ECLI:NL:CBB:2021:683

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1243 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. B. Raven), en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). Bij besluit van 28 december 2018 (primair besluit 1) heeft verweerder de derogatievergunning van appellant voor het jaar 2018 ingetrokken. Bij besluit van 30 januari 2019 (primair besluit 2) heeft verweerder de aanvraag van appellant om een derogatievergunning voor het jaar 2019 afgewezen. Bij besluit van 2 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding voor immateriële schade van € 500,-; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 267,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. 1.1 Bij besluit van 18 juni 2018 heeft verweerder aan appellant op grond van artikel 25a van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) een derogatievergunning voor het jaar 2018 verleend. 1.2 Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de aan appellant voor 2018 verleende derogatievergunning ingetrokken, omdat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat 80% van de feitelijk tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018 onafgebroken wordt beteeld met gras. Op het bedrijf van appellant heeft in april 2018 een controle door middel van teledetectie plaatsgevonden. Op het moment van de controle stond op de percelen 11 en 61 geen gewas. Verweerder heeft nogmaals een controle uitgevoerd op de grondregistratie. Hierbij is gekeken naar een later in het jaar genomen luchtfoto en een foto van Google Streetview (juni 2018) en is geconstateerd dat op de desbetreffende percelen geen gras stond. Appellant kan daarom geen gebruik maken van derogatie en zal ook voor het jaar 2019 worden uitgesloten van derogatie. 1.3 Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de aanvraag van een derogatievergunning voor 2019 afgewezen omdat de derogatievergunning voor 2018 door verweerder is afgewezen (het College leest: ingetrokken). 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Volgens verweerder is uit een controle van 31 augustus 2018 gebleken dat het bedrijf van appellant niet beschikte over ten minste 80% grasland gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018, omdat de door appellant opgegeven percelen 11 en 61 niet bestonden uit grasland. Hierdoor wordt niet voldaan aan de voorwaarden om van derogatie gebruik te mogen maken. Naar aanleiding van het door appellant gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit 1 heeft verweerder nader onderzoek gedaan. Verweerder concludeert uit lucht- en satellietfoto’s dat de percelen 11 en 61 gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018 niet onafgebroken waren beteeld met gras. Verweerder heeft om die reden terecht besloten om de derogatievergunning in te trekken. Hierdoor komt appellant ook niet in aanmerking voor een derogatievergunning voor 2019. 3. Appellant voert tegen het bestreden besluit aan dat de in april 2018 uitgevoerde controle door middel van teledetectie en de foto van Google Streetview van juni 2018 onvoldoende grondslag vormen voor de conclusie dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat het bedrijf van appellant gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018 beschikte over ten minste 80% grasland. Appellant had de percelen 11 en 61 in 2017 in gebruik voor de aardappelteelt. Zoals gebruikelijk heeft hij het jaar erop (2018) op deze grond gras geteeld. De percelen zijn op 10 en 11 mei 2018 met gras ingezaaid. Echter, vanwege ongunstige weersomstandigheden is de grasgroei moeizaam op gang gekomen. Begin juni en ook later gedurende de zomer was desalniettemin sprake van zichtbaar opgekomen gras. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant op 3 en 16 september 2018 genomen foto’s overgelegd. Volgens appellant dient de voorwaarde dat de percelen zijn beteeld met gras zo te worden gelezen dat hiervan sprake is vanaf het moment dat het gras is ingezaaid. Het is onjuist om een perceel pas als beteeld aan te merken vanaf het moment dat het gras (zichtbaar) is opgekomen. Nu appellant de percelen voor 15 mei heeft ingezaaid, is voldaan aan de gestelde voorwaarden. Voor zover het zichtbaar opgekomen zijn van het gras op de foto’s van belang zou zijn, voert appellant aan dat uit de beschikbare foto’s niet of niet zonder twijfel geconcludeerd kan worden dat op de percelen 11 en 61 in de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018 geen gras is geteeld. Ten slotte voert appellant aan dat hij onredelijk laat, op 16 november 2018, bericht kreeg over het voornemen om de derogatievergunning in te trekken. Op dat moment kon hij de bemesting van de landbouwgrond niet meer aanpassen en dus geen rekening houden met de lage gebruiksnorm. 4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht tot de intrekking van de derogatievergunning voor 2018 en tot afwijzing van de aanvraag van de derogatievergunning voor 2019 heeft besloten. Volgens verweerder moet de voorwaarde waar het in dit geding om gaat zo worden uitgelegd dat de percelen gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september van het desbetreffende kalenderjaar onafgebroken als grasland in gebruik moeten zijn. Daarbij is van belang dat gras stikstof bindt, waardoor uitspoeling naar het grondwater beperkt blijft. Als percelen niet vanaf 15 mei maar pas later zijn voorzien van gras zal extra stikstof naar het grondwater uitspoelen. Aangezien dit niet gewenst is, moet op 15 mei een eindproduct, namelijk gras op het perceel staan. Op de luchtfoto’s die op 2 juli 2018 door Streetsmart zijn gemaakt is duidelijk te zien dat op de percelen 11 en 61 nog geen, of vrijwel geen gras aanwezig was. De foto’s die te zien zijn op www.satellietdataportaal.nl waarnaar appellant heeft verwezen zijn genomen op 7 juli 2018. Daarop valt te zien dat met name op perceel 61 het ingezaaide gras aan het opkomen is en dat bij perceel 11 de opkomst van het gras nog maar nauwelijks zichtbaar is. Verweerder kan de stelling van appellant dat reeds begin juni 2018 sprake was van zichtbaar opgekomen gras om die reden niet volgen. Gelet op de foto’s van 2 en 7 juli 2018 kan verweerder niet anders dan concluderen dat appellant het gras niet vóór 15 mei 2018 heeft ingezaaid, maar later. De percelen 11 en 61 waren gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september dan ook niet onafgebroken beteeld met gras, aldus verweerder. 5.1 Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder q, van de Meststoffenwet luidt: “In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) q. grasland: landbouwgrond waarop gras wordt geteeld dat is bestemd om te worden gebruikt als veevoer;”. 5.2 Hoofdstuk 3 (Gebruiksnormen) van de Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt: ”§ 1. Derogatie (…) Artikel 24 1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is. 2. (…) 3. De in het eerste lid en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing: a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren; b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a; en c. indien de landbouwer beschikt over een vergunning, bedoeld in artikel 25a, eerste lid. Artikel 25 1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de landbouwer de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, voornemens is toe te passen, vraagt de landbouwer een vergunning aan bij de minister voor het op zijn bedrijf mogen toepassen van artikel 24, eerste en tweede lid. 2. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij voldoet aan de voorwaarden in de derogatiebeschikking en het bepaalde in deze paragraaf en verklaart hij ermee in te stemmen dat het meststoffengebruik, alsmede het bemestingsplan en de mestboekhouding onderwerp kunnen zijn van controle. 3. Bij de aanvraag verklaart de landbouwer dat hij de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels, de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen en de voorschriften die uit hoofde van deze paragraaf aan hem worden gesteld naleeft. (…) Artikel 25b 1. De minister kan een vergunning intrekken, indien de landbouwer niet voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf. 2. De minister trekt een vergunning voorts in, indien de landbouwer dit verzoekt. 3. Indien de minister de vergunning voor een bepaald kalenderjaar heeft ingetrokken op grond van het eerste lid, is de landbouwer voor het daaropvolgende kalenderjaar uitgesloten van het kunnen doen van een aanvraag, bedoeld in artikel 25, eerste lid. Artikel 25c 1. De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels en de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen. 2. In het kalenderjaar waarin de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, worden toegepast, wordt gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september ten minste tachtig procent van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is, onafgebroken beteeld met gras dat is bestemd om te worden gebruikt als ruwvoer. 3. De landbouwer gebruikt geen fosfaat uit kunstmest. 4. De landbouwer verleent desgevraagd zijn medewerking aan monitoringswerkzaamheden als bedoeld in artikel 9 van de derogatiebeschikking, in opdracht van de minister of de Minister van Infrastructuur en Waterstaat.” 6.1 In geding is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant niet heeft voldaan aan de voorwaarde die is verbonden aan de aan hem verleende derogatievergunning voor 2018 en die kort gezegd inhoudt dat ten minste 80% van de tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018 onafgebroken beteeld dient te zijn met gras, zoals bepaald in artikel 25c, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. In dat verband dient het College te beoordelen of de percelen 11 en 61 in 2018 voldeden aan genoemde eis. 6.2 Niet in geschil is dat per 15 mei 2018 de percelen niet bedekt waren met gras. Volgens appellant was het gras op 15 mei 2018 wel ingezaaid (namelijk op 10 en 11 mei 2018) en hij stelt dat daarmee al is voldaan aan de voorwaarde dat de percelen beteeld waren met gras, terwijl verweerder meent dat sprake moet zijn van volgroeid gras. Het College volgt verweerder hierin. Uit het doel en de strekking van de derogatie volgt dat de landbouwgrond gedurende de gehele periode bedekt dient te zijn met gras en dat net ingezaaid gras niet als zodanig is aan te merken. De voorwaarde dat de landbouwgrond voor ten minste tachtig procent wordt beteeld met gras komt, zoals verweerder heeft toegelicht, voort uit het stikstofopnemend vermogen van gras, waardoor uitspoeling naar het grondwater beperkt blijft (zie ook de considerans onder 1 en 13 van de derogatiebeschikking (Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van 31 mei 2018 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen) en de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling in verband met de uitvoering van de derogatiebeschikking, Stcrt. 2018, nr. 29267). Van belang is dat wordt voldaan aan het doel van artikel 1 van de Nitraatrichtlijn, te weten waterverontreiniging verminderen en voorkomen. Bij net ingezaaid gras, dat niet of nauwelijks is opgekomen, is van een dergelijk stikstofopnemend vermogen nog geen sprake. 6.3 De ter zitting behandelde foto’s van de percelen hoeven niet meer te worden besproken. Gezien de verklaring van appellant over de inzaaidata van het gras en het gegeven dat dit op 15 mei 2018 nog niet volledig was opgekomen, doet niet ter zake wat de staat van het gras op de percelen in de maanden erna was. Wat appellant hierover aanvoert kan dus in het midden blijven. 6.4 Appellant heeft erop gewezen dat graslandvernieuwing in mei op grond van het destijds geldende artikel 25d van de Uitvoeringsregeling nog was toegestaan en dat daarbij ook sprake is van het opnieuw inzaaien van gras. Dit baat appellant echter niet, omdat gesteld noch gebleken is dat hier sprake was van graslandvernieuwing. De percelen waren blijkens de beroepsgronden in 2017 in gebruik voor de aardappelteelt. 6.5 Het betoog van appellant dat hij het bericht over het voornemen om de derogatievergunning in te trekken zodanig laat ontving (op 16 november 2018) dat hij toen geen rekening meer kon houden met de lage gebruiksnorm slaagt niet nu van appellant als professioneel landbouwer mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van de regels over het gebruik maken van derogatie. 7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.2 is overwogen waren de percelen 11 en 61 gedurende de periode van 15 mei tot en met 15 september 2018 niet onafgebroken beteeld met gras, zodat appellant niet heeft voldaan aan de voorwaarden van de derogatievergunning voor 2018. Verweerder was om die reden bevoegd om de derogatievergunning van appellant voor 2018 in te trekken. Verweerder heeft in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kunnen maken. Uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling volgt dat appellant bij intrekking van de derogatievergunning over 2018 geen aanvraag kon doen voor een derogatievergunning voor 2019. 8.1 Appellant heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellant heeft in verband daarmee verzocht een vergoeding voor immateriële schade toe te kennen. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:279) geldt bij niet-punitieve procedures als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. 8.2 In dit geval is de op 19 maart 2020 geplande zitting uitgesteld als gevolg van de naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus met ingang van 16 maart 2020 getroffen ingrijpende maatregelen. De zaak is hierna en na opheffing van de meest beperkende maatregelen op 30 maart 2021 alsnog ter zitting behandeld. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 16 februari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:158), is de coronacrisis een uitzonderlijke en onvoorzienbare situatie die voldoende reden geeft om een langere redelijke termijn dan een termijn van twee jaar te hanteren. De termijn wordt daarom met vier maanden verlengd. Daarbij is rekening gehouden met de periode waarin de gerechtsgebouwen gesloten waren en een termijn van twee maanden voor het opnieuw inplannen van verdaagde zittingen. De conclusie is dat vanwege de maatregelen naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus in dit geval een langere redelijke termijn moet worden aangehouden dan een termijn van twee jaar. De termijn bedraagt in dit geval twee jaar en vier maanden. 8.3 De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellant is door verweerder ontvangen op 1 februari 2019. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar en vier maanden met ongeveer een maand overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.