ECLI:NL:CBB:2021:952

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 19/303 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 oktober 2021 in de zaak tussen [naam 1] h.o.d.n. [naam 2], te [plaats] , appellant, en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Stokmann).

Bij besluit van 20 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant herzien en vastgesteld op 0 kg. Bij besluit van 20 oktober 2018 heeft verweerder de overdracht van 22 kg fosfaatrechten afgewezen omdat onvoldoende rechten aanwezig zijn. Bij besluit van 6 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit en het besluit van 20 oktober 2018 ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij besluit van 21 april 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld op 22 kg. Appellant heeft zijn beroep gehandhaafd en om schadevergoeding verzocht op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Appellant heeft nadere stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1. Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.

2. Appellant heeft een agrarisch bedrijf. Op 2 juli 2015 hield hij 1 stuk jongvee op het bedrijf. 3.1 Bij besluit van 10 januari 2018 heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 22 kg. Hij is er daarbij vanuit gegaan dat appellant op de peildatum één stuk jongvee had. Op 25 januari 2018 heeft appellant bij verweerder een melding overdracht fosfaatrechten ingediend. Het betreft de overdracht van 22 kg fosfaatrechten aan een derde. 3.2 Bij het primaire besluit heeft verweerder het besluit van 10 januari 2018 ingetrokken en het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 0 kg. Bij besluit van 20 oktober 2018 heeft verweerder de overdracht van appellant van 22 kg fosfaatrecht aan een derde afgewezen, op de grond dat daarvoor onvoldoende rechten aanwezig zijn. 3.3 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen het primaire besluit en het besluit van 20 oktober 2018 ongegrond verklaard. 3.4 Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraken van het College van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:139-141, het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld op 22 kg. Verweerder heeft het bestreden besluit ingetrokken, het primaire besluit herroepen en het bezwaar tegen het besluit van 20 oktober 2018 opnieuw ongegrond verklaard. In dat besluit is verder nog vermeld dat appellant verweerder desgevraagd op 9 april 2020 telefonisch heeft laten weten af te zien van de mogelijkheid om de overdracht van rechten alsnog plaats te laten vinden 3.5 Op 21 juli 2021 heeft appellant zijn fosfaatrechten overgedragen. Standpunt van appellante 4.1 In beroep verzoekt appellant slechts nog om vergoeding van de door hem geleden schade. 4.2 Appellant heeft in januari 2018 zijn fosfaatrechten verkocht aan één van zijn klanten. De verkoopprijs zou worden bepaald na definitieve overdracht. Door de lagere vaststelling van zijn fosfaatrecht, heeft appellant deze niet kunnen verkopen. Appellant stelt zich op het standpunt dat hij schade heeft geleden omdat de waarde van (zijn) fosfaatrecht inmiddels is gedaald en eerder bedoelde koper niet langer in de overname van zijn fosfaatrecht geïnteresseerd was. Appellant stelt dat hij zijn fosfaatrecht in 2018 heeft verkocht of had kunnen verkopen of verhuren als verweerder hem dat fosfaatrecht niet ten onrechte had afgenomen. Hij had daar destijds meer mee kunnen verdienen dan wanneer hij het fosfaatrecht nu alsnog zou verkopen of verhuren. De fosfaatrechten zijn tussen 2018 en 2020, zowel bij verkoop als bij lease (verhuur), per kilo € 100,- in waarde gedaald. Volgens appellant is er aldus door toedoen van verweerder voor hem een schade ontstaan van € 2200,- (22 kg x € 100,-) en maakt het daarbij niet uit of de schade wordt gebaseerd op de marktwaardedaling of het mislopen van verhuurinkomsten. Standpunt van verweerder 5. Verweerder erkent dat het primaire besluit onrechtmatig is, en dat dit hem kan worden toegerekend, zodat hij aansprakelijk is voor de schade die het gevolg is van dat besluit. De door appellant gestelde schade is echter niet het gevolg van het bestreden besluit, maar van het besluit waarin de overdracht is afgewezen. Het verzoek om schadevergoeding kan overigens ook niet worden toegewezen omdat niet aan de vereisten van schade en relativiteit is voldaan. De Msw strekt niet tot bescherming tegen de schade die appellant stelt te hebben geleden, te weten dat hij zijn fosfaatrecht niet tegen de hoogste marktwaarde kan verkopen of verhuren. Appellant heeft overigens ook niet aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden.

6.1 Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Awb heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. 6.2 Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar tegen de afwijzing van de overdracht bij besluit van 20 oktober 2018 opnieuw ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit is evenwel het fosfaatrecht van appellant met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 hersteld naar 22 kg. Daarmee is de grondslag aan de afwijzing van de melding komen te ontvallen. Het beroep is daarom gegrond en het vervangingsbesluit dient in zoverre te worden vernietigd. Het College voorziet zelf in de zaak door het besluit van 20 oktober 2018 te herroepen wegens onrechtmatigheid. Aangezien appellant te kennen heeft gegeven geen belang meer te hebben bij het alsnog registreren van deze overdracht, hoeft verweerder geen nieuw besluit meer op deze melding te nemen. Het College wijst verweerder erop dat appellant weliswaar geen belang meer had bij de registratie van de melding, maar vanwege de door hem gestelde schade wel degelijk nog procesbelang had bij beoordeling van de rechtmatigheid van de afwijzing van de melding. 6.3 Bij de beoordeling van het verzoek om vergoeding van schade zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek. Allereerst dient vast komen te staan dat de besluitvorming onrechtmatig is. Deze onrechtmatigheid dient vervolgens het bestuursorgaan toe te rekenen zijn. Verder moet een causaal verband bestaan tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit en moet sprake zijn van relativiteit. Tot slot moet het door de verzoeker aannemelijk zijn gemaakt dat de schade is geleden. 6.4 Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. 6.5 Hier doet zich de situatie voor dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan appellant het oorspronkelijke, hogere aantal fosfaatrechten is toegekend. In deze intrekking en herroeping moet daarom een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten is toegekend. Voor zover verweerder de overdrachtsmelding had geweigerd volgt de onrechtmatigheid daarvan uit overweging 6.2 van deze uitspraak. 6.6 Verweerder stelt zich vervolgens op het standpunt dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste uit artikel 6:163 van het BW. Uit dit artikel volgt dat geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. In zijn uitspraak van 13 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:729, heeft het College reeds geoordeeld dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat, maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten, zodat wel is voldaan aan het relativiteitsvereiste. 6.5 De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de minister en de schade liggen bij de melkveehouder. Appellant voert ten eerste aan dat de door hem ontvangen fosfaatrechten in verkoopwaarde zijn gedaald. Hierbij stelt hij dat hij de 22 kg fosfaatrechten eerder voor een hogere waarde heeft kunnen verkopen dan waarvoor hij deze, uiteindelijk in juli 2021, heeft verkocht. Appellant heeft gesteld maar niet onderbouwd of gespecificeerd dat hij die rechten op een eerder moment voor een hogere prijs zou hebben verkocht. De conclusie is dan ook dat appellant er niet in is geslaagd de gestelde schade op die wijze te onderbouwen. 6.6 De schade van appellant kan evenmin berekend worden op die wijze dat appellant door de lagere vaststelling inkomsten uit verhuur of lease heeft misgelopen. Het gaat bij de toekenning van vergoeding van schade om daadwerkelijk geleden schade. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het in zijn gebruikelijke bedrijfsvoering had gepast de fosfaatrechten in die periode te verhuren, het College acht dit ook niet aannemelijk. Appellant heeft in de periode van april 2020 (waarin aan hem bij het vervangingsbesluit 22 kg fosfaatrecht is toegekend) tot juli 2021 (het moment waarop hij de fosfaatrechten heeft verkocht) ook niet verhuurd of verleast. 6.7 Het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88 van de Awb wordt afgewezen. 7. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt het College dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is het College niet gebleken.

Het College verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond; vernietigt het vervangingsbesluit voor zover daarbij het bezwaar van appellant tegen het besluit van 20 oktober 2018 ongegrond is verklaard; herroept het besluit van 20 oktober 2018 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit; wijst het verzoek om schadevergoeding af; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant moet vergoeden; Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2021.