ECLI:NL:CBB:2021:727

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/229 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: ing. P.J. Houtsma), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. G. Meijerink), en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 16 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 16 april 2018 vervangen door het bestreden besluit, het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en ambtshalve het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maat [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een veehouderij in de vorm van een maatschap. De veehouderij bestaat uit een varkenstak en een melkveetak. Op 1 april 2011 hield appellante in totaal 1.557 varkens, 53 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee. Appellante heeft in 2011 het plan opgevat de varkenstak af te bouwen en de melkveetak uit te breiden naar 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Daarvoor beschikt appellante sinds 26 maart 2012 over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning). Ook beschikt appellante sinds 5 juli 2012 over een omgevingsvergunning voor de bouw van een ligboxenstal. Op 14 maart 2013 heeft appellante een kennisgeving stoppersmaatregelen ondertekend. 2.2 In juni 2013 is de verbouwing van de melkrundveestallen afgerond. Op 13 december 2013 is aan appellante een MDV (Maatlat Duurzame Veehouderij) Stal Certificaat toegekend. 2.3 Appellante bestaat uit twee maten. Eén van de maten heeft op jonge leeftijd een gedeeltelijke dwarslaesie opgelopen ten gevolge van een medische ingreep. 2.4 Op 2 juli 2015 hield appellante 91 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.726 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 4.752 kg. Dit omdat verweerder is gebleken dat op de peildatum drie runderen zijn afgevoerd, waar bij het primaire besluit geen rekening mee is gehouden. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2011, toen het fosfaatrechtenstelsel nog niet voorzienbaar was, vanwege de ernstige gezondheidsproblemen van één van de maten noodgedwongen moeten besluiten de varkenstak af te bouwen en de melkveetak uit te breiden. De werkzaamheden op de intensieve varkenshouderij waren door de gezondheidsproblemen van de maat niet meer vol te houden. Appellante heeft in 2012 de daarvoor benodigde vergunningen verkregen en fors geïnvesteerd in de melkveehouderij. Ter onderbouwing van de noodzaak tot omschakeling heeft appellante een medische verklaring overgelegd. Daarnaast volgt uit de door appellante overgelegde financiële rapportage van 29 april 2019, opgesteld door Flynth adviseurs en accountants, en uit de verklaring van de bank dat een uitbreiding naar 140 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee noodzakelijk was om te compenseren voor het verlies aan inkomsten vanuit de varkenstak. Het standpunt van verweerder dat de benodigde compensatie al met 101 melk- en kalfkoeien wordt bereikt, klopt dan ook niet. Daarnaast werpt verweerder appellante ten onrechte tegen dat zij in de afgelopen jaren nog varkens hield op haar bedrijf. Appellante heeft, mede door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, haar bedrijfsvoering voortgezet tot 31 december 2019. Dit is ook de datum waarop de stoppersregeling is komen te vervallen. Appellante heeft de varkens noodgedwongen moeten aanhouden om aan haar financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Daarnaast heeft appellante een deel van het liquiditeitsoverschot vanuit de varkenstak aangewend voor de aankoop van benodigde fosfaatrechten. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rust op appellante een individuele en buitensporige last ter hoogte van het verschil van de toegekende en de benodigde fosfaatrechten. Indien de varkenstak volledig is afgestoten kan het bedrijf van appellante niet meer rendabel worden geëxploiteerd. Ter onderbouwing van haar last verwijst appellante naar de overgelegde rapportage. Hieruit volgt dat er, onder het huidig toegekende aantal fosfaatrechten, jaarlijks sprake is van een liquiditeitstekort. Verweerder heeft de financiële rapportage op onjuiste wijze beoordeeld en wijst ten onrechte op omissies in de financiële rapportage. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder daardoor de individuele situatie onvoldoende heeft onderzocht op de mate van disproportionaliteit. 4.2 Appellante voert verder aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder heeft de beoordeling van de individuele last en de buitensporigheid van die last onterecht achterwege gelaten. Daarnaast bevat het bestreden besluit overwegingen die niet zien op de situatie van appellante. Appellante stelt dat deze handelswijze in strijd is met wat van een zorgvuldig handelend bestuursorgaan mag worden verwacht. 4.3 Ook stelt appellante dat verweerder haar ten onrechte geen volledige vergoeding heeft toegekend voor de door haar in bezwaar gemaakte proceskosten. 4.4 Tot slot verzoekt appellante om een vergoeding van immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft de voor de uitbreiding noodzakelijke vergunningen in 2012 verkregen en in 2014 investeringen gedaan in de uitbreiding. Het stelsel was ten tijde van het nemen van die beslissingen voorzienbaar en appellante heeft een groot risico genomen door te willen uitbreiden van 53 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee naar 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Appellante wijkt daarmee niet individueel af van andere bedrijven die, in het zicht van het aflopen van het melkquotum, zijn gaan uitbreiden. In weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen heeft appellante vastgehouden aan de geplande groei. Dit dient voor haar risico en rekening te komen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat sprake is van een noodgedwongen omschakeling, acht verweerder van belang dat vanaf 2011 nimmer sprake is geweest van een daadwerkelijke omschakeling van de varkenstak naar de melkveetak. Uit de Gecombineerde Opgave (GO) over het jaar 2020 volgt dat appellante op 1 april 2020 nog 1.343 varkens hield. Indien het College tot het oordeel komt dat wel sprake is van een omschakeling van de varkenstak naar de melkveetak en niet slechts een beoogde uitbreiding, stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante vanaf 2011 ongeveer 500 varkens heeft weggedaan. Ter compensatie heeft appellante beoogd de melkveetak uit te breiden met 87 melk- en kalfkoeien. Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat appellante 53 extra melk- en kalfkoeien nodig heeft om te compenseren voor het aantal varkens dat sinds 2011 is afgestoten. Met het toegekende aantal fosfaatrechten heeft appellante het verlies aan inkomsten uit de varkenstak nagenoeg gecompenseerd. In het geval van de beoogde uitbreiding is zelfs sprake van overcompensatie. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 6 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:380), waaruit volgt dat ook bij omschakelaars het uitgangspunt is dat de beslissingen die de melkveehouder maakt in beginsel niet kunnen worden afgewenteld op het collectief. Indien het College tot de conclusie komt dat de ziekte van de ondernemer wel een rol speelt in de beslissing van appellante tot omschakeling, verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:684, r.o. 6.5), een vergelijkbare zaak waarin het College heeft geoordeeld dat geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP omdat sprake is van overcompensatie.

6.1 Voor zover appellante heeft willen betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth accountants en adviseurs, aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 Appellante stelt dat de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking voor haar neerkomt op (gewenst – toegekend =) 3.365 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 Voorop staat dat appellante de totale omvang van de gestelde investeringen in de stal niet inzichtelijk heeft gemaakt en de wijze waarop de nieuwe stal gefinancierd is niet nader heeft onderbouwd. Het is voor het College daardoor niet mogelijk om vast te stellen wat de financiële last van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante is. Verder stelt het College vast dat de bedrijfsvoering van appellante na de introductie van het fosfaatrechtenstelsel vrijwel ongewijzigd is gebleven. Appellante heeft de afgelopen jaren nog inkomen genoten uit de varkenstak. Dit terwijl de gestelde investeringen zijn gedaan om, zo appellante ter zitting heeft toegelicht, de varkenstak te reduceren tot 400 mestvarkens en de melkveetak uit te breiden. In zoverre heeft het fosfaatrechtenstelsel geen financiële last op appellante gelegd. Het College begrijpt appellante zo dat de last erin is gelegen dat zij haar uitbreidingsplannen niet heeft kunnen realiseren en nu gehouden is de varkenstak aan te houden, terwijl dit voor de maat met de gezondheidsproblemen, zo zij stelt, niet mogelijk is. Deze stelling volgt het College niet. Het College acht het begrijpelijk dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel niet de uitbreiding naar de beoogde aantallen melk- en kalfkoeien kan realiseren en dat dit door de gezondheidssituatie van de maat wel gewenst is, maar het blijft onduidelijk waarom appellante de varkenstak na de verbouwing niet heeft gereduceerd, maar deze tot en met 2020, zelfs na beëindiging van de stoppersregeling, grotendeels heeft aangehouden. Hieruit volgt dat ondanks de gezondheidsproblemen van de maat, appellante toch in staat is gebleken de varkenstak voort te zetten. Van de door haar gestelde noodzaak deze tak te staken, is dus ook geen sprake. Daarnaast bestaat appellante uit twee maten en is het College niet gebleken waarom de andere, niet fysiek beperkte maat, de werkzaamheden in de varkenstak niet op zich zou kunnen nemen zodat de maat met gezondheidsproblemen de melkveetak kon onderhouden. Anders dan appellante ziet het College geen noodzaak in de keuze om de varkenstak te af te bouwen en de melkveetak te laten groeien.

8.1 Uit wat onder 6.5 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover daarin is nagelaten aan appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar heeft gemaakt wegens het verschijnen ter hoorzitting. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Het College zal hierna de hoogte van de vergoeding voor de kosten in bezwaar opnieuw vaststellen en wel op € 1.064,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,-). 8.2 Het College veroordeelt verweerder voorts in de door appellante gemaakte kosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 8.3 Aanleiding bestaat daarnaast verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 748,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 8.4 Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport in 2019 een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur en voor een deskundigenrapport van 2020 een tarief van ten hoogste € 129,63 per uur. Dit betekent dat de door Flynth accountants en adviseurs gedeclareerde kosten als volgt worden vergoed: 29,45 uur x € 126,47 en 1,25 uur x € 129,63. In totaal komen aldus € 3.886,58 aan gedeclareerde kosten voor vergoeding in aanmerking.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover het de daarin vastgestelde vergoeding voor de kosten in bezwaar betreft; stelt deze vergoeding vast op € 1.064,- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd; veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.416,67 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; veroordeelt de Staat tot betaling van € 83,33 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; veroordeelt verweerder in de proceskosten in beroep van appellante tot een bedrag van in totaal € 5.569,58; veroordeelt de Staat in de proceskosten in beroep van appellante tot een bedrag van € 187,-; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/229 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: ing. P.J. Houtsma), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. G. Meijerink), en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 16 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van 16 april 2018 vervangen door het bestreden besluit, het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en ambtshalve het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Namens appellante zijn verschenen haar maat [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een veehouderij in de vorm van een maatschap. De veehouderij bestaat uit een varkenstak en een melkveetak. Op 1 april 2011 hield appellante in totaal 1.557 varkens, 53 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee. Appellante heeft in 2011 het plan opgevat de varkenstak af te bouwen en de melkveetak uit te breiden naar 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Daarvoor beschikt appellante sinds 26 maart 2012 over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning). Ook beschikt appellante sinds 5 juli 2012 over een omgevingsvergunning voor de bouw van een ligboxenstal. Op 14 maart 2013 heeft appellante een kennisgeving stoppersmaatregelen ondertekend. 2.2 In juni 2013 is de verbouwing van de melkrundveestallen afgerond. Op 13 december 2013 is aan appellante een MDV (Maatlat Duurzame Veehouderij) Stal Certificaat toegekend. 2.3 Appellante bestaat uit twee maten. Eén van de maten heeft op jonge leeftijd een gedeeltelijke dwarslaesie opgelopen ten gevolge van een medische ingreep. 2.4 Op 2 juli 2015 hield appellante 91 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.726 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 4.752 kg. Dit omdat verweerder is gebleken dat op de peildatum drie runderen zijn afgevoerd, waar bij het primaire besluit geen rekening mee is gehouden. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in 2011, toen het fosfaatrechtenstelsel nog niet voorzienbaar was, vanwege de ernstige gezondheidsproblemen van één van de maten noodgedwongen moeten besluiten de varkenstak af te bouwen en de melkveetak uit te breiden. De werkzaamheden op de intensieve varkenshouderij waren door de gezondheidsproblemen van de maat niet meer vol te houden. Appellante heeft in 2012 de daarvoor benodigde vergunningen verkregen en fors geïnvesteerd in de melkveehouderij. Ter onderbouwing van de noodzaak tot omschakeling heeft appellante een medische verklaring overgelegd. Daarnaast volgt uit de door appellante overgelegde financiële rapportage van 29 april 2019, opgesteld door Flynth adviseurs en accountants, en uit de verklaring van de bank dat een uitbreiding naar 140 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee noodzakelijk was om te compenseren voor het verlies aan inkomsten vanuit de varkenstak. Het standpunt van verweerder dat de benodigde compensatie al met 101 melk- en kalfkoeien wordt bereikt, klopt dan ook niet. Daarnaast werpt verweerder appellante ten onrechte tegen dat zij in de afgelopen jaren nog varkens hield op haar bedrijf. Appellante heeft, mede door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, haar bedrijfsvoering voortgezet tot 31 december 2019. Dit is ook de datum waarop de stoppersregeling is komen te vervallen. Appellante heeft de varkens noodgedwongen moeten aanhouden om aan haar financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Daarnaast heeft appellante een deel van het liquiditeitsoverschot vanuit de varkenstak aangewend voor de aankoop van benodigde fosfaatrechten. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rust op appellante een individuele en buitensporige last ter hoogte van het verschil van de toegekende en de benodigde fosfaatrechten. Indien de varkenstak volledig is afgestoten kan het bedrijf van appellante niet meer rendabel worden geëxploiteerd. Ter onderbouwing van haar last verwijst appellante naar de overgelegde rapportage. Hieruit volgt dat er, onder het huidig toegekende aantal fosfaatrechten, jaarlijks sprake is van een liquiditeitstekort. Verweerder heeft de financiële rapportage op onjuiste wijze beoordeeld en wijst ten onrechte op omissies in de financiële rapportage. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder daardoor de individuele situatie onvoldoende heeft onderzocht op de mate van disproportionaliteit. 4.2 Appellante voert verder aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Verweerder heeft de beoordeling van de individuele last en de buitensporigheid van die last onterecht achterwege gelaten. Daarnaast bevat het bestreden besluit overwegingen die niet zien op de situatie van appellante. Appellante stelt dat deze handelswijze in strijd is met wat van een zorgvuldig handelend bestuursorgaan mag worden verwacht. 4.3 Ook stelt appellante dat verweerder haar ten onrechte geen volledige vergoeding heeft toegekend voor de door haar in bezwaar gemaakte proceskosten. 4.4 Tot slot verzoekt appellante om een vergoeding van immateriële schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft de voor de uitbreiding noodzakelijke vergunningen in 2012 verkregen en in 2014 investeringen gedaan in de uitbreiding. Het stelsel was ten tijde van het nemen van die beslissingen voorzienbaar en appellante heeft een groot risico genomen door te willen uitbreiden van 53 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee naar 140 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee. Appellante wijkt daarmee niet individueel af van andere bedrijven die, in het zicht van het aflopen van het melkquotum, zijn gaan uitbreiden. In weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen heeft appellante vastgehouden aan de geplande groei. Dit dient voor haar risico en rekening te komen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat sprake is van een noodgedwongen omschakeling, acht verweerder van belang dat vanaf 2011 nimmer sprake is geweest van een daadwerkelijke omschakeling van de varkenstak naar de melkveetak. Uit de Gecombineerde Opgave (GO) over het jaar 2020 volgt dat appellante op 1 april 2020 nog 1.343 varkens hield. Indien het College tot het oordeel komt dat wel sprake is van een omschakeling van de varkenstak naar de melkveetak en niet slechts een beoogde uitbreiding, stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante vanaf 2011 ongeveer 500 varkens heeft weggedaan. Ter compensatie heeft appellante beoogd de melkveetak uit te breiden met 87 melk- en kalfkoeien. Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat appellante 53 extra melk- en kalfkoeien nodig heeft om te compenseren voor het aantal varkens dat sinds 2011 is afgestoten. Met het toegekende aantal fosfaatrechten heeft appellante het verlies aan inkomsten uit de varkenstak nagenoeg gecompenseerd. In het geval van de beoogde uitbreiding is zelfs sprake van overcompensatie. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 6 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:380), waaruit volgt dat ook bij omschakelaars het uitgangspunt is dat de beslissingen die de melkveehouder maakt in beginsel niet kunnen worden afgewenteld op het collectief. Indien het College tot de conclusie komt dat de ziekte van de ondernemer wel een rol speelt in de beslissing van appellante tot omschakeling, verwijst verweerder naar de uitspraak van het College van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:684, r.o. 6.5), een vergelijkbare zaak waarin het College heeft geoordeeld dat geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP omdat sprake is van overcompensatie.

6.1 Voor zover appellante heeft willen betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.2 Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.3.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth accountants en adviseurs, aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.3.5 Appellante stelt dat de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking voor haar neerkomt op (gewenst – toegekend =) 3.365 kg fosfaatrechten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.6 Voorop staat dat appellante de totale omvang van de gestelde investeringen in de stal niet inzichtelijk heeft gemaakt en de wijze waarop de nieuwe stal gefinancierd is niet nader heeft onderbouwd. Het is voor het College daardoor niet mogelijk om vast te stellen wat de financiële last van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante is. Verder stelt het College vast dat de bedrijfsvoering van appellante na de introductie van het fosfaatrechtenstelsel vrijwel ongewijzigd is gebleven. Appellante heeft de afgelopen jaren nog inkomen genoten uit de varkenstak. Dit terwijl de gestelde investeringen zijn gedaan om, zo appellante ter zitting heeft toegelicht, de varkenstak te reduceren tot 400 mestvarkens en de melkveetak uit te breiden. In zoverre heeft het fosfaatrechtenstelsel geen financiële last op appellante gelegd. Het College begrijpt appellante zo dat de last erin is gelegen dat zij haar uitbreidingsplannen niet heeft kunnen realiseren en nu gehouden is de varkenstak aan te houden, terwijl dit voor de maat met de gezondheidsproblemen, zo zij stelt, niet mogelijk is. Deze stelling volgt het College niet. Het College acht het begrijpelijk dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel niet de uitbreiding naar de beoogde aantallen melk- en kalfkoeien kan realiseren en dat dit door de gezondheidssituatie van de maat wel gewenst is, maar het blijft onduidelijk waarom appellante de varkenstak na de verbouwing niet heeft gereduceerd, maar deze tot en met 2020, zelfs na beëindiging van de stoppersregeling, grotendeels heeft aangehouden. Hieruit volgt dat ondanks de gezondheidsproblemen van de maat, appellante toch in staat is gebleken de varkenstak voort te zetten. Van de door haar gestelde noodzaak deze tak te staken, is dus ook geen sprake. Daarnaast bestaat appellante uit twee maten en is het College niet gebleken waarom de andere, niet fysiek beperkte maat, de werkzaamheden in de varkenstak niet op zich zou kunnen nemen zodat de maat met gezondheidsproblemen de melkveetak kon onderhouden. Anders dan appellante ziet het College geen noodzaak in de keuze om de varkenstak te af te bouwen en de melkveetak te laten groeien.

8.1 Uit wat onder 6.5 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover daarin is nagelaten aan appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar heeft gemaakt wegens het verschijnen ter hoorzitting. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Het College zal hierna de hoogte van de vergoeding voor de kosten in bezwaar opnieuw vaststellen en wel op € 1.064,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 534,-). 8.2 Het College veroordeelt verweerder voorts in de door appellante gemaakte kosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 8.3 Aanleiding bestaat daarnaast verweerder en de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 748,-). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld. 8.4 Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport in 2019 een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur en voor een deskundigenrapport van 2020 een tarief van ten hoogste € 129,63 per uur. Dit betekent dat de door Flynth accountants en adviseurs gedeclareerde kosten als volgt worden vergoed: 29,45 uur x € 126,47 en 1,25 uur x € 129,63. In totaal komen aldus € 3.886,58 aan gedeclareerde kosten voor vergoeding in aanmerking.

Het College: verklaart het beroep gegrond; vernietigt het bestreden besluit voor zover het de daarin vastgestelde vergoeding voor de kosten in bezwaar betreft; stelt deze vergoeding vast op € 1.064,- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd; veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.416,67 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; veroordeelt de Staat tot betaling van € 83,33 aan appellante wegens de geleden immateriële schade; veroordeelt verweerder in de proceskosten in beroep van appellante tot een bedrag van in totaal € 5.569,58; veroordeelt de Staat in de proceskosten in beroep van appellante tot een bedrag van € 187,-; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante te vergoeden. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021. De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

De situatie zal dan ook zo worden beoordeeld dat appellante een melkveehouder is met een oogmerk tot uitbreiding. Het College acht de door appellante genomen ondernemerskeuzes ook in dat opzicht niet navolgbaar. In dat verband is van belang dat appellante in 2013 aan de door haar beoogde uitbreiding concreet vorm heeft gegeven door een nieuwe stal te laten bouwen, welke uiteindelijk in juni 2013 gereed was. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat het afbouwen van de varkenstak en de uitbreiding van de melkveetak voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Hoewel appellante stelt al eerder het plan te hebben opgevat het melkveebedrijf uit te breiden, heeft zij hier in 2013 pas concreet vorm aan gegeven door te investeren. Het had op de weg van appellante gelegen haar plannen niet, dan wel gewijzigd, voort te zetten. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij op de peildatum nog niet over de beoogde dieraantallen beschikte omdat zij heeft beoogd te groeien met eigen aanwas, verwijst het College naar eerdere uitspraken waarin is geoordeeld dat de keuze om te groeien met eigen aanwas voor risico en rekening komt van de ondernemer. Gelet op hetgeen hiervoor overwogen kan het College aan de door appellante overgelegde financiële rapportage niet de waarde toekennen die zij daaraan gehecht wenst te zien. 6.3.7 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.4 Het College is van oordeel dat het bestreden besluit, mede gelet op hetgeen hiervoor overwogen, zorgvuldig en voldoende gemotiveerd tot stand is gekomen. Voor zover appellante wijst op onvolkomenheden in het bestreden besluit, is het College desondanks van oordeel dat de strekking en inhoud van het bestreden besluit voldoende duidelijk is en geen ruimte laat voor een andere interpretatie. De beroepsgrond slaagt niet. 6.5 Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend voor de in de bezwaarfase gehouden hoorzitting. Verweerder heeft dit ter zitting erkend en verzoekt het College verweerder te veroordelen tot betaling van een aanvullende proceskostenvergoeding aan appellante. Gelet hierop zal het College het beroep gegrond verklaren en verweerder veroordelen de proceskostenvergoeding in bezwaar alsnog aan appellante te vergoeden. 7.1 Appellante heeft verder ter zitting verzocht haar immateriële schade te vergoeden, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 7.2 De redelijke termijn is op 8 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met afgerond achttien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. 7.3 Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van zeventien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.416,67,- (17/18 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 83,33,- (1/18 x € 1.500,-) aan appellante.

De situatie zal dan ook zo worden beoordeeld dat appellante een melkveehouder is met een oogmerk tot uitbreiding. Het College acht de door appellante genomen ondernemerskeuzes ook in dat opzicht niet navolgbaar. In dat verband is van belang dat appellante in 2013 aan de door haar beoogde uitbreiding concreet vorm heeft gegeven door een nieuwe stal te laten bouwen, welke uiteindelijk in juni 2013 gereed was. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat het afbouwen van de varkenstak en de uitbreiding van de melkveetak voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Hoewel appellante stelt al eerder het plan te hebben opgevat het melkveebedrijf uit te breiden, heeft zij hier in 2013 pas concreet vorm aan gegeven door te investeren. Het had op de weg van appellante gelegen haar plannen niet, dan wel gewijzigd, voort te zetten. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat zij op de peildatum nog niet over de beoogde dieraantallen beschikte omdat zij heeft beoogd te groeien met eigen aanwas, verwijst het College naar eerdere uitspraken waarin is geoordeeld dat de keuze om te groeien met eigen aanwas voor risico en rekening komt van de ondernemer. Gelet op hetgeen hiervoor overwogen kan het College aan de door appellante overgelegde financiële rapportage niet de waarde toekennen die zij daaraan gehecht wenst te zien. 6.3.7 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.4 Het College is van oordeel dat het bestreden besluit, mede gelet op hetgeen hiervoor overwogen, zorgvuldig en voldoende gemotiveerd tot stand is gekomen. Voor zover appellante wijst op onvolkomenheden in het bestreden besluit, is het College desondanks van oordeel dat de strekking en inhoud van het bestreden besluit voldoende duidelijk is en geen ruimte laat voor een andere interpretatie. De beroepsgrond slaagt niet. 6.5 Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend voor de in de bezwaarfase gehouden hoorzitting. Verweerder heeft dit ter zitting erkend en verzoekt het College verweerder te veroordelen tot betaling van een aanvullende proceskostenvergoeding aan appellante. Gelet hierop zal het College het beroep gegrond verklaren en verweerder veroordelen de proceskostenvergoeding in bezwaar alsnog aan appellante te vergoeden. 7.1 Appellante heeft verder ter zitting verzocht haar immateriële schade te vergoeden, wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College stelt vast dat die termijn inderdaad is overschreden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 7.2 De redelijke termijn is op 8 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met afgerond achttien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. 7.3 Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van zeventien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.416,67,- (17/18 x € 1.500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 83,33,- (1/18 x € 1.500,-) aan appellante.