ECLI:NL:CBB:2022:2

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/302 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2022 op het hoger beroep van: V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten), tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2021, kenmerk SHE 20/831, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (de rechtbank) van 14 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:399; hierna: de aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Sinds 1 januari 2014 is in de Meststoffenwet (Msw) een stelsel voor verantwoorde mestafzet opgenomen met als doel het verlagen van de druk op de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen (Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Msw (invoering mestverwerkingsplicht), Stb. 2013, 576). Dit stelsel brengt mee dat een veehouder alleen dierlijke meststoffen mag produceren voor zover hij zich vooraf heeft verzekerd van voldoende afzetcapaciteit, in de vorm van mestafzet op (eigen) grond en mestverwerking. Bedrijven die meer dierlijke meststoffen produceren dan ze conform de gebruiksnormen kunnen aanwenden binnen het eigen bedrijf moeten een percentage van het overschot verplicht laten verwerken. Dit stelsel van mestverwerking is opgenomen in de artikelen 33a-33d van de Msw. Aan de mestverwerkingsplicht kan worden voldaan door het afsluiten van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen met opmerkingscode 61 (VDM), een driepartijenovereenkomst (DPO) of door overdracht van de mestverwerkingsplicht aan een andere veehouder door middel van een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO). 1.2 Appellante exploiteert een melkveehouderij, produceert melk en rundvlees, houdt en fokt melkvee, en produceert landbouwmatig ruwvoeders. 1.3 Bij brief van 14 februari 2019 heeft de minister gegevens opgevraagd bij appellante om te onderzoeken of zij in 2017 heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 1.4 Uit de door appellante overgelegde gegevens voor het jaar 2017 komt het volgende naar voren. Appellante heeft als overnemende partij een VVO gesloten waarin zij van V.O.F. [naam 2] ( [naam 2] ) de verwerkingsplicht voor 1.310 kilogram (kg) fosfaat heeft overgenomen. Verder heeft appellante als overdragende partij met [naam 3] V.O.F. ( [naam 3] ) als overnemende partij een VVO gesloten voor 1.770 kg fosfaat. Ook heeft appellante als landbouwer met [naam 4] B.V. als verwerker en Maatschap [naam 5] als intermediair een DPO gesloten voor 539 kg fosfaat. 1.5 Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister appellante een bestuurlijke boete van € 8.481,- opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Uit dat artikel volgt dat de overgenomen mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat alleen kon worden verwerkt door middel van een DPO en/of een VDM en niet door middel van een VVO. Appellante heeft alleen een DPO voor 539 kg fosfaat afgesloten. Appellante heeft volgens de minister van de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat dus (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat te weinig verwerkt. 1.6 Bij besluit van 5 februari 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 september 2019 ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder andere het volgende overwogen: “9. Niet in geschil is dat eiseres in dit geval artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden en dat dit op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt tot een boete van € 8.481,–. (…) 11. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op grond van een VVO een mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat heeft overgenomen. Eiseres meent dat zij ruimschoots aan die plicht heeft voldaan door voor 539 kg fosfaat een DPO af te sluiten en voor 1.770 kg fosfaat een VVO. De minister heeft echter terecht onder verwijzing naar artikel 33a, vijfde lid, van de Msw erop gewezen dat wanneer eiseres als landbouwer met een VVO een mestverwerkingsplicht heeft overgenomen, zij op haar beurt verplicht is om de dierlijke meststoffen te verwerken met een VDM met opmerkingencode 61 en/of een DPO. Met laatstgenoemde mestverwerkingsovereenkomsten wordt immers bewerkstelligd, zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Msw, dat (ook) een verwerker wordt gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen daadwerkelijk te verwerken. Dat kan niet met een VVO. Daarom zijn een VDM met opmerkingencode 61 en een DPO de enige in artikel 33a, vijfde lid, van de Msw genoemde verwerkingsmogelijkheden. Een en ander betekent dat eiseres de in dat artikellid neergelegde verplichting heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken met een VVO. Op de zitting is ook komen vast te staan dat eiseres niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen (waarvan genoemde 771 kg fosfaat deel uitmaken) daadwerkelijk (door een verwerker) is verwerkt. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat zij slechts een (administratieve) vergissing heeft gemaakt en ruimschoots voldoende fosfaat heeft verwerkt. 12. De rechtbank wijst er verder op dat ‘schuld’ geen bestanddeel vormt van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Dat betekent dat de minister in beginsel van verwijtbaarheid mag uitgaan. Eiseres heeft op de zitting erop gewezen dat het gaat om complexe regelgeving. De rechtbank is van oordeel dat het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Met deze complexiteit worden alle (agrarische) ondernemers geconfronteerd en van deze ondernemers (en dus ook van eiseres) mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Ook kunnen deze ondernemers ervoor kiezen zich te laten bijstaan door een ter zake deskundige, die de ondernemers desgevraagd kan adviseren en bijstaan. Eiseres had ook eventueel op de website van de minister kunnen kijken of telefonisch contact op kunnen nemen om te controleren of de constructie die zij voor ogen had zich wel verdroeg met de wet- en regelgeving die op de agrarische wereld van toepassing is, waaronder de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake. 13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet. (…) 16. Volgens de wetgever is artikel 59 van de Msw een soortgelijke regeling als de artikelen 57 en 58 van de Msw. Die artikelen hebben betrekking op overtreding van gebruikersnormen (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, p. 59 (MvT)). Dit brengt mee dat de wetgever ook voor overtreding van de mestverwerkingsplicht de hoogte van de tarieven heeft bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die om aan de gebruiksnormen te voldoen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren (…). 17. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de stelling van eiseres, die erop neerkomt dat zij met de overtreding geen economisch voordeel heeft genoten, niet de door haar gewenste betekenis toe. Niet in geschil is immers dat eiseres behoort tot de groep bedrijven waar de wetgever bij het vaststellen van het tarief van de boete het oog op heeft gehad, zoals hiervoor onder 16 is geschetst.

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 4.1 Appellante voert aan dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete (op basis van de feitcodes M096 - M099 die zien op overtreding van administratieve verplichtingen). Appellante had een eigen verwerkingsplicht van 183 kg fosfaat en heeft een verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat overgenomen. Appellante heeft een verwerkingsplicht ter grootte van 1.770 kg fosfaat overgedragen via een VVO en 539 kg fosfaat verwerkt via een DPO. Er is dus per saldo voldoende fosfaat verwerkt. Deze situatie rechtvaardigt niet het opleggen van een boete voor het geheel niet voldoen aan de verwerkingsplicht. Appellante betwist niet dat de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat niet (deels) door middel van een VVO ingevuld mocht worden en dat zij artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dus heeft overtreden, maar stelt dat haar slechts kan worden verweten dat zij niet de juiste administratieve route heeft gevolgd. De twee VVO’s waarbij appellante partij is (voor 1.310 kg en 1.770 kg fosfaat) hadden niet afgesloten of ontbonden moeten worden. In plaats daarvan had [naam 2] haar mestverwerkingsplicht rechtstreeks aan [naam 3] moeten overdragen met een VVO. Appellante was zich vanwege de complexiteit van de regelgeving niet bewust van deze administratieve fout. Zij kon dit na afloop van het kalenderjaar niet meer herstellen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan haar niet worden verweten dat zij niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk waren verwerkt. Zij mocht immers erop vertrouwen dat [naam 3] de overgenomen verwerkingsplicht inderdaad zou uitvoeren. 4.2 De minister stelt zich op het standpunt dat appellante in 2017 voor 771 kg fosfaat niet aan haar verwerkingsplicht heeft voldaan. Volgens de minister volgt uit de wetsgeschiedenis van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dat een landbouwer die een verwerkingsplicht heeft overgenomen de overeengekomen hoeveelheid daadwerkelijk moet laten verwerken (en dus niet opnieuw kan overdragen) om te voorkomen dat de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Bovendien is niet gebleken dat de 771 kg fosfaat daadwerkelijk is verwerkt. 4.3 Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden. Op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dient de met een VVO overgenomen mestverwerkingsplicht te worden verwerkt met een VDM en/of een DPO. De wetgever beoogt zo te voorkomen dat met het toestaan van overdracht van de overgenomen verwerkingsplicht met een VVO het stelsel van mestverwerking wordt uitgehold. Bij een VDM en DPO wordt (ook) een verwerker gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die tot verwerking verplicht is. Bij de VVO met appellante als overdragende partij neemt een andere landbouwer de verwerkingsplicht van appellante over, maar is er geen contractuele relatie met een verwerker en is niet gegarandeerd dat de overgedragen verwerkingsplicht wordt uitgevoerd. Anders dan appellante stelt, is dus in dit geval niet zeker of voldoende fosfaat is verwerkt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken door overdracht met een VVO en dat niet slechts sprake is van een administratieve fout. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid, omdat van appellante mag worden verlangd dat zij zich verdiept in de toepasselijke regelgeving of hiervoor een deskundige inschakelt. Verder volgt niet uit de wet of het door de minister gehanteerde beleid dat in geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw (eerst) een waarschuwing moet worden gegeven. De boete is bovendien opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw en niet vanwege een overtreding waarop de door appellante genoemde feitcodes zien. De wetgever heeft ervoor gekozen dat overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw wordt bestraft met een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 59, derde lid, van de Msw. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister niet had hoeven volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. 5.1 Appellante voert aan dat het boetebedrag onevenredig hoog is. In de regelgeving en het boeteregime is geen rekening gehouden met de omstandigheden zoals die in haar geval aanwezig zijn en die tot een lagere boete moeten leiden. Appellante herhaalt dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat voldoende fosfaat is verwerkt. Verder voert appellante aan dat het bestraffende element in de opgelegde boete een veelvoud is van het door appellante gerealiseerde economisch voordeel. Bij het bepalen van de hoogte van het boetebedrag van € 11,- per kg fosfaat is gekeken naar de kosten voor mestafzet over langere afstand. De aanschaf van een VVO staat echter los van het transport en de afvoer van mest. Een boetebedrag van € 11,- per kg staat niet in verhouding tot de kosten die worden uitgespaard. Er is geen sprake van het ontduiken of bewust niet voldoen aan de regels en voorwaarden van de Msw. Appellante wijst in dit kader op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211). Zij stelt voorts dat de boete eenvoudig door de minister te constateren was, zij geen financieel voordeel heeft gehad van de overtreding en het om een eenmalige overtreding gaat. Verder heeft appellante steeds en direct volledige openheid van zaken gegeven en haar verantwoordelijkheid genomen. Er was geen sprake van opzet. 5.2 De minister stelt dat appellante met haar standpunt dat de aanschaf van een VVO losstaat van het transport miskent dat de beboete kilogrammen fosfaat nu juist met een DPO of VDM hadden moeten worden verwerkt. Bij een DPO en een VDM is wel sprake van feitelijk vervoeren, waardoor de aansluiting bij de boetetarieven van het stelsel van gebruiksnormen juist logisch is. Het al dan niet ontbreken van economisch voordeel kan niet leiden tot matiging van de boete. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) gaat niet op, alleen al omdat in die zaak sprake was van aanvoer (en gebruik) van meststoffen, terwijl het hier gaat om onvoldoende afvoer van meststoffen (om daadwerkelijk te laten verwerken). 5.3 De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355), vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.C. Stoové en mr. S.W. van Kasbergen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2022. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. BIJLAGE Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) ee. mestverwerkingsovereenkomst: 1°. bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of 2°. overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker; (…) Artikel 33a 1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2 Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert; b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, (…) 3 Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan: a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°; b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b. (…) 5 Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b. (…) Artikel 59 (…) 3 In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/302 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2022 op het hoger beroep van: V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten), tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2021, kenmerk SHE 20/831, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (de rechtbank) van 14 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:399; hierna: de aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Sinds 1 januari 2014 is in de Meststoffenwet (Msw) een stelsel voor verantwoorde mestafzet opgenomen met als doel het verlagen van de druk op de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen (Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Msw (invoering mestverwerkingsplicht), Stb. 2013, 576). Dit stelsel brengt mee dat een veehouder alleen dierlijke meststoffen mag produceren voor zover hij zich vooraf heeft verzekerd van voldoende afzetcapaciteit, in de vorm van mestafzet op (eigen) grond en mestverwerking. Bedrijven die meer dierlijke meststoffen produceren dan ze conform de gebruiksnormen kunnen aanwenden binnen het eigen bedrijf moeten een percentage van het overschot verplicht laten verwerken. Dit stelsel van mestverwerking is opgenomen in de artikelen 33a-33d van de Msw. Aan de mestverwerkingsplicht kan worden voldaan door het afsluiten van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen met opmerkingscode 61 (VDM), een driepartijenovereenkomst (DPO) of door overdracht van de mestverwerkingsplicht aan een andere veehouder door middel van een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO). 1.2 Appellante exploiteert een melkveehouderij, produceert melk en rundvlees, houdt en fokt melkvee, en produceert landbouwmatig ruwvoeders. 1.3 Bij brief van 14 februari 2019 heeft de minister gegevens opgevraagd bij appellante om te onderzoeken of zij in 2017 heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 1.4 Uit de door appellante overgelegde gegevens voor het jaar 2017 komt het volgende naar voren. Appellante heeft als overnemende partij een VVO gesloten waarin zij van V.O.F. [naam 2] ( [naam 2] ) de verwerkingsplicht voor 1.310 kilogram (kg) fosfaat heeft overgenomen. Verder heeft appellante als overdragende partij met [naam 3] V.O.F. ( [naam 3] ) als overnemende partij een VVO gesloten voor 1.770 kg fosfaat. Ook heeft appellante als landbouwer met [naam 4] B.V. als verwerker en Maatschap [naam 5] als intermediair een DPO gesloten voor 539 kg fosfaat. 1.5 Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister appellante een bestuurlijke boete van € 8.481,- opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Uit dat artikel volgt dat de overgenomen mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat alleen kon worden verwerkt door middel van een DPO en/of een VDM en niet door middel van een VVO. Appellante heeft alleen een DPO voor 539 kg fosfaat afgesloten. Appellante heeft volgens de minister van de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat dus (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat te weinig verwerkt. 1.6 Bij besluit van 5 februari 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 september 2019 ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder andere het volgende overwogen: “9. Niet in geschil is dat eiseres in dit geval artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden en dat dit op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt tot een boete van € 8.481,–. (…) 11. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op grond van een VVO een mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat heeft overgenomen. Eiseres meent dat zij ruimschoots aan die plicht heeft voldaan door voor 539 kg fosfaat een DPO af te sluiten en voor 1.770 kg fosfaat een VVO. De minister heeft echter terecht onder verwijzing naar artikel 33a, vijfde lid, van de Msw erop gewezen dat wanneer eiseres als landbouwer met een VVO een mestverwerkingsplicht heeft overgenomen, zij op haar beurt verplicht is om de dierlijke meststoffen te verwerken met een VDM met opmerkingencode 61 en/of een DPO. Met laatstgenoemde mestverwerkingsovereenkomsten wordt immers bewerkstelligd, zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Msw, dat (ook) een verwerker wordt gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen daadwerkelijk te verwerken. Dat kan niet met een VVO. Daarom zijn een VDM met opmerkingencode 61 en een DPO de enige in artikel 33a, vijfde lid, van de Msw genoemde verwerkingsmogelijkheden. Een en ander betekent dat eiseres de in dat artikellid neergelegde verplichting heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken met een VVO. Op de zitting is ook komen vast te staan dat eiseres niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen (waarvan genoemde 771 kg fosfaat deel uitmaken) daadwerkelijk (door een verwerker) is verwerkt. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat zij slechts een (administratieve) vergissing heeft gemaakt en ruimschoots voldoende fosfaat heeft verwerkt. 12. De rechtbank wijst er verder op dat ‘schuld’ geen bestanddeel vormt van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Dat betekent dat de minister in beginsel van verwijtbaarheid mag uitgaan. Eiseres heeft op de zitting erop gewezen dat het gaat om complexe regelgeving. De rechtbank is van oordeel dat het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Met deze complexiteit worden alle (agrarische) ondernemers geconfronteerd en van deze ondernemers (en dus ook van eiseres) mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Ook kunnen deze ondernemers ervoor kiezen zich te laten bijstaan door een ter zake deskundige, die de ondernemers desgevraagd kan adviseren en bijstaan. Eiseres had ook eventueel op de website van de minister kunnen kijken of telefonisch contact op kunnen nemen om te controleren of de constructie die zij voor ogen had zich wel verdroeg met de wet- en regelgeving die op de agrarische wereld van toepassing is, waaronder de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake. 13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet. (…) 16. Volgens de wetgever is artikel 59 van de Msw een soortgelijke regeling als de artikelen 57 en 58 van de Msw. Die artikelen hebben betrekking op overtreding van gebruikersnormen (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, p. 59 (MvT)). Dit brengt mee dat de wetgever ook voor overtreding van de mestverwerkingsplicht de hoogte van de tarieven heeft bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die om aan de gebruiksnormen te voldoen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren (…). 17. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de stelling van eiseres, die erop neerkomt dat zij met de overtreding geen economisch voordeel heeft genoten, niet de door haar gewenste betekenis toe. Niet in geschil is immers dat eiseres behoort tot de groep bedrijven waar de wetgever bij het vaststellen van het tarief van de boete het oog op heeft gehad, zoals hiervoor onder 16 is geschetst.

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 4.1 Appellante voert aan dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete (op basis van de feitcodes M096 - M099 die zien op overtreding van administratieve verplichtingen). Appellante had een eigen verwerkingsplicht van 183 kg fosfaat en heeft een verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat overgenomen. Appellante heeft een verwerkingsplicht ter grootte van 1.770 kg fosfaat overgedragen via een VVO en 539 kg fosfaat verwerkt via een DPO. Er is dus per saldo voldoende fosfaat verwerkt. Deze situatie rechtvaardigt niet het opleggen van een boete voor het geheel niet voldoen aan de verwerkingsplicht. Appellante betwist niet dat de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat niet (deels) door middel van een VVO ingevuld mocht worden en dat zij artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dus heeft overtreden, maar stelt dat haar slechts kan worden verweten dat zij niet de juiste administratieve route heeft gevolgd. De twee VVO’s waarbij appellante partij is (voor 1.310 kg en 1.770 kg fosfaat) hadden niet afgesloten of ontbonden moeten worden. In plaats daarvan had [naam 2] haar mestverwerkingsplicht rechtstreeks aan [naam 3] moeten overdragen met een VVO. Appellante was zich vanwege de complexiteit van de regelgeving niet bewust van deze administratieve fout. Zij kon dit na afloop van het kalenderjaar niet meer herstellen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan haar niet worden verweten dat zij niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk waren verwerkt. Zij mocht immers erop vertrouwen dat [naam 3] de overgenomen verwerkingsplicht inderdaad zou uitvoeren. 4.2 De minister stelt zich op het standpunt dat appellante in 2017 voor 771 kg fosfaat niet aan haar verwerkingsplicht heeft voldaan. Volgens de minister volgt uit de wetsgeschiedenis van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dat een landbouwer die een verwerkingsplicht heeft overgenomen de overeengekomen hoeveelheid daadwerkelijk moet laten verwerken (en dus niet opnieuw kan overdragen) om te voorkomen dat de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Bovendien is niet gebleken dat de 771 kg fosfaat daadwerkelijk is verwerkt. 4.3 Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden. Op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dient de met een VVO overgenomen mestverwerkingsplicht te worden verwerkt met een VDM en/of een DPO. De wetgever beoogt zo te voorkomen dat met het toestaan van overdracht van de overgenomen verwerkingsplicht met een VVO het stelsel van mestverwerking wordt uitgehold. Bij een VDM en DPO wordt (ook) een verwerker gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die tot verwerking verplicht is. Bij de VVO met appellante als overdragende partij neemt een andere landbouwer de verwerkingsplicht van appellante over, maar is er geen contractuele relatie met een verwerker en is niet gegarandeerd dat de overgedragen verwerkingsplicht wordt uitgevoerd. Anders dan appellante stelt, is dus in dit geval niet zeker of voldoende fosfaat is verwerkt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken door overdracht met een VVO en dat niet slechts sprake is van een administratieve fout. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid, omdat van appellante mag worden verlangd dat zij zich verdiept in de toepasselijke regelgeving of hiervoor een deskundige inschakelt. Verder volgt niet uit de wet of het door de minister gehanteerde beleid dat in geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw (eerst) een waarschuwing moet worden gegeven. De boete is bovendien opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw en niet vanwege een overtreding waarop de door appellante genoemde feitcodes zien. De wetgever heeft ervoor gekozen dat overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw wordt bestraft met een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 59, derde lid, van de Msw. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister niet had hoeven volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. 5.1 Appellante voert aan dat het boetebedrag onevenredig hoog is. In de regelgeving en het boeteregime is geen rekening gehouden met de omstandigheden zoals die in haar geval aanwezig zijn en die tot een lagere boete moeten leiden. Appellante herhaalt dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat voldoende fosfaat is verwerkt. Verder voert appellante aan dat het bestraffende element in de opgelegde boete een veelvoud is van het door appellante gerealiseerde economisch voordeel. Bij het bepalen van de hoogte van het boetebedrag van € 11,- per kg fosfaat is gekeken naar de kosten voor mestafzet over langere afstand. De aanschaf van een VVO staat echter los van het transport en de afvoer van mest. Een boetebedrag van € 11,- per kg staat niet in verhouding tot de kosten die worden uitgespaard. Er is geen sprake van het ontduiken of bewust niet voldoen aan de regels en voorwaarden van de Msw. Appellante wijst in dit kader op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211). Zij stelt voorts dat de boete eenvoudig door de minister te constateren was, zij geen financieel voordeel heeft gehad van de overtreding en het om een eenmalige overtreding gaat. Verder heeft appellante steeds en direct volledige openheid van zaken gegeven en haar verantwoordelijkheid genomen. Er was geen sprake van opzet. 5.2 De minister stelt dat appellante met haar standpunt dat de aanschaf van een VVO losstaat van het transport miskent dat de beboete kilogrammen fosfaat nu juist met een DPO of VDM hadden moeten worden verwerkt. Bij een DPO en een VDM is wel sprake van feitelijk vervoeren, waardoor de aansluiting bij de boetetarieven van het stelsel van gebruiksnormen juist logisch is. Het al dan niet ontbreken van economisch voordeel kan niet leiden tot matiging van de boete. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) gaat niet op, alleen al omdat in die zaak sprake was van aanvoer (en gebruik) van meststoffen, terwijl het hier gaat om onvoldoende afvoer van meststoffen (om daadwerkelijk te laten verwerken). 5.3 De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355), vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.C. Stoové en mr. S.W. van Kasbergen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2022. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. BIJLAGE Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) ee. mestverwerkingsovereenkomst: 1°. bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of 2°. overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker; (…) Artikel 33a 1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2 Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert; b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, (…) 3 Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan: a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°; b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b. (…) 5 Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b. (…) Artikel 59 (…) 3 In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/302 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2022 op het hoger beroep van: V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten), tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2021, kenmerk SHE 20/831, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (de rechtbank) van 14 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:399; hierna: de aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Sinds 1 januari 2014 is in de Meststoffenwet (Msw) een stelsel voor verantwoorde mestafzet opgenomen met als doel het verlagen van de druk op de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen (Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Msw (invoering mestverwerkingsplicht), Stb. 2013, 576). Dit stelsel brengt mee dat een veehouder alleen dierlijke meststoffen mag produceren voor zover hij zich vooraf heeft verzekerd van voldoende afzetcapaciteit, in de vorm van mestafzet op (eigen) grond en mestverwerking. Bedrijven die meer dierlijke meststoffen produceren dan ze conform de gebruiksnormen kunnen aanwenden binnen het eigen bedrijf moeten een percentage van het overschot verplicht laten verwerken. Dit stelsel van mestverwerking is opgenomen in de artikelen 33a-33d van de Msw. Aan de mestverwerkingsplicht kan worden voldaan door het afsluiten van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen met opmerkingscode 61 (VDM), een driepartijenovereenkomst (DPO) of door overdracht van de mestverwerkingsplicht aan een andere veehouder door middel van een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO). 1.2 Appellante exploiteert een melkveehouderij, produceert melk en rundvlees, houdt en fokt melkvee, en produceert landbouwmatig ruwvoeders. 1.3 Bij brief van 14 februari 2019 heeft de minister gegevens opgevraagd bij appellante om te onderzoeken of zij in 2017 heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 1.4 Uit de door appellante overgelegde gegevens voor het jaar 2017 komt het volgende naar voren. Appellante heeft als overnemende partij een VVO gesloten waarin zij van V.O.F. [naam 2] ( [naam 2] ) de verwerkingsplicht voor 1.310 kilogram (kg) fosfaat heeft overgenomen. Verder heeft appellante als overdragende partij met [naam 3] V.O.F. ( [naam 3] ) als overnemende partij een VVO gesloten voor 1.770 kg fosfaat. Ook heeft appellante als landbouwer met [naam 4] B.V. als verwerker en Maatschap [naam 5] als intermediair een DPO gesloten voor 539 kg fosfaat. 1.5 Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister appellante een bestuurlijke boete van € 8.481,- opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Uit dat artikel volgt dat de overgenomen mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat alleen kon worden verwerkt door middel van een DPO en/of een VDM en niet door middel van een VVO. Appellante heeft alleen een DPO voor 539 kg fosfaat afgesloten. Appellante heeft volgens de minister van de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat dus (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat te weinig verwerkt. 1.6 Bij besluit van 5 februari 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 september 2019 ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder andere het volgende overwogen: “9. Niet in geschil is dat eiseres in dit geval artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden en dat dit op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt tot een boete van € 8.481,–. (…) 11. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op grond van een VVO een mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat heeft overgenomen. Eiseres meent dat zij ruimschoots aan die plicht heeft voldaan door voor 539 kg fosfaat een DPO af te sluiten en voor 1.770 kg fosfaat een VVO. De minister heeft echter terecht onder verwijzing naar artikel 33a, vijfde lid, van de Msw erop gewezen dat wanneer eiseres als landbouwer met een VVO een mestverwerkingsplicht heeft overgenomen, zij op haar beurt verplicht is om de dierlijke meststoffen te verwerken met een VDM met opmerkingencode 61 en/of een DPO. Met laatstgenoemde mestverwerkingsovereenkomsten wordt immers bewerkstelligd, zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Msw, dat (ook) een verwerker wordt gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen daadwerkelijk te verwerken. Dat kan niet met een VVO. Daarom zijn een VDM met opmerkingencode 61 en een DPO de enige in artikel 33a, vijfde lid, van de Msw genoemde verwerkingsmogelijkheden. Een en ander betekent dat eiseres de in dat artikellid neergelegde verplichting heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken met een VVO. Op de zitting is ook komen vast te staan dat eiseres niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen (waarvan genoemde 771 kg fosfaat deel uitmaken) daadwerkelijk (door een verwerker) is verwerkt. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat zij slechts een (administratieve) vergissing heeft gemaakt en ruimschoots voldoende fosfaat heeft verwerkt. 12. De rechtbank wijst er verder op dat ‘schuld’ geen bestanddeel vormt van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Dat betekent dat de minister in beginsel van verwijtbaarheid mag uitgaan. Eiseres heeft op de zitting erop gewezen dat het gaat om complexe regelgeving. De rechtbank is van oordeel dat het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Met deze complexiteit worden alle (agrarische) ondernemers geconfronteerd en van deze ondernemers (en dus ook van eiseres) mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Ook kunnen deze ondernemers ervoor kiezen zich te laten bijstaan door een ter zake deskundige, die de ondernemers desgevraagd kan adviseren en bijstaan. Eiseres had ook eventueel op de website van de minister kunnen kijken of telefonisch contact op kunnen nemen om te controleren of de constructie die zij voor ogen had zich wel verdroeg met de wet- en regelgeving die op de agrarische wereld van toepassing is, waaronder de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake. 13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet. (…) 16. Volgens de wetgever is artikel 59 van de Msw een soortgelijke regeling als de artikelen 57 en 58 van de Msw. Die artikelen hebben betrekking op overtreding van gebruikersnormen (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, p. 59 (MvT)). Dit brengt mee dat de wetgever ook voor overtreding van de mestverwerkingsplicht de hoogte van de tarieven heeft bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die om aan de gebruiksnormen te voldoen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren (…). 17. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de stelling van eiseres, die erop neerkomt dat zij met de overtreding geen economisch voordeel heeft genoten, niet de door haar gewenste betekenis toe. Niet in geschil is immers dat eiseres behoort tot de groep bedrijven waar de wetgever bij het vaststellen van het tarief van de boete het oog op heeft gehad, zoals hiervoor onder 16 is geschetst.

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 4.1 Appellante voert aan dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete (op basis van de feitcodes M096 - M099 die zien op overtreding van administratieve verplichtingen). Appellante had een eigen verwerkingsplicht van 183 kg fosfaat en heeft een verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat overgenomen. Appellante heeft een verwerkingsplicht ter grootte van 1.770 kg fosfaat overgedragen via een VVO en 539 kg fosfaat verwerkt via een DPO. Er is dus per saldo voldoende fosfaat verwerkt. Deze situatie rechtvaardigt niet het opleggen van een boete voor het geheel niet voldoen aan de verwerkingsplicht. Appellante betwist niet dat de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat niet (deels) door middel van een VVO ingevuld mocht worden en dat zij artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dus heeft overtreden, maar stelt dat haar slechts kan worden verweten dat zij niet de juiste administratieve route heeft gevolgd. De twee VVO’s waarbij appellante partij is (voor 1.310 kg en 1.770 kg fosfaat) hadden niet afgesloten of ontbonden moeten worden. In plaats daarvan had [naam 2] haar mestverwerkingsplicht rechtstreeks aan [naam 3] moeten overdragen met een VVO. Appellante was zich vanwege de complexiteit van de regelgeving niet bewust van deze administratieve fout. Zij kon dit na afloop van het kalenderjaar niet meer herstellen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan haar niet worden verweten dat zij niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk waren verwerkt. Zij mocht immers erop vertrouwen dat [naam 3] de overgenomen verwerkingsplicht inderdaad zou uitvoeren. 4.2 De minister stelt zich op het standpunt dat appellante in 2017 voor 771 kg fosfaat niet aan haar verwerkingsplicht heeft voldaan. Volgens de minister volgt uit de wetsgeschiedenis van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dat een landbouwer die een verwerkingsplicht heeft overgenomen de overeengekomen hoeveelheid daadwerkelijk moet laten verwerken (en dus niet opnieuw kan overdragen) om te voorkomen dat de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Bovendien is niet gebleken dat de 771 kg fosfaat daadwerkelijk is verwerkt. 4.3 Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden. Op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dient de met een VVO overgenomen mestverwerkingsplicht te worden verwerkt met een VDM en/of een DPO. De wetgever beoogt zo te voorkomen dat met het toestaan van overdracht van de overgenomen verwerkingsplicht met een VVO het stelsel van mestverwerking wordt uitgehold. Bij een VDM en DPO wordt (ook) een verwerker gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die tot verwerking verplicht is. Bij de VVO met appellante als overdragende partij neemt een andere landbouwer de verwerkingsplicht van appellante over, maar is er geen contractuele relatie met een verwerker en is niet gegarandeerd dat de overgedragen verwerkingsplicht wordt uitgevoerd. Anders dan appellante stelt, is dus in dit geval niet zeker of voldoende fosfaat is verwerkt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken door overdracht met een VVO en dat niet slechts sprake is van een administratieve fout. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid, omdat van appellante mag worden verlangd dat zij zich verdiept in de toepasselijke regelgeving of hiervoor een deskundige inschakelt. Verder volgt niet uit de wet of het door de minister gehanteerde beleid dat in geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw (eerst) een waarschuwing moet worden gegeven. De boete is bovendien opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw en niet vanwege een overtreding waarop de door appellante genoemde feitcodes zien. De wetgever heeft ervoor gekozen dat overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw wordt bestraft met een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 59, derde lid, van de Msw. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister niet had hoeven volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. 5.1 Appellante voert aan dat het boetebedrag onevenredig hoog is. In de regelgeving en het boeteregime is geen rekening gehouden met de omstandigheden zoals die in haar geval aanwezig zijn en die tot een lagere boete moeten leiden. Appellante herhaalt dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat voldoende fosfaat is verwerkt. Verder voert appellante aan dat het bestraffende element in de opgelegde boete een veelvoud is van het door appellante gerealiseerde economisch voordeel. Bij het bepalen van de hoogte van het boetebedrag van € 11,- per kg fosfaat is gekeken naar de kosten voor mestafzet over langere afstand. De aanschaf van een VVO staat echter los van het transport en de afvoer van mest. Een boetebedrag van € 11,- per kg staat niet in verhouding tot de kosten die worden uitgespaard. Er is geen sprake van het ontduiken of bewust niet voldoen aan de regels en voorwaarden van de Msw. Appellante wijst in dit kader op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211). Zij stelt voorts dat de boete eenvoudig door de minister te constateren was, zij geen financieel voordeel heeft gehad van de overtreding en het om een eenmalige overtreding gaat. Verder heeft appellante steeds en direct volledige openheid van zaken gegeven en haar verantwoordelijkheid genomen. Er was geen sprake van opzet. 5.2 De minister stelt dat appellante met haar standpunt dat de aanschaf van een VVO losstaat van het transport miskent dat de beboete kilogrammen fosfaat nu juist met een DPO of VDM hadden moeten worden verwerkt. Bij een DPO en een VDM is wel sprake van feitelijk vervoeren, waardoor de aansluiting bij de boetetarieven van het stelsel van gebruiksnormen juist logisch is. Het al dan niet ontbreken van economisch voordeel kan niet leiden tot matiging van de boete. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) gaat niet op, alleen al omdat in die zaak sprake was van aanvoer (en gebruik) van meststoffen, terwijl het hier gaat om onvoldoende afvoer van meststoffen (om daadwerkelijk te laten verwerken). 5.3 De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355), vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.C. Stoové en mr. S.W. van Kasbergen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2022. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. BIJLAGE Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) ee. mestverwerkingsovereenkomst: 1°. bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of 2°. overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker; (…) Artikel 33a 1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2 Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert; b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, (…) 3 Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan: a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°; b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b. (…) 5 Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b. (…) Artikel 59 (…) 3 In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/302 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2022 op het hoger beroep van: V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten), tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2021, kenmerk SHE 20/831, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (de rechtbank) van 14 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:399; hierna: de aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Sinds 1 januari 2014 is in de Meststoffenwet (Msw) een stelsel voor verantwoorde mestafzet opgenomen met als doel het verlagen van de druk op de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen (Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Msw (invoering mestverwerkingsplicht), Stb. 2013, 576). Dit stelsel brengt mee dat een veehouder alleen dierlijke meststoffen mag produceren voor zover hij zich vooraf heeft verzekerd van voldoende afzetcapaciteit, in de vorm van mestafzet op (eigen) grond en mestverwerking. Bedrijven die meer dierlijke meststoffen produceren dan ze conform de gebruiksnormen kunnen aanwenden binnen het eigen bedrijf moeten een percentage van het overschot verplicht laten verwerken. Dit stelsel van mestverwerking is opgenomen in de artikelen 33a-33d van de Msw. Aan de mestverwerkingsplicht kan worden voldaan door het afsluiten van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen met opmerkingscode 61 (VDM), een driepartijenovereenkomst (DPO) of door overdracht van de mestverwerkingsplicht aan een andere veehouder door middel van een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO). 1.2 Appellante exploiteert een melkveehouderij, produceert melk en rundvlees, houdt en fokt melkvee, en produceert landbouwmatig ruwvoeders. 1.3 Bij brief van 14 februari 2019 heeft de minister gegevens opgevraagd bij appellante om te onderzoeken of zij in 2017 heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 1.4 Uit de door appellante overgelegde gegevens voor het jaar 2017 komt het volgende naar voren. Appellante heeft als overnemende partij een VVO gesloten waarin zij van V.O.F. [naam 2] ( [naam 2] ) de verwerkingsplicht voor 1.310 kilogram (kg) fosfaat heeft overgenomen. Verder heeft appellante als overdragende partij met [naam 3] V.O.F. ( [naam 3] ) als overnemende partij een VVO gesloten voor 1.770 kg fosfaat. Ook heeft appellante als landbouwer met [naam 4] B.V. als verwerker en Maatschap [naam 5] als intermediair een DPO gesloten voor 539 kg fosfaat. 1.5 Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister appellante een bestuurlijke boete van € 8.481,- opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Uit dat artikel volgt dat de overgenomen mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat alleen kon worden verwerkt door middel van een DPO en/of een VDM en niet door middel van een VVO. Appellante heeft alleen een DPO voor 539 kg fosfaat afgesloten. Appellante heeft volgens de minister van de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat dus (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat te weinig verwerkt. 1.6 Bij besluit van 5 februari 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 september 2019 ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder andere het volgende overwogen: “9. Niet in geschil is dat eiseres in dit geval artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden en dat dit op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt tot een boete van € 8.481,–. (…) 11. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op grond van een VVO een mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat heeft overgenomen. Eiseres meent dat zij ruimschoots aan die plicht heeft voldaan door voor 539 kg fosfaat een DPO af te sluiten en voor 1.770 kg fosfaat een VVO. De minister heeft echter terecht onder verwijzing naar artikel 33a, vijfde lid, van de Msw erop gewezen dat wanneer eiseres als landbouwer met een VVO een mestverwerkingsplicht heeft overgenomen, zij op haar beurt verplicht is om de dierlijke meststoffen te verwerken met een VDM met opmerkingencode 61 en/of een DPO. Met laatstgenoemde mestverwerkingsovereenkomsten wordt immers bewerkstelligd, zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Msw, dat (ook) een verwerker wordt gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen daadwerkelijk te verwerken. Dat kan niet met een VVO. Daarom zijn een VDM met opmerkingencode 61 en een DPO de enige in artikel 33a, vijfde lid, van de Msw genoemde verwerkingsmogelijkheden. Een en ander betekent dat eiseres de in dat artikellid neergelegde verplichting heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken met een VVO. Op de zitting is ook komen vast te staan dat eiseres niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen (waarvan genoemde 771 kg fosfaat deel uitmaken) daadwerkelijk (door een verwerker) is verwerkt. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat zij slechts een (administratieve) vergissing heeft gemaakt en ruimschoots voldoende fosfaat heeft verwerkt. 12. De rechtbank wijst er verder op dat ‘schuld’ geen bestanddeel vormt van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Dat betekent dat de minister in beginsel van verwijtbaarheid mag uitgaan. Eiseres heeft op de zitting erop gewezen dat het gaat om complexe regelgeving. De rechtbank is van oordeel dat het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Met deze complexiteit worden alle (agrarische) ondernemers geconfronteerd en van deze ondernemers (en dus ook van eiseres) mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Ook kunnen deze ondernemers ervoor kiezen zich te laten bijstaan door een ter zake deskundige, die de ondernemers desgevraagd kan adviseren en bijstaan. Eiseres had ook eventueel op de website van de minister kunnen kijken of telefonisch contact op kunnen nemen om te controleren of de constructie die zij voor ogen had zich wel verdroeg met de wet- en regelgeving die op de agrarische wereld van toepassing is, waaronder de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake. 13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet. (…) 16. Volgens de wetgever is artikel 59 van de Msw een soortgelijke regeling als de artikelen 57 en 58 van de Msw. Die artikelen hebben betrekking op overtreding van gebruikersnormen (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, p. 59 (MvT)). Dit brengt mee dat de wetgever ook voor overtreding van de mestverwerkingsplicht de hoogte van de tarieven heeft bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die om aan de gebruiksnormen te voldoen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren (…). 17. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de stelling van eiseres, die erop neerkomt dat zij met de overtreding geen economisch voordeel heeft genoten, niet de door haar gewenste betekenis toe. Niet in geschil is immers dat eiseres behoort tot de groep bedrijven waar de wetgever bij het vaststellen van het tarief van de boete het oog op heeft gehad, zoals hiervoor onder 16 is geschetst.

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 4.1 Appellante voert aan dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete (op basis van de feitcodes M096 - M099 die zien op overtreding van administratieve verplichtingen). Appellante had een eigen verwerkingsplicht van 183 kg fosfaat en heeft een verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat overgenomen. Appellante heeft een verwerkingsplicht ter grootte van 1.770 kg fosfaat overgedragen via een VVO en 539 kg fosfaat verwerkt via een DPO. Er is dus per saldo voldoende fosfaat verwerkt. Deze situatie rechtvaardigt niet het opleggen van een boete voor het geheel niet voldoen aan de verwerkingsplicht. Appellante betwist niet dat de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat niet (deels) door middel van een VVO ingevuld mocht worden en dat zij artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dus heeft overtreden, maar stelt dat haar slechts kan worden verweten dat zij niet de juiste administratieve route heeft gevolgd. De twee VVO’s waarbij appellante partij is (voor 1.310 kg en 1.770 kg fosfaat) hadden niet afgesloten of ontbonden moeten worden. In plaats daarvan had [naam 2] haar mestverwerkingsplicht rechtstreeks aan [naam 3] moeten overdragen met een VVO. Appellante was zich vanwege de complexiteit van de regelgeving niet bewust van deze administratieve fout. Zij kon dit na afloop van het kalenderjaar niet meer herstellen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan haar niet worden verweten dat zij niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk waren verwerkt. Zij mocht immers erop vertrouwen dat [naam 3] de overgenomen verwerkingsplicht inderdaad zou uitvoeren. 4.2 De minister stelt zich op het standpunt dat appellante in 2017 voor 771 kg fosfaat niet aan haar verwerkingsplicht heeft voldaan. Volgens de minister volgt uit de wetsgeschiedenis van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dat een landbouwer die een verwerkingsplicht heeft overgenomen de overeengekomen hoeveelheid daadwerkelijk moet laten verwerken (en dus niet opnieuw kan overdragen) om te voorkomen dat de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Bovendien is niet gebleken dat de 771 kg fosfaat daadwerkelijk is verwerkt. 4.3 Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden. Op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dient de met een VVO overgenomen mestverwerkingsplicht te worden verwerkt met een VDM en/of een DPO. De wetgever beoogt zo te voorkomen dat met het toestaan van overdracht van de overgenomen verwerkingsplicht met een VVO het stelsel van mestverwerking wordt uitgehold. Bij een VDM en DPO wordt (ook) een verwerker gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die tot verwerking verplicht is. Bij de VVO met appellante als overdragende partij neemt een andere landbouwer de verwerkingsplicht van appellante over, maar is er geen contractuele relatie met een verwerker en is niet gegarandeerd dat de overgedragen verwerkingsplicht wordt uitgevoerd. Anders dan appellante stelt, is dus in dit geval niet zeker of voldoende fosfaat is verwerkt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken door overdracht met een VVO en dat niet slechts sprake is van een administratieve fout. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid, omdat van appellante mag worden verlangd dat zij zich verdiept in de toepasselijke regelgeving of hiervoor een deskundige inschakelt. Verder volgt niet uit de wet of het door de minister gehanteerde beleid dat in geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw (eerst) een waarschuwing moet worden gegeven. De boete is bovendien opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw en niet vanwege een overtreding waarop de door appellante genoemde feitcodes zien. De wetgever heeft ervoor gekozen dat overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw wordt bestraft met een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 59, derde lid, van de Msw. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister niet had hoeven volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. 5.1 Appellante voert aan dat het boetebedrag onevenredig hoog is. In de regelgeving en het boeteregime is geen rekening gehouden met de omstandigheden zoals die in haar geval aanwezig zijn en die tot een lagere boete moeten leiden. Appellante herhaalt dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat voldoende fosfaat is verwerkt. Verder voert appellante aan dat het bestraffende element in de opgelegde boete een veelvoud is van het door appellante gerealiseerde economisch voordeel. Bij het bepalen van de hoogte van het boetebedrag van € 11,- per kg fosfaat is gekeken naar de kosten voor mestafzet over langere afstand. De aanschaf van een VVO staat echter los van het transport en de afvoer van mest. Een boetebedrag van € 11,- per kg staat niet in verhouding tot de kosten die worden uitgespaard. Er is geen sprake van het ontduiken of bewust niet voldoen aan de regels en voorwaarden van de Msw. Appellante wijst in dit kader op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211). Zij stelt voorts dat de boete eenvoudig door de minister te constateren was, zij geen financieel voordeel heeft gehad van de overtreding en het om een eenmalige overtreding gaat. Verder heeft appellante steeds en direct volledige openheid van zaken gegeven en haar verantwoordelijkheid genomen. Er was geen sprake van opzet. 5.2 De minister stelt dat appellante met haar standpunt dat de aanschaf van een VVO losstaat van het transport miskent dat de beboete kilogrammen fosfaat nu juist met een DPO of VDM hadden moeten worden verwerkt. Bij een DPO en een VDM is wel sprake van feitelijk vervoeren, waardoor de aansluiting bij de boetetarieven van het stelsel van gebruiksnormen juist logisch is. Het al dan niet ontbreken van economisch voordeel kan niet leiden tot matiging van de boete. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) gaat niet op, alleen al omdat in die zaak sprake was van aanvoer (en gebruik) van meststoffen, terwijl het hier gaat om onvoldoende afvoer van meststoffen (om daadwerkelijk te laten verwerken). 5.3 De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355), vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.C. Stoové en mr. S.W. van Kasbergen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2022. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. BIJLAGE Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) ee. mestverwerkingsovereenkomst: 1°. bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of 2°. overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker; (…) Artikel 33a 1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2 Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert; b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, (…) 3 Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan: a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°; b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b. (…) 5 Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b. (…) Artikel 59 (…) 3 In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. (…)

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 21/302 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 januari 2022 op het hoger beroep van: V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats] , appellante(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten), tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 januari 2021, kenmerk SHE 20/831, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (de rechtbank) van 14 januari 2021 (ECLI:NL:RBOBR:2021:399; hierna: de aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

1.1 Sinds 1 januari 2014 is in de Meststoffenwet (Msw) een stelsel voor verantwoorde mestafzet opgenomen met als doel het verlagen van de druk op de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen (Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Msw (invoering mestverwerkingsplicht), Stb. 2013, 576). Dit stelsel brengt mee dat een veehouder alleen dierlijke meststoffen mag produceren voor zover hij zich vooraf heeft verzekerd van voldoende afzetcapaciteit, in de vorm van mestafzet op (eigen) grond en mestverwerking. Bedrijven die meer dierlijke meststoffen produceren dan ze conform de gebruiksnormen kunnen aanwenden binnen het eigen bedrijf moeten een percentage van het overschot verplicht laten verwerken. Dit stelsel van mestverwerking is opgenomen in de artikelen 33a-33d van de Msw. Aan de mestverwerkingsplicht kan worden voldaan door het afsluiten van een Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen met opmerkingscode 61 (VDM), een driepartijenovereenkomst (DPO) of door overdracht van de mestverwerkingsplicht aan een andere veehouder door middel van een vervangende verwerkingsovereenkomst (VVO). 1.2 Appellante exploiteert een melkveehouderij, produceert melk en rundvlees, houdt en fokt melkvee, en produceert landbouwmatig ruwvoeders. 1.3 Bij brief van 14 februari 2019 heeft de minister gegevens opgevraagd bij appellante om te onderzoeken of zij in 2017 heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 1.4 Uit de door appellante overgelegde gegevens voor het jaar 2017 komt het volgende naar voren. Appellante heeft als overnemende partij een VVO gesloten waarin zij van V.O.F. [naam 2] ( [naam 2] ) de verwerkingsplicht voor 1.310 kilogram (kg) fosfaat heeft overgenomen. Verder heeft appellante als overdragende partij met [naam 3] V.O.F. ( [naam 3] ) als overnemende partij een VVO gesloten voor 1.770 kg fosfaat. Ook heeft appellante als landbouwer met [naam 4] B.V. als verwerker en Maatschap [naam 5] als intermediair een DPO gesloten voor 539 kg fosfaat. 1.5 Bij besluit van 10 september 2019 heeft de minister appellante een bestuurlijke boete van € 8.481,- opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Uit dat artikel volgt dat de overgenomen mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat alleen kon worden verwerkt door middel van een DPO en/of een VDM en niet door middel van een VVO. Appellante heeft alleen een DPO voor 539 kg fosfaat afgesloten. Appellante heeft volgens de minister van de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat dus (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat te weinig verwerkt. 1.6 Bij besluit van 5 februari 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 10 september 2019 ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak onder andere het volgende overwogen: “9. Niet in geschil is dat eiseres in dit geval artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden en dat dit op grond van artikel 59, derde lid, van de Msw leidt tot een boete van € 8.481,–. (…) 11. De rechtbank stelt voorop dat eiseres op grond van een VVO een mestverwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat heeft overgenomen. Eiseres meent dat zij ruimschoots aan die plicht heeft voldaan door voor 539 kg fosfaat een DPO af te sluiten en voor 1.770 kg fosfaat een VVO. De minister heeft echter terecht onder verwijzing naar artikel 33a, vijfde lid, van de Msw erop gewezen dat wanneer eiseres als landbouwer met een VVO een mestverwerkingsplicht heeft overgenomen, zij op haar beurt verplicht is om de dierlijke meststoffen te verwerken met een VDM met opmerkingencode 61 en/of een DPO. Met laatstgenoemde mestverwerkingsovereenkomsten wordt immers bewerkstelligd, zoals ook volgt uit artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1° en 2°, van de Msw, dat (ook) een verwerker wordt gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die zich ertoe verplicht de dierlijke meststoffen daadwerkelijk te verwerken. Dat kan niet met een VVO. Daarom zijn een VDM met opmerkingencode 61 en een DPO de enige in artikel 33a, vijfde lid, van de Msw genoemde verwerkingsmogelijkheden. Een en ander betekent dat eiseres de in dat artikellid neergelegde verplichting heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken met een VVO. Op de zitting is ook komen vast te staan dat eiseres niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen (waarvan genoemde 771 kg fosfaat deel uitmaken) daadwerkelijk (door een verwerker) is verwerkt. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat zij slechts een (administratieve) vergissing heeft gemaakt en ruimschoots voldoende fosfaat heeft verwerkt. 12. De rechtbank wijst er verder op dat ‘schuld’ geen bestanddeel vormt van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw. Dat betekent dat de minister in beginsel van verwijtbaarheid mag uitgaan. Eiseres heeft op de zitting erop gewezen dat het gaat om complexe regelgeving. De rechtbank is van oordeel dat het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving niet buiten de invloedssfeer van eiseres ligt. Met deze complexiteit worden alle (agrarische) ondernemers geconfronteerd en van deze ondernemers (en dus ook van eiseres) mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Ook kunnen deze ondernemers ervoor kiezen zich te laten bijstaan door een ter zake deskundige, die de ondernemers desgevraagd kan adviseren en bijstaan. Eiseres had ook eventueel op de website van de minister kunnen kijken of telefonisch contact op kunnen nemen om te controleren of de constructie die zij voor ogen had zich wel verdroeg met de wet- en regelgeving die op de agrarische wereld van toepassing is, waaronder de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Van verminderde of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid is daarom geen sprake. 13. Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. De beroepsgrond slaagt niet. (…) 16. Volgens de wetgever is artikel 59 van de Msw een soortgelijke regeling als de artikelen 57 en 58 van de Msw. Die artikelen hebben betrekking op overtreding van gebruikersnormen (zie Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3, p. 59 (MvT)). Dit brengt mee dat de wetgever ook voor overtreding van de mestverwerkingsplicht de hoogte van de tarieven heeft bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die om aan de gebruiksnormen te voldoen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren (…). 17. Naar het oordeel van de rechtbank komt aan de stelling van eiseres, die erop neerkomt dat zij met de overtreding geen economisch voordeel heeft genoten, niet de door haar gewenste betekenis toe. Niet in geschil is immers dat eiseres behoort tot de groep bedrijven waar de wetgever bij het vaststellen van het tarief van de boete het oog op heeft gehad, zoals hiervoor onder 16 is geschetst.

3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 4.1 Appellante voert aan dat de minister had moeten volstaan met een waarschuwing of een lagere boete (op basis van de feitcodes M096 - M099 die zien op overtreding van administratieve verplichtingen). Appellante had een eigen verwerkingsplicht van 183 kg fosfaat en heeft een verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat overgenomen. Appellante heeft een verwerkingsplicht ter grootte van 1.770 kg fosfaat overgedragen via een VVO en 539 kg fosfaat verwerkt via een DPO. Er is dus per saldo voldoende fosfaat verwerkt. Deze situatie rechtvaardigt niet het opleggen van een boete voor het geheel niet voldoen aan de verwerkingsplicht. Appellante betwist niet dat de overgenomen verwerkingsplicht van 1.310 kg fosfaat niet (deels) door middel van een VVO ingevuld mocht worden en dat zij artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dus heeft overtreden, maar stelt dat haar slechts kan worden verweten dat zij niet de juiste administratieve route heeft gevolgd. De twee VVO’s waarbij appellante partij is (voor 1.310 kg en 1.770 kg fosfaat) hadden niet afgesloten of ontbonden moeten worden. In plaats daarvan had [naam 2] haar mestverwerkingsplicht rechtstreeks aan [naam 3] moeten overdragen met een VVO. Appellante was zich vanwege de complexiteit van de regelgeving niet bewust van deze administratieve fout. Zij kon dit na afloop van het kalenderjaar niet meer herstellen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, kan haar niet worden verweten dat zij niet is nagegaan of de door haar met de VVO overgedragen dierlijke meststoffen ook daadwerkelijk waren verwerkt. Zij mocht immers erop vertrouwen dat [naam 3] de overgenomen verwerkingsplicht inderdaad zou uitvoeren. 4.2 De minister stelt zich op het standpunt dat appellante in 2017 voor 771 kg fosfaat niet aan haar verwerkingsplicht heeft voldaan. Volgens de minister volgt uit de wetsgeschiedenis van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dat een landbouwer die een verwerkingsplicht heeft overgenomen de overeengekomen hoeveelheid daadwerkelijk moet laten verwerken (en dus niet opnieuw kan overdragen) om te voorkomen dat de verwerkingsplicht wordt uitgehold. Bovendien is niet gebleken dat de 771 kg fosfaat daadwerkelijk is verwerkt. 4.3 Het College is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden. Op grond van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw dient de met een VVO overgenomen mestverwerkingsplicht te worden verwerkt met een VDM en/of een DPO. De wetgever beoogt zo te voorkomen dat met het toestaan van overdracht van de overgenomen verwerkingsplicht met een VVO het stelsel van mestverwerking wordt uitgehold. Bij een VDM en DPO wordt (ook) een verwerker gecontracteerd aan wie de dierlijke meststoffen moeten worden geleverd en die tot verwerking verplicht is. Bij de VVO met appellante als overdragende partij neemt een andere landbouwer de verwerkingsplicht van appellante over, maar is er geen contractuele relatie met een verwerker en is niet gegarandeerd dat de overgedragen verwerkingsplicht wordt uitgevoerd. Anders dan appellante stelt, is dus in dit geval niet zeker of voldoende fosfaat is verwerkt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat appellante artikel 33a, vijfde lid, van de Msw heeft overtreden door (1.310 kg fosfaat minus 539 kg fosfaat =) 771 kg fosfaat slechts te verwerken door overdracht met een VVO en dat niet slechts sprake is van een administratieve fout. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid, omdat van appellante mag worden verlangd dat zij zich verdiept in de toepasselijke regelgeving of hiervoor een deskundige inschakelt. Verder volgt niet uit de wet of het door de minister gehanteerde beleid dat in geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw (eerst) een waarschuwing moet worden gegeven. De boete is bovendien opgelegd wegens overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw en niet vanwege een overtreding waarop de door appellante genoemde feitcodes zien. De wetgever heeft ervoor gekozen dat overtreding van artikel 33a, vijfde lid, van de Msw wordt bestraft met een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 59, derde lid, van de Msw. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de minister niet had hoeven volstaan met een waarschuwing of een lichter boeteregime had moeten toepassen. 5.1 Appellante voert aan dat het boetebedrag onevenredig hoog is. In de regelgeving en het boeteregime is geen rekening gehouden met de omstandigheden zoals die in haar geval aanwezig zijn en die tot een lagere boete moeten leiden. Appellante herhaalt dat slechts sprake is van een administratieve vergissing en dat voldoende fosfaat is verwerkt. Verder voert appellante aan dat het bestraffende element in de opgelegde boete een veelvoud is van het door appellante gerealiseerde economisch voordeel. Bij het bepalen van de hoogte van het boetebedrag van € 11,- per kg fosfaat is gekeken naar de kosten voor mestafzet over langere afstand. De aanschaf van een VVO staat echter los van het transport en de afvoer van mest. Een boetebedrag van € 11,- per kg staat niet in verhouding tot de kosten die worden uitgespaard. Er is geen sprake van het ontduiken of bewust niet voldoen aan de regels en voorwaarden van de Msw. Appellante wijst in dit kader op de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211). Zij stelt voorts dat de boete eenvoudig door de minister te constateren was, zij geen financieel voordeel heeft gehad van de overtreding en het om een eenmalige overtreding gaat. Verder heeft appellante steeds en direct volledige openheid van zaken gegeven en haar verantwoordelijkheid genomen. Er was geen sprake van opzet. 5.2 De minister stelt dat appellante met haar standpunt dat de aanschaf van een VVO losstaat van het transport miskent dat de beboete kilogrammen fosfaat nu juist met een DPO of VDM hadden moeten worden verwerkt. Bij een DPO en een VDM is wel sprake van feitelijk vervoeren, waardoor de aansluiting bij de boetetarieven van het stelsel van gebruiksnormen juist logisch is. Het al dan niet ontbreken van economisch voordeel kan niet leiden tot matiging van de boete. De verwijzing van appellante naar de uitspraak van het College van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211) gaat niet op, alleen al omdat in die zaak sprake was van aanvoer (en gebruik) van meststoffen, terwijl het hier gaat om onvoldoende afvoer van meststoffen (om daadwerkelijk te laten verwerken). 5.3 De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355), vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.C. Stoové en mr. S.W. van Kasbergen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2022. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. BIJLAGE Meststoffenwet Artikel 1 1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) ee. mestverwerkingsovereenkomst: 1°. bij de overdracht van dierlijke meststoffen van een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert aan een verwerker behorend volledig ingevuld krachtens artikel 34, onderdeel b, vastgesteld bewijsmiddel, voor zover de daarop vermelde gegevens overeenkomstig de daartoe krachtens artikel 34, onderdeel b, geldende voorschriften tijdig bij Onze Minister zijn ingediend, of 2°. overeenkomst tussen een landbouwer die op zijn bedrijf dierlijke meststoffen produceert, een andere ondernemer dan een verwerker, en een verwerker; (…) Artikel 33a 1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. 2 Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert; b. een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot: 1° laat verwerken, (…) 3 Onder het laten verwerken van dierlijke meststoffen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, onder 1°, wordt verstaan: a. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een verwerkende onderneming, overeenkomstig een op het desbetreffende kalenderjaar betrekking hebbende mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 1°; b. het overdragen of laten overdragen van op zijn bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen aan een andere onderneming dan een verwerkende onderneming, op basis van een uiterlijk in het desbetreffende kalenderjaar gesloten mestverwerkingsovereenkomst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel ee, onder 2°, of c. het sluiten van een overeenkomst met een andere landbouwer waarin is bepaald dat die andere landbouwer in zijn plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden, bedoeld in het tweede lid, onderdeel b, door middel van het laten verwerken, bedoeld in de onderdelen a of b. (…) 5 Onverminderd het tweede lid, onderdeel b, laat de andere landbouwer, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, in een kalenderjaar een op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, waartoe hij zich met betrekking tot het desbetreffende kalenderjaar bij een overeenkomst als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, heeft verplicht, verwerken als bedoeld in het derde lid, onderdeel a of b. (…) Artikel 59 (…) 3 In geval van overtreding van artikel 33a, vijfde lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat waarmee dat lid wordt overtreden. (…)