ECLI:NL:CBB:2022:719

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/766 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 18 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) een subsidie verleend van € 774.642,85. Bij besluit van 8 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en dr. ir. [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.229.928,40 aangevraagd voor het project ‘Koeientuin 2.0 met biologische emissiereductie’. Appellante voert het project uit samen met Melkveebedrijf [naam 4] en Maatschap [naam 5] (samen: de melkveebedrijven), en [naam 6] , een onderdeel van [naam 7] ( [naam 7] ). Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft met het primaire besluit een bedrag van € 774.642,85 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en zijn de betreffende kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert aan dat het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden en dus moet worden aangemerkt als industrieel onderzoek. In het project wordt in twee stallen een nieuw huisvestingsconcept onderzocht en toegepast. Er wordt een nieuw stalvloersysteem geïmplementeerd met een geïntegreerde mestrobot en een EOW-systeem voor ureaseremming. De kern van de innovatie is dat de mestscheiding direct op de stalvloer plaatsvindt en de emissie van ammoniak en methaan wordt gereduceerd. Het project is specifiek gericht op de ontwikkeling van een volautomatische mestrobot in combinatie met onderzoek naar de invloed van ureaseremmer EOW op de biofilm op de High Welfare-vloer (HWF-vloer; een indrukbaar, drainerend vloerpakket). De ontwikkeling en inzet van een volautomatische mestrobot is nieuw, net als de ontwikkeling van een vloeistof doorlatende doek op de HWF-vloer. Kennis en vaardigheden hierover zijn er niet. Ook over de werking van EOW is nog veel onbekend; de effectiviteit ervan is alleen onderzocht op dichte harde ondergronden, niet op een doorlatende kunststof vloer. De mestrobot wordt zelflerend en uitgerust met een doseersysteem, en werkt in combinatie met een gasmonitorsysteem en branddetectie. De toepassing van de HWF-vloer, in combinatie met de ontwikkeling van de volautomatische mestrobot, het opvang- en afvoersysteem van feces en de stabilisatietechniek vormen samen een complex systeem van producten en procedés die deskundige afstemming en monitoring vereisen. Gelet op al deze elementen samen had verweerder het project volgens appellante moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds bestaan, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. Zo is de mestrobot (type Barn E-1550), een doorontwikkeling van de JOZ JT200 EVO mestrobot die al meer dan tien jaar succesvol wordt ingezet en ook al een sproeifunctie als optie heeft. Bovendien worden de aanpassingen aan de robot (het monteren van de sproeiarm en de extra borstel) niet in het project in daadwerkelijke samenwerking gedaan. De leverancier doet dit namelijk in opdracht van de melkveebedrijven en is zelf geen deelnemer in het project. Verder is gezien de stand van de techniek de toepassing van meet- en doseerinstrumenten en zelflerende systemen verre van nieuw. Uit de offertes van de mestrobot en de meet- en doseerinstrumenten blijkt overigens dat deze geleverd worden met standaard applicaties; daaruit blijkt niet van een integratie met een zelflerend regelsysteem. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de veehouderijsector, betekent niet dat om die reden sprake is van industrieel onderzoek. Verder is volgens verweerder geen sprake van een complex systeem, omdat alle componenten in het project op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken zijn. De investeringen in het project zijn ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp of de functie van de technieken. Uit het projectplan blijkt juist dat de investeringen zien op de aanschaf van (aangepaste) technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Daarmee is volgens verweerder sprake van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het project moet worden gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een snellere en betere mestscheiding te bewerkstelligen en daarmee een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocaties. Dat alle technieken en materialen die gebruikt worden, zoals de mestrobot en de toepassing van meet- en doseerinstrumenten, al bestaan, heeft appellante verder niet betwist. In het project worden deze bestaande technieken en materialen gecombineerd en doorontwikkeld om tot een aangepast procedé te komen. Dat de materialen en technieken niet eerder op deze manier in deze sector zijn gecombineerd, maakt niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat verweerder de kosten van € 66.500,- voor ‘Technische begeleiding en wetenschappelijke ondersteuning’ van appellante, opgenomen in de begrotingen van de melkveebedrijven onder ‘derden’, ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Volgens verweerder zijn deze kosten al begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning van het project hebben namelijk betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, [naam 7] e.a.), beoordeling technisch ontwerp mestrobot, beoordeling technisch ontwerp en implementatie EOW-installatie, beoordeling meetplan [naam 7] , analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages (periodiek) en input voor technische publicaties. De door appellante aan de melkveebedrijven geoffreerde werkzaamheden zijn: projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase, en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten heeft appellante verder toegelicht dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basisuurtarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de melkveebedrijven. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft [naam 7] wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder zijn volgens appellante de kosten van € 3.469,- voor de rookmelders die beide melkveebedrijven hebben opgevoerd ten onrechte afgewezen. De rookmelder zit in de gasmonitor en is onlosmakelijk verbonden aan de innovatietechnologie. Het is ook een integraal onderdeel van de aansturing van de EOW-dosering en de continue NH3- en CH4-monitoring. De CO- en O2-monitoring loopt daarin mee. De kosten voor de rookmelder zijn zodoende direct verbonden met de uitvoering van de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten en daarmee volgens appellante subsidiabel. Standpunt verweerder 7.1 Wat betreft de kosten voor de technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar de andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Alleen al daarom zijn deze kosten die appellante aan de melkveebedrijven heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De omschrijving van de activiteiten op de offertes van appellante aan de melkveebedrijven komt overeen met de omschrijving van haar eigen activiteiten zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden. Zo worden in beide opgaven genoemd: technische coördinatie ten aanzien van leveranciers, de beoordeling van het technisch ontwerp, de analyse van meetgegevens en de input van technische publicaties. Ook hierom zijn deze kosten niet subsidiabel. Meer subsidiair beschouwt verweerder de offerte als een financiële constructie om appellante via de subsidieverstrekking van (extra) inkomsten te voorzien.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vaststaat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven. In beide offertes gaat het om € 66.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offertes niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat grotendeels wel degelijk sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offertes van appellante aan de melkveebedrijven, als op de begroting van appellante en de toelichting daarop in de specificatie, worden namelijk als werkzaamheden genoemd: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, inhuur wetenschappelijke begeleiding, technische publicaties/rapportages, monstername en analyses, en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze, voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven, die de kosten vervolgens ieder op hun eigen begroting hebben opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit. Voor zover in de offertes ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat [naam 7] wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat [naam 7] haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 10. Tot slot is het College van oordeel dat verweerder ook de kosten voor de rookmelders terecht heeft afgewezen. Deze kosten zijn niet direct verbonden met de uitvoering van een activiteit, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/766 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 18 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) een subsidie verleend van € 774.642,85. Bij besluit van 8 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en dr. ir. [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.229.928,40 aangevraagd voor het project ‘Koeientuin 2.0 met biologische emissiereductie’. Appellante voert het project uit samen met Melkveebedrijf [naam 4] en Maatschap [naam 5] (samen: de melkveebedrijven), en [naam 6] , een onderdeel van [naam 7] ( [naam 7] ). Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft met het primaire besluit een bedrag van € 774.642,85 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en zijn de betreffende kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert aan dat het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden en dus moet worden aangemerkt als industrieel onderzoek. In het project wordt in twee stallen een nieuw huisvestingsconcept onderzocht en toegepast. Er wordt een nieuw stalvloersysteem geïmplementeerd met een geïntegreerde mestrobot en een EOW-systeem voor ureaseremming. De kern van de innovatie is dat de mestscheiding direct op de stalvloer plaatsvindt en de emissie van ammoniak en methaan wordt gereduceerd. Het project is specifiek gericht op de ontwikkeling van een volautomatische mestrobot in combinatie met onderzoek naar de invloed van ureaseremmer EOW op de biofilm op de High Welfare-vloer (HWF-vloer; een indrukbaar, drainerend vloerpakket). De ontwikkeling en inzet van een volautomatische mestrobot is nieuw, net als de ontwikkeling van een vloeistof doorlatende doek op de HWF-vloer. Kennis en vaardigheden hierover zijn er niet. Ook over de werking van EOW is nog veel onbekend; de effectiviteit ervan is alleen onderzocht op dichte harde ondergronden, niet op een doorlatende kunststof vloer. De mestrobot wordt zelflerend en uitgerust met een doseersysteem, en werkt in combinatie met een gasmonitorsysteem en branddetectie. De toepassing van de HWF-vloer, in combinatie met de ontwikkeling van de volautomatische mestrobot, het opvang- en afvoersysteem van feces en de stabilisatietechniek vormen samen een complex systeem van producten en procedés die deskundige afstemming en monitoring vereisen. Gelet op al deze elementen samen had verweerder het project volgens appellante moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds bestaan, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. Zo is de mestrobot (type Barn E-1550), een doorontwikkeling van de JOZ JT200 EVO mestrobot die al meer dan tien jaar succesvol wordt ingezet en ook al een sproeifunctie als optie heeft. Bovendien worden de aanpassingen aan de robot (het monteren van de sproeiarm en de extra borstel) niet in het project in daadwerkelijke samenwerking gedaan. De leverancier doet dit namelijk in opdracht van de melkveebedrijven en is zelf geen deelnemer in het project. Verder is gezien de stand van de techniek de toepassing van meet- en doseerinstrumenten en zelflerende systemen verre van nieuw. Uit de offertes van de mestrobot en de meet- en doseerinstrumenten blijkt overigens dat deze geleverd worden met standaard applicaties; daaruit blijkt niet van een integratie met een zelflerend regelsysteem. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de veehouderijsector, betekent niet dat om die reden sprake is van industrieel onderzoek. Verder is volgens verweerder geen sprake van een complex systeem, omdat alle componenten in het project op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken zijn. De investeringen in het project zijn ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp of de functie van de technieken. Uit het projectplan blijkt juist dat de investeringen zien op de aanschaf van (aangepaste) technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Daarmee is volgens verweerder sprake van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het project moet worden gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een snellere en betere mestscheiding te bewerkstelligen en daarmee een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocaties. Dat alle technieken en materialen die gebruikt worden, zoals de mestrobot en de toepassing van meet- en doseerinstrumenten, al bestaan, heeft appellante verder niet betwist. In het project worden deze bestaande technieken en materialen gecombineerd en doorontwikkeld om tot een aangepast procedé te komen. Dat de materialen en technieken niet eerder op deze manier in deze sector zijn gecombineerd, maakt niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat verweerder de kosten van € 66.500,- voor ‘Technische begeleiding en wetenschappelijke ondersteuning’ van appellante, opgenomen in de begrotingen van de melkveebedrijven onder ‘derden’, ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Volgens verweerder zijn deze kosten al begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning van het project hebben namelijk betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, [naam 7] e.a.), beoordeling technisch ontwerp mestrobot, beoordeling technisch ontwerp en implementatie EOW-installatie, beoordeling meetplan [naam 7] , analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages (periodiek) en input voor technische publicaties. De door appellante aan de melkveebedrijven geoffreerde werkzaamheden zijn: projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase, en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten heeft appellante verder toegelicht dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basisuurtarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de melkveebedrijven. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft [naam 7] wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder zijn volgens appellante de kosten van € 3.469,- voor de rookmelders die beide melkveebedrijven hebben opgevoerd ten onrechte afgewezen. De rookmelder zit in de gasmonitor en is onlosmakelijk verbonden aan de innovatietechnologie. Het is ook een integraal onderdeel van de aansturing van de EOW-dosering en de continue NH3- en CH4-monitoring. De CO- en O2-monitoring loopt daarin mee. De kosten voor de rookmelder zijn zodoende direct verbonden met de uitvoering van de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten en daarmee volgens appellante subsidiabel. Standpunt verweerder 7.1 Wat betreft de kosten voor de technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar de andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Alleen al daarom zijn deze kosten die appellante aan de melkveebedrijven heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De omschrijving van de activiteiten op de offertes van appellante aan de melkveebedrijven komt overeen met de omschrijving van haar eigen activiteiten zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden. Zo worden in beide opgaven genoemd: technische coördinatie ten aanzien van leveranciers, de beoordeling van het technisch ontwerp, de analyse van meetgegevens en de input van technische publicaties. Ook hierom zijn deze kosten niet subsidiabel. Meer subsidiair beschouwt verweerder de offerte als een financiële constructie om appellante via de subsidieverstrekking van (extra) inkomsten te voorzien.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vaststaat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven. In beide offertes gaat het om € 66.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offertes niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat grotendeels wel degelijk sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offertes van appellante aan de melkveebedrijven, als op de begroting van appellante en de toelichting daarop in de specificatie, worden namelijk als werkzaamheden genoemd: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, inhuur wetenschappelijke begeleiding, technische publicaties/rapportages, monstername en analyses, en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze, voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven, die de kosten vervolgens ieder op hun eigen begroting hebben opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit. Voor zover in de offertes ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat [naam 7] wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat [naam 7] haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 10. Tot slot is het College van oordeel dat verweerder ook de kosten voor de rookmelders terecht heeft afgewezen. Deze kosten zijn niet direct verbonden met de uitvoering van een activiteit, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/766 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 18 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) een subsidie verleend van € 774.642,85. Bij besluit van 8 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en dr. ir. [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.229.928,40 aangevraagd voor het project ‘Koeientuin 2.0 met biologische emissiereductie’. Appellante voert het project uit samen met Melkveebedrijf [naam 4] en Maatschap [naam 5] (samen: de melkveebedrijven), en [naam 6] , een onderdeel van [naam 7] ( [naam 7] ). Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft met het primaire besluit een bedrag van € 774.642,85 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en zijn de betreffende kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert aan dat het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden en dus moet worden aangemerkt als industrieel onderzoek. In het project wordt in twee stallen een nieuw huisvestingsconcept onderzocht en toegepast. Er wordt een nieuw stalvloersysteem geïmplementeerd met een geïntegreerde mestrobot en een EOW-systeem voor ureaseremming. De kern van de innovatie is dat de mestscheiding direct op de stalvloer plaatsvindt en de emissie van ammoniak en methaan wordt gereduceerd. Het project is specifiek gericht op de ontwikkeling van een volautomatische mestrobot in combinatie met onderzoek naar de invloed van ureaseremmer EOW op de biofilm op de High Welfare-vloer (HWF-vloer; een indrukbaar, drainerend vloerpakket). De ontwikkeling en inzet van een volautomatische mestrobot is nieuw, net als de ontwikkeling van een vloeistof doorlatende doek op de HWF-vloer. Kennis en vaardigheden hierover zijn er niet. Ook over de werking van EOW is nog veel onbekend; de effectiviteit ervan is alleen onderzocht op dichte harde ondergronden, niet op een doorlatende kunststof vloer. De mestrobot wordt zelflerend en uitgerust met een doseersysteem, en werkt in combinatie met een gasmonitorsysteem en branddetectie. De toepassing van de HWF-vloer, in combinatie met de ontwikkeling van de volautomatische mestrobot, het opvang- en afvoersysteem van feces en de stabilisatietechniek vormen samen een complex systeem van producten en procedés die deskundige afstemming en monitoring vereisen. Gelet op al deze elementen samen had verweerder het project volgens appellante moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds bestaan, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. Zo is de mestrobot (type Barn E-1550), een doorontwikkeling van de JOZ JT200 EVO mestrobot die al meer dan tien jaar succesvol wordt ingezet en ook al een sproeifunctie als optie heeft. Bovendien worden de aanpassingen aan de robot (het monteren van de sproeiarm en de extra borstel) niet in het project in daadwerkelijke samenwerking gedaan. De leverancier doet dit namelijk in opdracht van de melkveebedrijven en is zelf geen deelnemer in het project. Verder is gezien de stand van de techniek de toepassing van meet- en doseerinstrumenten en zelflerende systemen verre van nieuw. Uit de offertes van de mestrobot en de meet- en doseerinstrumenten blijkt overigens dat deze geleverd worden met standaard applicaties; daaruit blijkt niet van een integratie met een zelflerend regelsysteem. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de veehouderijsector, betekent niet dat om die reden sprake is van industrieel onderzoek. Verder is volgens verweerder geen sprake van een complex systeem, omdat alle componenten in het project op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken zijn. De investeringen in het project zijn ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp of de functie van de technieken. Uit het projectplan blijkt juist dat de investeringen zien op de aanschaf van (aangepaste) technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Daarmee is volgens verweerder sprake van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het project moet worden gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een snellere en betere mestscheiding te bewerkstelligen en daarmee een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocaties. Dat alle technieken en materialen die gebruikt worden, zoals de mestrobot en de toepassing van meet- en doseerinstrumenten, al bestaan, heeft appellante verder niet betwist. In het project worden deze bestaande technieken en materialen gecombineerd en doorontwikkeld om tot een aangepast procedé te komen. Dat de materialen en technieken niet eerder op deze manier in deze sector zijn gecombineerd, maakt niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat verweerder de kosten van € 66.500,- voor ‘Technische begeleiding en wetenschappelijke ondersteuning’ van appellante, opgenomen in de begrotingen van de melkveebedrijven onder ‘derden’, ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Volgens verweerder zijn deze kosten al begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning van het project hebben namelijk betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, [naam 7] e.a.), beoordeling technisch ontwerp mestrobot, beoordeling technisch ontwerp en implementatie EOW-installatie, beoordeling meetplan [naam 7] , analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages (periodiek) en input voor technische publicaties. De door appellante aan de melkveebedrijven geoffreerde werkzaamheden zijn: projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase, en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten heeft appellante verder toegelicht dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basisuurtarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de melkveebedrijven. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft [naam 7] wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder zijn volgens appellante de kosten van € 3.469,- voor de rookmelders die beide melkveebedrijven hebben opgevoerd ten onrechte afgewezen. De rookmelder zit in de gasmonitor en is onlosmakelijk verbonden aan de innovatietechnologie. Het is ook een integraal onderdeel van de aansturing van de EOW-dosering en de continue NH3- en CH4-monitoring. De CO- en O2-monitoring loopt daarin mee. De kosten voor de rookmelder zijn zodoende direct verbonden met de uitvoering van de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten en daarmee volgens appellante subsidiabel. Standpunt verweerder 7.1 Wat betreft de kosten voor de technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar de andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Alleen al daarom zijn deze kosten die appellante aan de melkveebedrijven heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De omschrijving van de activiteiten op de offertes van appellante aan de melkveebedrijven komt overeen met de omschrijving van haar eigen activiteiten zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden. Zo worden in beide opgaven genoemd: technische coördinatie ten aanzien van leveranciers, de beoordeling van het technisch ontwerp, de analyse van meetgegevens en de input van technische publicaties. Ook hierom zijn deze kosten niet subsidiabel. Meer subsidiair beschouwt verweerder de offerte als een financiële constructie om appellante via de subsidieverstrekking van (extra) inkomsten te voorzien.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vaststaat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven. In beide offertes gaat het om € 66.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offertes niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat grotendeels wel degelijk sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offertes van appellante aan de melkveebedrijven, als op de begroting van appellante en de toelichting daarop in de specificatie, worden namelijk als werkzaamheden genoemd: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, inhuur wetenschappelijke begeleiding, technische publicaties/rapportages, monstername en analyses, en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze, voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven, die de kosten vervolgens ieder op hun eigen begroting hebben opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit. Voor zover in de offertes ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat [naam 7] wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat [naam 7] haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 10. Tot slot is het College van oordeel dat verweerder ook de kosten voor de rookmelders terecht heeft afgewezen. Deze kosten zijn niet direct verbonden met de uitvoering van een activiteit, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/766 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2022 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [woonplaats] , appellante (gemachtigde: mr. T. van Steenis), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort).

Bij besluit van 18 februari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van Titel 2.2 Brongerichte verduurzaming van stallen en managementmaatregelen van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) een subsidie verleend van € 774.642,85. Bij besluit van 8 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2022. Namens appellante was aanwezig [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en dr. ir. [naam 3] .

1.1 Appellante heeft op 15 juli 2020 een subsidie van in totaal € 1.229.928,40 aangevraagd voor het project ‘Koeientuin 2.0 met biologische emissiereductie’. Appellante voert het project uit samen met Melkveebedrijf [naam 4] en Maatschap [naam 5] (samen: de melkveebedrijven), en [naam 6] , een onderdeel van [naam 7] ( [naam 7] ). Appellante treedt voor de subsidieaanvraag op als penvoerder. 1.2 Verweerder heeft met het primaire besluit een bedrag van € 774.642,85 aan subsidie verleend. Daarbij heeft verweerder het project gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Verweerder heeft daarnaast een aantal opgegeven kostenposten afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. 1.3 Appellante is het hier niet mee eens. Volgens appellante moet het project worden gekwalificeerd als industrieel onderzoek en zijn de betreffende kostenposten wel subsidiabel. Is sprake van industrieel onderzoek of van experimentele ontwikkeling? Standpunt appellante 2. Appellante voert aan dat het project is gericht op het verwerven van nieuwe kennis en vaardigheden en dus moet worden aangemerkt als industrieel onderzoek. In het project wordt in twee stallen een nieuw huisvestingsconcept onderzocht en toegepast. Er wordt een nieuw stalvloersysteem geïmplementeerd met een geïntegreerde mestrobot en een EOW-systeem voor ureaseremming. De kern van de innovatie is dat de mestscheiding direct op de stalvloer plaatsvindt en de emissie van ammoniak en methaan wordt gereduceerd. Het project is specifiek gericht op de ontwikkeling van een volautomatische mestrobot in combinatie met onderzoek naar de invloed van ureaseremmer EOW op de biofilm op de High Welfare-vloer (HWF-vloer; een indrukbaar, drainerend vloerpakket). De ontwikkeling en inzet van een volautomatische mestrobot is nieuw, net als de ontwikkeling van een vloeistof doorlatende doek op de HWF-vloer. Kennis en vaardigheden hierover zijn er niet. Ook over de werking van EOW is nog veel onbekend; de effectiviteit ervan is alleen onderzocht op dichte harde ondergronden, niet op een doorlatende kunststof vloer. De mestrobot wordt zelflerend en uitgerust met een doseersysteem, en werkt in combinatie met een gasmonitorsysteem en branddetectie. De toepassing van de HWF-vloer, in combinatie met de ontwikkeling van de volautomatische mestrobot, het opvang- en afvoersysteem van feces en de stabilisatietechniek vormen samen een complex systeem van producten en procedés die deskundige afstemming en monitoring vereisen. Gelet op al deze elementen samen had verweerder het project volgens appellante moeten aanmerken als industrieel onderzoek en dus moeten uitgaan van een subsidiepercentage van 50% in plaats van de 25% die hoort bij experimentele ontwikkeling. Standpunt verweerder 3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het project weliswaar onbekende parameters aanwezig zijn, maar dat alle technieken en materialen die gebruikt worden reeds bestaan, en daarom geen sprake is van industrieel onderzoek. Zo is de mestrobot (type Barn E-1550), een doorontwikkeling van de JOZ JT200 EVO mestrobot die al meer dan tien jaar succesvol wordt ingezet en ook al een sproeifunctie als optie heeft. Bovendien worden de aanpassingen aan de robot (het monteren van de sproeiarm en de extra borstel) niet in het project in daadwerkelijke samenwerking gedaan. De leverancier doet dit namelijk in opdracht van de melkveebedrijven en is zelf geen deelnemer in het project. Verder is gezien de stand van de techniek de toepassing van meet- en doseerinstrumenten en zelflerende systemen verre van nieuw. Uit de offertes van de mestrobot en de meet- en doseerinstrumenten blijkt overigens dat deze geleverd worden met standaard applicaties; daaruit blijkt niet van een integratie met een zelflerend regelsysteem. Dat de toepassing van de technieken wellicht nieuw is voor de veehouderijsector, betekent niet dat om die reden sprake is van industrieel onderzoek. Verder is volgens verweerder geen sprake van een complex systeem, omdat alle componenten in het project op eenvoudige manier te installeren en te gebruiken zijn. De investeringen in het project zijn ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp of de functie van de technieken. Uit het projectplan blijkt juist dat de investeringen zien op de aanschaf van (aangepaste) technieken om als toepassing, in samenhang en afstemming met elkaar, tot een lagere emissie te komen. Daarmee is volgens verweerder sprake van experimentele ontwikkeling.

4. De begrippen industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling zijn in artikel 2 van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening, AGVV) als volgt gedefinieerd: “85. „industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden” 5. Het College is gelet op deze definities van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het project moet worden gekwalificeerd als experimentele ontwikkeling. Uit het projectplan blijkt immers dat het project is gericht op het toepassen van bestaande technieken om, in samenhang en afstemming met elkaar, een snellere en betere mestscheiding te bewerkstelligen en daarmee een emissiereductie te realiseren. Het gaat niet om het (door)ontwikkelen van technieken in een laboratoriumomgeving, maar in praktijkomstandigheden, namelijk op de veehouderijlocaties. Dat alle technieken en materialen die gebruikt worden, zoals de mestrobot en de toepassing van meet- en doseerinstrumenten, al bestaan, heeft appellante verder niet betwist. In het project worden deze bestaande technieken en materialen gecombineerd en doorontwikkeld om tot een aangepast procedé te komen. Dat de materialen en technieken niet eerder op deze manier in deze sector zijn gecombineerd, maakt niet dat sprake is van industrieel onderzoek. Het project is ook niet gericht op het in aanmerkelijke mate ingrijpen in de werking, het ontwerp, of de functie van de technieken. Al met al kwalificeert het project daarom niet als industrieel onderzoek en gaat een vergelijking met het project dat aan de orde was in de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:678), waarnaar appellante in haar beroepschrift heeft verwezen, niet op. Subsidiabele kosten Standpunt appellante 6.1 Appellante voert verder aan dat verweerder de kosten van € 66.500,- voor ‘Technische begeleiding en wetenschappelijke ondersteuning’ van appellante, opgenomen in de begrotingen van de melkveebedrijven onder ‘derden’, ten onrechte niet subsidiabel heeft geacht. Volgens verweerder zijn deze kosten al begroot bij appellante, maar dat is niet juist. Het gaat om verschillende werkzaamheden. De werkzaamheden van appellante ten behoeve van de technische ondersteuning van het project hebben namelijk betrekking op: technisch team coördinatie (leveranciers, [naam 7] e.a.), beoordeling technisch ontwerp mestrobot, beoordeling technisch ontwerp en implementatie EOW-installatie, beoordeling meetplan [naam 7] , analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, technische rapportages (periodiek) en input voor technische publicaties. De door appellante aan de melkveebedrijven geoffreerde werkzaamheden zijn: projectplan omzetten/vertalen naar het onderzoeksplan, ontwikkelen van en beoordeling/evaluatie technisch ontwerp innovatiesysteem, periodieke technische rapportages, inhuur wetenschappelijke begeleiding voor 1e fase, en een stelpost voor monstername en analyses mest en urine. Deze werkzaamheden zouden alsnog moeten worden gesubsidieerd. Over deze werkzaamheden en kosten heeft appellante verder toegelicht dat zij ervoor heeft gekozen om als deelnemer in het project te stappen en het verschil tussen het basisuurtarief van € 60,- op grond van de Regeling en de werkelijke kosten te beschouwen als een investering in het onderzoek. Om recht te doen aan haar rol en alle uren in het project heeft appellante haar uren gesplitst: een deel heeft zij voor eigen rekening genomen en een deel (hoger dan het basistarief) heeft zij in rekening gebracht bij de melkveebedrijven. Het is dus niet zo dat de uren voor de innovatiebegeleiding twee keer zijn opgevoerd. Het niet subsidiabel achten van deze kosten maakt de inzet en uitvoering van het project voor appellante niet rendabel, terwijl haar activiteiten allemaal zijn gericht op het project en de innovatie. Bovendien heeft [naam 7] wel haar volledige kosten betaald gekregen. Het schrappen van deze kosten is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 6.2 Verder zijn volgens appellante de kosten van € 3.469,- voor de rookmelders die beide melkveebedrijven hebben opgevoerd ten onrechte afgewezen. De rookmelder zit in de gasmonitor en is onlosmakelijk verbonden aan de innovatietechnologie. Het is ook een integraal onderdeel van de aansturing van de EOW-dosering en de continue NH3- en CH4-monitoring. De CO- en O2-monitoring loopt daarin mee. De kosten voor de rookmelder zijn zodoende direct verbonden met de uitvoering van de onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten en daarmee volgens appellante subsidiabel. Standpunt verweerder 7.1 Wat betreft de kosten voor de technische begeleiding stelt verweerder voorop dat bij een subsidieproject met een samenwerkingsverband een deelnemer niet kan fungeren als ingehuurde derde naar de andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Alleen al daarom zijn deze kosten die appellante aan de melkveebedrijven heeft geoffreerd niet subsidiabel. Subsidiair stelt verweerder dat geen sprake is van verschillende activiteiten. De omschrijving van de activiteiten op de offertes van appellante aan de melkveebedrijven komt overeen met de omschrijving van haar eigen activiteiten zoals genoemd in het document Specificatie SBV-werkzaamheden. Zo worden in beide opgaven genoemd: technische coördinatie ten aanzien van leveranciers, de beoordeling van het technisch ontwerp, de analyse van meetgegevens en de input van technische publicaties. Ook hierom zijn deze kosten niet subsidiabel. Meer subsidiair beschouwt verweerder de offerte als een financiële constructie om appellante via de subsidieverstrekking van (extra) inkomsten te voorzien.

8. De precieze tekst van het wettelijk kader over de subsidiabele kosten zoals hier aan de orde is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Het College volstaat in de overwegingen hieronder met een verkorte weergave ervan. 9.1 Vaststaat dat appellante kosten voor technische begeleiding van het project heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven. In beide offertes gaat het om € 66.500,- exclusief btw. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante dit deel van de activiteiten niet voor eigen rekening en risico uitvoert en de kosten hiervoor op grond van artikel 3, eerste lid, van het Kaderbesluit daarom niet subsidiabel zijn. Deze bepaling vereist namelijk dat een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert. Verder stelt verweerder terecht dat in een subsidieproject met een samenwerkingsverband, zoals hier, een deelnemer niet tevens kan fungeren als ingehuurde derde in de verhouding tot andere projectdeelnemers, omdat dan geen sprake is van een daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2, onderdeel 90, van de AGVV. Ook om deze reden komen de kosten in de offertes niet voor subsidie in aanmerking. 9.2 Het College is bovendien van oordeel dat grotendeels wel degelijk sprake is van dezelfde activiteiten. Zowel in de offertes van appellante aan de melkveebedrijven, als op de begroting van appellante en de toelichting daarop in de specificatie, worden namelijk als werkzaamheden genoemd: technische coördinatie leveranciers, beoordeling of analyse meetplan, analyse meetgegevens [naam 7] en consequenties voor ontwerp en bedrijfsvoering, inhuur wetenschappelijke begeleiding, technische publicaties/rapportages, monstername en analyses, en communicatie. Uit de toelichting van appellante in het beroepschrift en ter zitting begrijpt het College dat appellante de kosten voor deze activiteiten, voor zover deze vallen binnen het basistarief van de Regeling, heeft opgenomen in de eigen begroting en zij deze, voor het deel hoger dan het basistarief, heeft geoffreerd aan de melkveebedrijven, die de kosten vervolgens ieder op hun eigen begroting hebben opgevoerd. Hiermee wordt in feite het in artikel 2.2.1 van de Regeling vastgestelde uurtarief van € 60,- omzeild. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat dit geen redelijk gemaakte kosten zijn in de zin van artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit. Voor zover in de offertes ook werkzaamheden zijn vermeld die niet in de begroting van appellante zijn opgenomen, zoals appellante heeft betoogd, geldt dat appellante bij de aanvraag niet duidelijk heeft aangegeven welke dat dan precies zijn. Bovendien geldt dat wat hiervoor onder 9.1 is geoordeeld ook voor deze kosten. Dat [naam 7] wel haar volledige kosten gesubsidieerd heeft gekregen, maakt niet dat ook alle kosten van appellante voor subsidie in aanmerking komen. Verweerder heeft toegelicht dat [naam 7] haar kosten betaald heeft gekregen met toepassing van de Integrale kostensystematiek (IKS), een door verweerder erkende manier om directe en indirecte kosten toe te rekenen aan kostendragers, zoals arbeidsuren of machine-uren. Op appellante is geen IKS van toepassing en zij kan hierop dan ook niet met succes een beroep doen. 10. Tot slot is het College van oordeel dat verweerder ook de kosten voor de rookmelders terecht heeft afgewezen. Deze kosten zijn niet direct verbonden met de uitvoering van een activiteit, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Kaderbesluit.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2022. w.g. J.H. de Wildt w.g. D. de Vries BIJLAGE – relevante bepalingen Verordening (EU) Nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (…) 85. „ industrieel onderzoek”: planmatig of kritisch onderzoek dat is gericht op het opdoen van nieuwe kennis en vaardigheden met het oog op de ontwikkeling van nieuwe producten, procedés of diensten, of om bestaande producten, procedés of diensten aanmerkelijk te verbeteren. Het omvat de creatie van onderdelen voor complexe systemen en kan ook de bouw omvatten van prototypes in een laboratoriumomgeving en/of in een omgeving met gesimuleerde interfaces voor bestaande systemen, alsmede pilotlijnen, wanneer dat nodig is voor het industriële onderzoek en met name voor de validering van generieke technologie; 86. „ experimentele ontwikkeling”: het verwerven, combineren, vormgeven en gebruiken van bestaande wetenschappelijke, technologische, zakelijke en andere relevante kennis en vaardigheden, gericht op het ontwikkelen van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten. Dit kan ook activiteiten omvatten die gericht zijn op de conceptuele formulering, de planning en documentering van alternatieve producten, procedés of diensten. Experimentele ontwikkeling kan prototyping, demonstraties, pilotontwikkeling, testen en validatie omvatten van nieuwe of verbeterde producten, procedés of diensten in omgevingen die representatief zijn voor het functioneren onder reële omstandigheden, met als hoofddoel verdere technische verbeteringen aan te brengen aan producten, procedés of diensten die niet grotendeels vast staan. Dit kan de ontwikkeling omvatten van een commercieel bruikbaar prototype of pilot die noodzakelijkerwijs het commerciële eindproduct is en die te duur is om te produceren alleen met het oog op het gebruik voor demonstratie- en validatiedoeleinden. Onder experimentele ontwikkeling wordt niet verstaan routinematige of periodieke wijziging van bestaande producten, productielijnen, fabricageprocessen, diensten en andere courante activiteiten, zelfs indien die wijzigingen verbeteringen kunnen inhouden; (…) 90. „ daadwerkelijke samenwerking”: samenwerking tussen ten minste twee onafhankelijke partijen om kennis of technologie uit te wisselen of om een gemeenschappelijke doelstelling op basis van een taakverdeling te bereiken, waarbij de partijen samen de omvang van het samenwerkingsproject bepalen, bijdragen aan de tenuitvoerlegging ervan, en het risico en de resultaten ervan delen. Eén of meer partijen kunnen de volledige kosten van het project dragen en zodoende de andere partijen bevrijden van de aan het project verbonden financiële risico's. Contractonderzoek en het verrichten van onderzoeksdiensten worden niet als vormen van samenwerking beschouwd; (…) Artikel 25 Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten 1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld. 2. Het gesteunde deel van het onderzoeks- en ontwikkelingsproject valt volledig binnen één of meer van de volgende categorieën: a. a) fundamenteel onderzoek; b) industrieel onderzoek; c) experimentele ontwikkeling; d) haalbaarheidsstudies. 3. De in aanmerking komende kosten van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten worden bij een specifieke categorie onderzoek en ontwikkeling ingedeeld en betreffen: (…) e) bijkomende algemene kosten en andere operationele uitgaven, waaronder die voor materiaal, leveranties en dergelijke producten, die rechtstreeks uit het project voortvloeien. (…) Kaderbesluit nationale EZ-subsidies (Kaderbesluit) Artikel 3 1. Een subsidie wordt verstrekt aan een natuurlijke persoon, rechtspersoon of vennootschap die voor eigen rekening en risico activiteiten uitvoert die ten goede komen aan de Nederlandse economie of andere Nederlandse belangen. (…) Artikel 10 1. Voor subsidie komen de redelijk gemaakte kosten in aanmerking die direct verbonden zijn met de uitvoering van een activiteit. (…) Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies Artikel 1.1. Begripsomschrijvingen In deze regeling wordt verstaan onder: (…) algemene groepsvrijstellingsverordening: verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (PbEU 2014, L 187); (…) experimentele ontwikkeling: experimentele ontwikkeling als bedoeld in artikel 2, onderdeel 86, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel j, van het O&O&I-steunkader; (…) industrieel onderzoek: industrieel onderzoek als bedoeld in artikel 2, onderdeel 85, van de algemene groepsvrijstellingsverordening en paragraaf 1.3, onderdeel q, van het O&O&I-steunkader; (…) O&O&I-steunkader: Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie nr. 2014/C 198/01 (PbEU 2014, C 198); (…) Artikel 2.1.1. Uurtarief Voor de toepassing van dit hoofdstuk bedraagt het uurtarief, bedoeld in artikel 13, tweede lid, en 14 van het besluit, € 60. Artikel 2.2.2. Subsidieverstrekking 1. De minister verstrekt op grond van deze paragraaf op aanvraag subsidie aan een deelnemer in een samenwerkingsverband voor het uitvoeren van een innovatieproject gericht op brongerichte verduurzaming op een veehouderijlocatie van: a. een varkenshouderijonderneming; b. een melkgeitenhouderijonderneming; c. een melkveehouderijonderneming; of d. een vleeskalverhouderijonderneming. (…) Artikel 2.2.11 Hoogte subsidie 1. Voor de onderzoeks- en ontwikkelingsfase bedraagt de subsidie: a. 50% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op industrieel onderzoek; b. 25% van de subsidiabele kosten, voor zover deze betrekking hebben op experimentele ontwikkeling; (…)