ECLI:NL:CBB:2021:580

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/78 uitspraak van de meervoudige kamer van 8 juni 2021 in de zaak tussen [naam VOF] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: J.A. Rietveld), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. J.H. Eleveld), en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 13 september 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld. Bij besluit van 7 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij besluit van 6 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld, onder intrekking van het bestreden besluit. Appellante heeft een reactie ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en heeft dit daarna aangevuld. Het onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn toenmalige gemachtigde mr. R. Kuiper. Het College heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Appellante heeft een nader stuk ingediend. Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 23 februari 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn. 2. Appellante exploiteert een veehandel. Zij koopt vee in bij verschillende boeren en verkoopt deze door aan melk- of vleesveehouders. Op 2 juli 2015 hield zij 32 runderen die gekalfd hebben, 8 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar, 52 stuks vrouwelijk jongvee van één jaar en ouder, 21 stuks mannelijk jongvee jonger dan 1 jaar (waarvan 1 stuk jonger dan 3 maanden en 20 stuks tussen 3 tot 12 maanden oud) en 59 stuks mannelijk jongvee van 1 jaar en ouder. Besluiten van verweerder en omvang van het geschil 3.1 In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 778 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de aanwezigheid van 8 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar (categorie 101) en 32 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar (categorie 102) op de peildatum. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is. In het herzieningsbesluit, dat verweerder in het bestreden besluit heeft gehandhaafd, heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 141 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de aanwezigheid van 1 stuk vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar en 6 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar op de peildatum. Verweerder heeft het bezwaar van appellante tegen deze besluiten in het bestreden besluit ongegrond verklaard. In het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het herzieningsbesluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 1.216 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de aanwezigheid van 8 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 1 jaar en 52 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar op de peildatum. In het vervangingsbesluit heeft verweerder appellante ook een vergoeding van € 500,- toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn. 3.2 Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. Beroepsgronden 4.1 In het beroep tegen het vervangingsbesluit gaat het appellante alleen nog om 25 van de in totaal 32 runderen die hebben afgekalfd. Primair stelt zij zich op het standpunt dat zij thuishoren in diercategorie 100, omdat de dieren allemaal zijn gekocht van melkveehouders en als drooggezette koeien door appellante worden gehouden. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat 4 van deze afgekalfde runderen in diercategorie 100 dienen te vallen omdat deze runderen na de peildatum, 2 juli 2015, weer aan een melkveebedrijf zijn verkocht. 4.2 Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was voor niet-melkleverende bedrijven. Pas in januari 2018 werd het voor deze bedrijven duidelijk dat zij ook onder het fosfaatrechtenstelsel zouden vallen en in september 2018 zelfs pas in hoeverre zij onder het stelsel vielen. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel ertoe leidt dat zij enkel dieren voor de slacht kan houden. Als zij dieren wil houden als vervanging voor een melk- of zoogkoe, moet zij 21,9 kg fosfaatrecht per dier huren. Dit leidt tot een kostenpost van € 876,- per dier dat zij moet houden, als wordt uitgegaan van de gemiddelde huurprijs in 2018 van € 40,- per kg. 4.3 Appellante verzoekt verder om een schadevergoeding omdat zij door de invoer van het fosfaatrechtenstelsel en de daarmee gepaard gaande slechte economische omstandigheden genoodzaakt was een deel van haar fosfaatrecht (400 kg) te verkopen. Nadat het fosfaatrecht van appellante was verlaagd in het herzieningsbesluit, moest zij 259 kg fosfaatrecht bijkopen om het fosfaatrecht dat zij had verkocht nog te kunnen leveren aan de koper. Hierdoor heeft zij € 3.249,41 schade geleden, gebaseerd op de extra prijs die zij heeft moeten betalen bij het bijkopen van de 259 kg fosfaatrecht (aankoopprijs € 193,94 – verkoopprijs € 180,- = € 13,94 x 233,1 kg (259 kg min 10% afroming) = € 3.249,41). Daarnaast heeft appellante schade geleden vanwege de waardevermindering van het aangekochte fosfaatrecht, dat zij op 25 mei 2020 weer heeft verkocht. 4.4 Appellante heeft tot slot aangevoerd dat de redelijke termijn voor de behandeling van de zaak is overschreden. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrecht juist is vastgesteld. De 25 runderen die hebben afgekalfd zijn allen zoogkoeien waarvoor appellante geen fosfaatrecht nodig heeft. Deze dieren worden niet gehouden voor commerciële melkproductie en vallen daarom niet onder het begrip ‘melkvee’ uit de Msw. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder een stallijst overgelegd waaruit volgt dat nagenoeg alle dieren naar de vleesveehouderij of slachterij gaan en wijst verweerder tevens op de bedrijfsvoering van appellante, het handelen in vee. Daarnaast heeft appellante in de gecombineerde opgave 2015 zelf aangegeven geen melk- en kalfkoeien te houden. Dat de betreffende runderen later aan een melkveebedrijf zijn verkocht maakt dit niet anders, omdat de bestemming op de peildatum 2 juli 2015 bepalend is voor het antwoord op de vraag of het dier moet worden aangemerkt als ‘melkvee’. 5.2.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek om schadevergoeding gedeeltelijk moet worden toegewezen. Verweerder volgt appellante niet in haar standpunt dat schade is geleden door het verlagen van het fosfaatrecht in het herzieningsbesluit. Allereerst heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij de gestelde 259 kg heeft bijgekocht. Deze overdracht heeft zij niet gemeld bij verweerder. Daarnaast volgt uit de koopovereenkomst die dateert van 28 mei 2020, dus van na het vervangingsbesluit, dat appellante 259 kg fosfaatrecht aan Hans Rietveld Agrarische Bemiddeling B.V. heeft verkocht. Op het moment van deze verkoop beschikte appellante al over 1.216 kg fosfaatrecht en kon zij de verkochte fosfaatrechten dus leveren. 5.2.2 Voor zover appellante wel 259 kg fosfaatrecht heeft aangekocht, betekent dit volgens verweerder niet dat hij verplicht is deze schade te vergoeden. Uit artikel 27, tweede lid, van de Msw volgt dat de verwerver van fosfaatrechten pas aanspraak kan maken op de gekochte rechten met ingang van de registratie van de kennisgeving van verweerder. De (publiekrechtelijke) rechtsgevolgen van de overdracht treden pas in op het moment van registratie. Vervolgens volgt uit artikel 29, eerste lid, onder b, van de Msw dat een registratie niet plaats vindt als het bedrijf meer fosfaatrechten wil overdragen dan waar zij over beschikt. Verweerder heeft de overdracht van de verkochte 400 kg fosfaatrecht niet geregistreerd, maar bij besluit van 28 oktober 2018 de overdracht afgewezen. Appellante is met de overeenkomst tot verkoop van de fosfaatrechten dus vooruitgelopen op de registratie van de overdracht, waardoor de schade die appellante ondervindt geen rechtstreeks gevolg is van het herzieningsbesluit maar van de koopovereenkomst. Appellante had een clausule kunnen opnemen die de verkoop ongedaan zou maken als de overdracht niet kon worden geregistreerd. Runderen 6.1 Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de 25 afgekalfde runderen onder diercategorie 100 hadden moeten worden geschaard. Niet in geschil is dat appellante in haar gecombineerde opgave 2015 heeft opgegeven geen melk- en kalfkoeien te houden. Ook in de CRV Rundveestaat van appellante staan deze runderen niet in de diercategorie 100, maar in diercategorie 120b (weide- en zoogkoe). Appellante heeft met haar toelichting over haar bedrijfsvoering niet aannemelijk gemaakt dat de 25 runderen die zij op 2 juli 2015 hield desalniettemin als melk- en kalfkoeien moeten worden aangemerkt. Daarbij acht het College van belang dat appellante zelf geen melk produceert voor consumptie of verwerking en dat zij ook niet beschikt over een melkinstallatie. Wat betreft het subsidiaire standpunt van appellante dat 4 van deze runderen na de peildatum zijn verkocht aan melkveehouders, slaagt dit alleen al niet omdat uit de door appellante overgelegde stukken niet valt af te leiden dat deze runderen inderdaad naar melkveehouders zijn gegaan. Artikel 1 van het EP 6.2 Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De wetgever heeft het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk geacht om de derogatie te behouden. Derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel, waaronder dat van niet-melkleverende bedrijven die actief zijn in de melkveesector. 6.3 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Voor zover appellante stelt dat zij door het fosfaatrechtenstelsel nu meer fosfaatrechten moet huren als zij eventueel meer melkvee wil houden dan wat zij op 2 juli 2015 hield, verschilt zij daarmee niet van andere, zowel melkleverende als niet-melkleverende bedrijven die ook fosfaatrecht zullen moeten bijkopen of huren. Appellante heeft niet onderbouwd dat de gevolgen voor haar bedrijfsvoering in financieel opzicht als buitensporig moeten worden aangemerkt. Schadevergoeding 7.1 Wat betreft het verzoek om schadevergoeding, stelt het College vast dat appellante ter zitting heeft verklaard akkoord te gaan met de door verweerder geboden vergoeding voor de gemiste inkomsten als gevolg van het koersverschil tussen de oorspronkelijk overeengekomen verkoopprijs voor 259 kg fosfaatrecht en de daadwerkelijk overeengekomen verkoopprijs, te weten € 16.886,80. Het geschil beperkt zich nog slechts tot de vraag of verweerder meer dient te vergoeden dan het bedrag van € 16.886,80. 7.2 Het College overweegt hierover als volgt. Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens appellante sprake van een onrechtmatige daad omdat haar fosfaatrecht ten onrechte is verlaagd in het herzieningsbesluit en haar bezwaar daartegen in het bestreden besluit ongegrond is verklaard. 7.2 Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW). 7.3 Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming. 7.4 Hier doet zich de situatie voor dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken, het herzieningsbesluit heeft herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan appellante een hoger fosfaatrecht is toegekend (1.216 kg fosfaatrecht). In deze intrekking en herroeping moet daarom een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming voor zover daarbij een lager fosfaatrecht is toegekend (aanvankelijk 778 kg fosfaatrecht in het primaire besluit en vervolgens 141 kg fosfaatrecht in het herzieningsbesluit, zoals is gehandhaafd in het bestreden besluit). Zoals hiervoor overwogen, wordt deze onrechtmatigheid in beginsel toegerekend aan verweerder. 7.5 De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van de minister en de schade liggen bij de melkveehouder. Ten aanzien van het causaal verband overweegt het College onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 3 juni 2016 (ECLI:NL:HR:2016:1112) en 6 januari 2017 (ECLI:NL:HR:2017:18) dat als het bestuursorgaan, in dit geval de minister, na een vernietiging van een besluit opnieuw in de zaak heeft voorzien door het nemen van een nieuw besluit, of onder intrekking of herroeping een nieuw vervangend besluit heeft genomen, het van de inhoud van dat nieuwe besluit afhangt of het eerdere, onrechtmatige besluit tot schade heeft geleid. Als het nieuwe besluit rechtmatig is en een beslissing bevat die (voor de belanghebbende) tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het eerdere besluit, dan is dat, voor zover het gaat om schade die veroorzaakt wordt door dat rechtsgevolg, niet het geval. 7.6 Voor zover het gaat om andere schade dan schade die veroorzaakt wordt door het rechtsgevolg van het besluit, en waarvan de vergoedbaarheid daarom niet afhankelijk is van een nieuw besluit van het bestuursorgaan, geldt met betrekking tot het causaal verband dat het bestaan van dat verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven. 7.7 In dit geval leidt het vervangingsbesluit, waarbij het aantal fosfaatrechten rechtmatig is vastgesteld op 1.216 kg, tot een ander rechtsgevolg dan het eerdere besluit ten aanzien van het toegekende fosfaatrecht. Appellante heeft met haar berekening voldoende aannemelijk gemaakt dat zij een schade van € 3.249,41 heeft geleden vanwege het moeten bijkopen van fosfaatrecht tegen een hogere prijs dan waarvoor zij het fosfaatrecht heeft verkocht, teneinde haar leveringsplicht aan haar afnemer na te kunnen komen. In beginsel heeft zij daarmee de schade beperkt die zij had kunnen lijden als zij door haar afnemer was aangesproken vanwege niet-nakoming. Het College: verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond; veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 16.886,80; veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.000,-; wijst het verzoek om schadevergoeding voor het overige af; draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.869,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. M. van Duuren en mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 1, aanhef, onder kk, van de Msw wordt onder melkvee verstaan: 1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken; 2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en 3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren. 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 9.1 Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond. Het College wijst het verzoek tot vergoeding van de schade als gevolg van het bestreden besluit gedeeltelijk toe en het College wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn toe. 9.2 Al omdat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.869,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de nadere reactie, 0,5 punt voor de nadere zitting anders dan na tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, en 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).