ECLI:NL:CBB:2022:43

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/751 uitspraak van de meervoudige kamer van 25 januari 2022 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. R. Verspaandonk) en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. S.F. Somer). Samenvatting Appellante heeft in Brazilië een opleiding diergeneeskunde gevolgd. Zij heeft verweerder verzocht haar in Nederland als dierenarts toe te laten en te registreren. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen op basis van deskundigenadviezen van de Faculteit Diergeneeskunde van de Universiteit Utrecht (de UU). In die adviezen is een diplomawaardering door Nuffic meegewogen. De UU heeft geconcludeerd dat de opleiding van appellante niet gelijkwaardig is aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder. Verweerder heeft in beroep een nieuw advies van de UU van 14 oktober 2020 ingediend, dat hij pas heeft gevraagd nadat hij het besluit had genomen. In dat advies heeft de UU onder andere de (inhoudelijke) verschillen in onderwijs tussen de opleidingen toegelicht. Het beroep van appellante is ongegrond. Het College is van oordeel dat in alle adviezen samen, dus inclusief het advies van de UU van 14 oktober 2020, begrijpelijk is toegelicht dat de opleidingen niet gelijkwaardig zijn. De nadere toelichting in het advies van 14 oktober 2020 is wel nodig om de redenering van de UU te begrijpen. Volgens het College had verweerder de UU daarom al vóór het besluit om deze nadere toelichting moeten vragen. Zonder die toelichting had verweerder niet op de adviezen van de UU mogen afgaan en was ook het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Het College gaat echter aan dit gebrek voorbij, omdat de nadere toelichting nu alsnog is gegeven en appellante door het gebrek niet is benadeeld. Wel moet verweerder om die reden het door appellante betaalde griffierecht en de proceskosten vergoeden. Met het besluit van 16 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante om toelating en registratie als dierenarts in het register bedoeld in artikel 4.3 van de Wet dieren (diergeneeskunderegister) afgewezen. Met het besluit van 6 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Op 25 november 2021 heeft het College de zaak tijdens een zitting behandeld. Appellante was aanwezig en werd bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Inleiding Appellante heeft bij haar aanvraag om als dierenarts te worden toegelaten en geregistreerd gewezen op het diploma dat zij op 20 februari 2019 heeft behaald voor een opleiding diergeneeskunde aan de Universidade Federal da Bahia in Brazilië. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat de opleiding van appellante volgens hem niet gelijkwaardig is aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. De vraag die het College in deze zaak moet beantwoorden, is of verweerder de aanvraag van appellante mocht afwijzen. Deze uitspraak heeft een bijlage waarin de toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Naar het oordeel van het College mocht verweerder de aanvraag van appellante inderdaad afwijzen. Hieronder licht het college dit oordeel toe. Mocht verweerder gelijkwaardigheid van opleiding als maatstaf gebruiken? De maatstaf dat de gevolgde opleiding gelijkwaardig moet zijn aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding is naar het oordeel van het College niet onredelijk. In artikel 3.11 van het Besluit diergeneeskundigen (het Besluit) is bepaald dat verweerder personen die buiten de Europees Economische Ruimte of Zwitserland de bevoegdheid tot uitoefening van de diergeneeskunde hebben verkregen, kan toelaten als dierenarts. In het Besluit is niet nader bepaald onder welke voorwaarden verweerder tot toelating kan overgaan, zodat verweerder daarbij beslissingsruimte heeft. Uit artikel 4.12, tweede lid, van de Regeling diergeneeskundigen (de Regeling) volgt dat de gevolgde opleiding in ieder geval moet voldoen aan de minimumvereisten van artikel 38 van de Richtlijn 2005/36/EG. Kon verweerder tot het oordeel komen dat de opleidingen niet gelijkwaardig zijn? In totaal heeft verweerder zeven deskundigenadviezen ingewonnen. Allereerst heeft verweerder Nuffic, een deskundige op het gebied van diplomawaardering, gevraagd het diploma van appellante te waarderen naar Nederlands niveau. Dat advies heeft Nuffic op 16 juli 2019 uitgebracht. Vervolgens heeft verweerder advies gevraagd aan de UU op grond van artikel 4.13 van de Regeling. Voorafgaand aan het besluit heeft de UU adviezen uitgebracht op 4 oktober 2019, 12 december 2019, 7 april 2020, 11 juni 2020 en 29 juni 2020. Na het besluit heeft verweerder de UU om een reactie gevraagd op het beroepschrift van appellante. Die reactie heeft de UU uitgewerkt in het advies van 14 oktober 2020. Een bestuursorgaan mag afgaan op het advies van een deskundige, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogenoemde vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijke adviseur (in dit geval de UU, op grond van artikel 4.13 van de Regeling). Voor andere adviseurs (in dit geval Nuffic) volgt dit uit het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan een reactie aan de adviseur op wat die partij over het advies heeft aangevoerd (zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1464, onder 10.1 en het College van 15 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:282, onder 5.6). Het College is van oordeel dat in alle deskundigenadviezen samen, dus inclusief het pas in beroep uitgebrachte advies van 14 oktober 2020, begrijpelijk is toegelicht dat de opleiding van appellante niet gelijkwaardig is aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. Ten eerste is het aanvangsniveau van de opleiding van appellante lager dan bij de Nederlandse opleiding. Kort samengevat is voor de Braziliaanse opleiding havoniveau vereist, terwijl de opleiding in Nederland alleen toegankelijk is voor mensen met een vwo-diploma. Nuffic is op basis van overwegend niet-inhoudelijke vergelijkingscriteria tot deze conclusie gekomen. Het Braziliaanse diploma vertegenwoordigt volgens Nuffic het algemene prestatieniveau van drie jaar wetenschappelijk onderwijs. Daaruit volgt dat de toelatingseisen voor de opleiding van appellante vergelijkbaar zijn met die van een havodiploma in Nederland. Appellante heeft deze conclusie van Nuffic niet betwist, zodat ervan moet worden uitgegaan dat dat klopt. Ten tweede duurt de opleiding van appellante een jaar korter dan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding, namelijk vijf jaar tegenover zes jaar. Ook dat volgt uit het advies van Nuffic. Appellante stelt dat Nuffic er ten onrechte van uitgaat dat haar opleiding een studieduur heeft van vijf jaar, omdat studenten gemiddeld zes jaar doen over haar opleiding; zelf heeft zij er vijfeneenhalf jaar over gedaan. Dit argument treft geen doel. Het is namelijk niet onbegrijpelijk dat bij de vergelijking van de opleidingen is uitgegaan van de nominale studieduur. Dat studenten gemiddeld langer over de opleiding doen verandert daar niets aan. Bovendien is het goed mogelijk dat veel studenten langer doen over de Nederlandse opleiding. Ten derde heeft de opleiding van appellante een (veel) lagere studielast dan de Nederlandse opleiding. Dat blijkt uit zowel het advies van Nuffic als de adviezen van de UU. Volgens appellante is in de adviezen een onjuiste vergelijking gemaakt tussen de opleidingen. Bij de genoemde studie-omvang van de Nederlandse diergeneeskundeopleiding zijn volgens haar namelijk (heel veel) zelfstudie-uren inbegrepen en ook stages en co-schappen, terwijl bij de Braziliaanse opleiding alleen ‘in-class’-uren zijn meegeteld. Dit betoog van appellante vormt onvoldoende reden voor twijfel aan de adviezen. Weliswaar ligt het voor de hand dat appellante een zekere hoeveelheid zelfstudie-uren heeft gemaakt, maar appellante is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat een normstudent bij haar opleiding (bijna) net zo veel zelfstudie-uren maakt als de Nederlandse zelfstudienorm en dat ook de invulling van het zelfstudieonderwijs vergelijkbaar is. In de vierde plaats zijn er aanzienlijke verschillen in onderwijs op het gebied van onder andere wetenschappelijke vorming, dierwelzijn, wet- en regelgeving en klinisch onderwijs. Die verschillen zijn in het advies van 29 juni 2020 genoemd en in het advies van 14 oktober 2020 nader toegelicht. Dat de adviezen onzorgvuldig zijn omdat de opleiding van appellante niet inhoudelijk zou zijn beoordeeld, zoals appellante stelt, is dus niet gebleken. De UU heeft namelijk wel degelijk gekeken naar inhoudelijke verschillen tussen de opleidingen. Tot slot heeft appellante aangevoerd dat zij op basis van haar opleiding wél mag meedoen met het programma van de Educational Commission for Foreign Veterinary Graduates (ECFVG), wat erop zou wijzen dat haar diploma wel degelijk vergelijkbaar is met het Nederlandse diploma. Dat appellante mag meedoen met dit programma, betekent echter niet dat het niveau van haar opleiding gelijkwaardig is aan het niveau van de Nederlandse opleiding. Het gaat namelijk om een programma waar afgestudeerden van vrijwel alle diergeneeskundefaculteiten ter wereld aan mogen meedoen, zoals verweerder heeft toegelicht. De certificering door de ECFVG impliceert dus ook niet dat die organisatie haar opleiding mogelijk gelijkwaardig vindt aan de Nederlandse diergeneeskundeopleiding. Maakt het uit dat de UU de inhoudelijke verschillen pas later heeft toegelicht? Inhoudelijk kan het College het besluit van verweerder dus volgen. Dat neemt niet weg dat er gebreken kleven aan dit besluit. De UU heeft de inhoudelijke verschillen tussen de opleidingen namelijk pas toegelicht in het advies van 14 oktober 2020, dus nadat verweerder het bestreden besluit had genomen. Deze toelichting is wel nodig om de motivering van de UU en dus ook de motivering van het bestreden besluit te begrijpen. Verweerder had dan ook voorafgaand aan de besluitvorming bij de UU moeten nagaan waaruit de verschillen in onderwijs bestaan en had zonder nadere toelichting niet mogen afgaan op de adviezen. Verweerder heeft dus niet voldaan aan de vergewisplicht en het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Daarmee heeft verweerder in strijd gehandeld met de artikelen 3:9 en 7:12 van de Awb. Het besluit van verweerder vertoont dus gebreken. Het College: verklaart het beroep ongegrond; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.518,-. Dit is een uitspraak van mr. J.L.W. Aerts, mr. D. Brugman en mr. S.W. van Kasbergen (rechters), in samenwerking met mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2022. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen. Bijlage: wettelijk kader Wet Dieren Artikel 4.1 Toelating dierenartsen en andere personen 1 Tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen zijn toegelaten dierenartsen en andere personen die zijn ingeschreven in het register, bedoeld in artikel 4.3, eerste lid. (…) Artikel 4.3 Register 1 Onze Minister houdt een openbaar register bij van personen die een opleiding op het gebied van de diergeneeskunde als bedoeld in artikel 1.1 met goed gevolg hebben voltooid en andere personen die worden toegelaten tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen. (…) Besluit diergeneeskundigen Artikel 3.11 Toelating diergeneeskundigen derde landen 1 Onze Minister kan tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de wet, personen toelaten die buiten de Europees Economische Ruimte of Zwitserland de bevoegdheid tot uitoefening van de diergeneeskunde hebben verkregen. (…) § 2. Diergeneeskundigen niet zijnde dierenartsen, en dierenartsen als bedoeld in artikel 3.11 Artikel 4.5 Registratie Onze Minister draagt er zorg voor dat degene die krachtens de artikelen 3.1, eerste lid, 3.4, eerste lid, 3.6, eerste lid, of 3.11, eerste lid, is toegelaten tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen wordt ingeschreven in het openbaar register, bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van de wet. Regeling diergeneeskundigen § 4. Toelating en registratie dierenartsen die geen beroep op de Richtlijn 2005/36/EG kunnen doen Artikel 4.12. Aanvraag toelating 1. Op een aanvraag tot toelating tot het beroepsmatig verrichten van diergeneeskundige handelingen in de volle omvang door personen die geen beroep op de Richtlijn 2005/36/EG kunnen doen zijn de artikelen 3.8, 3.9 en 3.10 van overeenkomstige toepassing. 2 Het in artikel 3.9, eerste lid, onder c, bedoelde getuigschrift is verstrekt ter afsluiting van een opleiding als dierenarts die naar het oordeel van de minister in ieder geval voldoet aan de in artikel 38 van Richtlijn 2005/36/EG gestelde eisen. Artikel 4.13 Advisering toelating Alvorens een besluit op een aanvraag als bedoeld in de artikelen 4.11 of 4.12 wordt genomen, wordt de Faculteit Diergeneeskunde van de Rijksuniversiteit te Utrecht advies gevraagd, tenzij de toelating voortvloeit uit verplichtingen opgelegd op grond van internationale overeenkomsten. Algemene wet bestuursrecht Artikel 3:2 Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:9 Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Artikel 6:22 Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Artikel 7:12 1 De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied. Dat het gebrek wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb betekent dat het beroep ongegrond is. Het College ziet in het geconstateerde gebrek wel aanleiding om te bepalen dat verweerder het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellante vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).