief voor de vleeskalversector. Er is hiermee sprake van het ontwikkelen van een nieuw product of procedé dan wel het aanmerkelijk verbeteren van een bestaand product of procedé. Verweerder had het project gelet hierop moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds ontwikkeld zijn, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. De toepassing van de componenten gezamenlijk is ook niet te beschouwen als een complex proces, de technische uitdagingen zijn relatief klein. Alle componenten zijn op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken. Deze worden in opbouw, gebruik en samenstelling ook niet fundamenteel veranderd. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de vleeskalverensector, maakt ook niet dat het project als industrieel onderzoek moet worden gekwalificeerd. Het project valt volgens verweerder binnen de definitie van experimentele ontwikkeling. Appellante gaat namelijk kijken hoe het gebruik van de mestband in combinatie met de sproeifrequentie zich verhoudt tot de stalemissies en de samenstelling van de urine en mest. Dat de uitkomsten niet volledig bekend zijn, laat onverlet dat gebruik wordt gemaakt van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden. De investeringen in het project zien op de aanschaf van de technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Dat komt volgens verweerder overeen met de kern van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder het project terecht heeft gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling en dus terecht is uitgegaan van een subsidiepercentage van 25%. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een kunstmestvervanger te creëren en daarnaast een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocatie. Dat de materialen en technieken niet eerder in de vleeskalverensector zijn toegepast, maakt op zichzelf niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat de kosten van € 26.500,- voor ‘Technische ondersteuning tbv gehele Sbv-project’, opgenomen in de begroting van de veehouder, ten onrechte niet subsidiabel zijn geacht. Volgens verweerder zouden deze kosten al zijn begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning hebben betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, WUR e.a.), beoordeling meetplan WUR, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages en input voor technische publicaties. De door appellante aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zijn: technische coördinatie en ondersteuning (leveranciers, veehouder e.a.), projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten merkt appellante op dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basistarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de veehouder. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft WUR wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder voert appellante aan dat zij mogelijk bij verweerder de indruk heeft gewekt dat kosten voor algemene coördinatie en administratie niet direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10 van het Kaderbesluit. Volgens artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV komen bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, die rechtstreeks uit het project voortvloeien, echter wel voor vergoeding in aanmerking. 6.3 Tot slot voert appellante aan dat verweerder de kostenpost ‘Benodigde vergunningen voor nieuwe stal’ van € 28.475,- ten onrechte heeft afgewezen. Ook deze kosten komen volgens appellante op grond van artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV voor vergoeding in aanmerking als bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien. Om het project van de grond te krijgen, moeten de vereiste vergunningen worden verkregen. Hiervoor is overleg nodig met het bevoegd gezag, er moet een milieutekening en m.e.r.-beoordelingsnotitie worden opgesteld, er moet geuronderzoek en onderzoek van de luchtkwaliteit plaatsvinden en er moeten stikstofberekeningen worden uitgevoerd. Deze selectie aan werkzaamheden toont aan dat de hieruit voortvloeiende kosten onlosmakelijk met het project verbonden zijn en deze daarom als subsidiabel moeten worden aangemerkt. Standpunt verweerder 7.1 Over de geoffreerde kosten voor technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband, een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Daarom al zijn de kosten die appellante aan de veehouder heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De activiteiten genoemd in de offerte van appellante aan de veehouder komen overeen met de activiteiten die zij als deelnemer in het project uitvoert, zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vast staat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de veehouder. In totaal gaat het om € 26.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offerte niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat wel degelijk grotendeels sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offerte van appellante aan de veehouder, als in de specificatie van haar werkzaamheden ten behoeve van de technische ondersteuning, worden namelijk activiteiten genoemd als: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages, input voor technische publicaties en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de veehouder, die de kosten vervolgens op zijn begroting heeft opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit zijn. Voor zover in de offerte ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat WUR wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat WUR haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 9.3 Over de kosten voor algemene coördinatie en administratie overweegt het College dat appellante wel heeft gesteld dat deze voor subsidie in aanmerking komen, maar verder niet heeft onderbouwd wat deze kosten precies inhouden en dat dit kosten zijn die direct verbonden zijn aan de activiteiten van het project. Verweerder heeft deze kosten daarom terecht niet subsidiabel geacht. 9.4 Wat betreft de kosten voor de meldingen en vergunningen is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen kosten zijn die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit, en overigens ook geen bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien, als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Weliswaar heeft appellante de betreffende vergunningen nodig om het project legaal te kunnen uitvoeren, maar de kosten hiervoor houden direct verband met de reguliere uitvoering van een veehouderij en niet direct met de innovatie en experimentele ontwikkeling zelf. Verweerder heeft deze kosten dan ook terecht afgewezen.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/754 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 11 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (de Regeling) een subsidie verleend van € 1.180.955,80. Bij besluit van 1 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.572.000,- aangevraagd voor het project ‘Kringloop [naam 4] ’. Appellante voert het project uit samen met Wageningen Livestock Research (een onderdeel van Wageningen University & Research, WUR) en de veehouderijonderneming Maatschap [naam 5] . Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft bij het primaire besluit een bedrag van € 1.180.955,80 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en is een aantal afgewezen kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert over het project het volgende aan. Het doel van het project is om mest te scheiden bij de bron en zodoende een emissiereductie te realiseren en kwalitatief hoogwaardige meststromen te ontwikkelen die kunnen dienen als kunstmestvervanger. In het innovatieve stalsysteem verblijven de kalveren op een Cattle Floor; een stalen roostervloer die is voorzien van een indrukbare en lichtverende coating. De urine valt door de geperforeerde mestband op een gecoate ondervloer die onder een helling ligt en op het laagste punt een urinegoot bevat. De urine stroomt vervolgens weg naar een opvang buiten de stal. De ondervloer wordt eenmaal per dag gesproeid met water zodat er geen sedimentvorming optreedt. Voor de dikke fractie wordt een innovatief apparaat ontwikkeld dat ongebluste kalk toevoegt aan de mest, deze droogt en vervolgens verkruimelt. Hierdoor ontstaat er een exportwaardige kalkmestkruimel. Het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis over de stalsysteemonderdelen in relatie tot de reductie van stalemissies, technisch toezicht en onderhoud, en de kwaliteit van de urine en mest. De urine doorlatende mestband is nog nooit toegepast bij vleeskalveren. De combinatie met de Cattle Floor maakt het stalsysteem nog meer uniek. Naast reductie van emissies, levert het potentieel veranderen van mestafzetkosten in mestopbrengsten nieuw perspectief voor de vleeskalversector. Er is hiermee sprake van het ontwikkelen van een nieuw product of procedé dan wel het aanmerkelijk verbeteren van een bestaand product of procedé. Verweerder had het project gelet hierop moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds ontwikkeld zijn, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. De toepassing van de componenten gezamenlijk is ook niet te beschouwen als een complex proces, de technische uitdagingen zijn relatief klein. Alle componenten zijn op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken. Deze worden in opbouw, gebruik en samenstelling ook niet fundamenteel veranderd. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de vleeskalverensector, maakt ook niet dat het project als industrieel onderzoek moet worden gekwalificeerd. Het project valt volgens verweerder binnen de definitie van experimentele ontwikkeling. Appellante gaat namelijk kijken hoe het gebruik van de mestband in combinatie met de sproeifrequentie zich verhoudt tot de stalemissies en de samenstelling van de urine en mest. Dat de uitkomsten niet volledig bekend zijn, laat onverlet dat gebruik wordt gemaakt van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden. De investeringen in het project zien op de aanschaf van de technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Dat komt volgens verweerder overeen met de kern van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder het project terecht heeft gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling en dus terecht is uitgegaan van een subsidiepercentage van 25%. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een kunstmestvervanger te creëren en daarnaast een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocatie. Dat de materialen en technieken niet eerder in de vleeskalverensector zijn toegepast, maakt op zichzelf niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat de kosten van € 26.500,- voor ‘Technische ondersteuning tbv gehele Sbv-project’, opgenomen in de begroting van de veehouder, ten onrechte niet subsidiabel zijn geacht. Volgens verweerder zouden deze kosten al zijn begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning hebben betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, WUR e.a.), beoordeling meetplan WUR, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages en input voor technische publicaties. De door appellante aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zijn: technische coördinatie en ondersteuning (leveranciers, veehouder e.a.), projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze aan de veehouder geoffreerde werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten merkt appellante op dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basistarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de veehouder. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft WUR wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder voert appellante aan dat zij mogelijk bij verweerder de indruk heeft gewekt dat kosten voor algemene coördinatie en administratie niet direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10 van het Kaderbesluit. Volgens artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV komen bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, die rechtstreeks uit het project voortvloeien, echter wel voor vergoeding in aanmerking. 6.3 Tot slot voert appellante aan dat verweerder de kostenpost ‘Benodigde vergunningen voor nieuwe stal’ van € 28.475,- ten onrechte heeft afgewezen. Ook deze kosten komen volgens appellante op grond van artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV voor vergoeding in aanmerking als bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien. Om het project van de grond te krijgen, moeten de vereiste vergunningen worden verkregen. Hiervoor is overleg nodig met het bevoegd gezag, er moet een milieutekening en m.e.r.-beoordelingsnotitie worden opgesteld, er moet geuronderzoek en onderzoek van de luchtkwaliteit plaatsvinden en er moeten stikstofberekeningen worden uitgevoerd. Deze selectie aan werkzaamheden toont aan dat de hieruit voortvloeiende kosten onlosmakelijk met het project verbonden zijn en deze daarom als subsidiabel moeten worden aangemerkt. Standpunt verweerder 7.1 Over de geoffreerde kosten voor technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband, een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Daarom al zijn de kosten die appellante aan de veehouder heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De activiteiten genoemd in de offerte van appellante aan de veehouder komen overeen met de activiteiten die zij als deelnemer in het project uitvoert, zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vast staat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de veehouder. In totaal gaat het om € 26.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot een andere projectdeelnemer, omdat dan geen sprake is van daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offerte niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat wel degelijk grotendeels sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offerte van appellante aan de veehouder, als in de specificatie van haar werkzaamheden ten behoeve van de technische ondersteuning, worden namelijk activiteiten genoemd als: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens WUR en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages, input voor technische publicaties en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de veehouder, die de kosten vervolgens op zijn begroting heeft opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit zijn. Voor zover in de offerte ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat WUR wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat WUR haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 9.3 Over de kosten voor algemene coördinatie en administratie overweegt het College dat appellante wel heeft gesteld dat deze voor subsidie in aanmerking komen, maar verder niet heeft onderbouwd wat deze kosten precies inhouden en dat dit kosten zijn die direct verbonden zijn aan de activiteiten van het project. Verweerder heeft deze kosten daarom terecht niet subsidiabel geacht. 9.4 Wat betreft de kosten voor de meldingen en vergunningen is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dit geen kosten zijn die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit, en overigens ook geen bijkomende algemene kosten die rechtstreeks uit het project voortvloeien, als bedoeld in artikel 25, derde lid, aanhef en onder e, van de AGVV. Weliswaar heeft appellante de betreffende vergunningen nodig om het project legaal te kunnen uitvoeren, maar de kosten hiervoor houden direct verband met de reguliere uitvoering van een veehouderij en niet direct met de innovatie en experimentele ontwikkeling zelf. Verweerder heeft deze kosten dan ook terecht afgewezen.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)