ECLI:NL:CBB:2021:550

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/446 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 27 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Partijen zijn niet verschenen.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant was voornemens om zijn bedrijf te verduurzamen en uit te breiden. Appellant heeft in 2011 samen met een andere melkveehouder een stalsysteem, namelijk een vrijloopstal, ontwikkeld. Bij brief van 7 augustus 2013 is aan appellant voor dit concept een proefstalstatus toegekend. Op 20 december 2013 heeft appellant een omgevingsvergunning (bouwen) verkregen voor de bouw van een nieuwe stal. Appellant heeft op 20 januari 2014 een overeenkomst gesloten voor het leveren en plaatsen van een V-stal voor € 261.060,-. Op 25 april 2014 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 675.000,-. De bouw van de stal was op 15 januari 2015 gereed. Op 19 juni 2015 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellant op 1 april 2012 op zijn bedrijf 70 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant op het bedrijf 86 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee. 2.3 Appellant heeft op 31 december 2018 al het fosfaatrecht verkocht. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.903 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Beroepsgronden 4.1 Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellant stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellant is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren. 4.2 Verder is er in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op de ontwikkeling van de vrijloopstal. Volgens appellant is hierbij sprake van bijzondere omstandigheden, nu hij in 2011 – samen met een andere melkveehouder – een innovatief stalsysteem heeft ontwikkeld: een vrijloopstal met een lage emissie. Hiervoor is hem de proefstalstatus toegekend en heeft hij subsidie ontvangen. Omdat emissie in een vrijloopstal (ook volgens de voorwaarden van de proefstalbeschikking) moet worden gemeten met een 100%-bezetting en om het nieuwe systeem te financieren was hij genoodzaakt uit te breiden. Hij wijst er verder op dat zijn aanpak volledig paste binnen het overheidsbeleid en door de overheid werd ondersteund. Het stalsysteem heeft een prijs gewonnen en het systeem is in de politiek gebruikt als voorbeeld voor de toekomst. Verder geeft appellant aan dat hij tijdig over alle benodigde vergunningen beschikte en dat hij al in 2011 verplichtingen is aangegaan. In januari 2015 was de vrijloopstal gereed. Appellant stelt dat hij vanwege de melkquotering de stal nog niet meteen vol kon zetten. Zodoende was de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellant nodig om de exploitatie en uitrol van het nieuwe stalsysteem te financieren. Appellant stelt dat de uitbreiding om diverse redenen noodzakelijk was. De verouderde bedrijfsgebouwen moesten worden vervangen, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting diende in overeenstemming te worden gebracht met de dierwelzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Zonder enige schaalvergroting was de ontwikkeling en realisatie van het stalsysteem niet haalbaar. Verweerder heeft volgens appellant ten onrechte in de 1 EP-toets niet erkend dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die voor hem disproportioneel uitpakken. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt. 5.2 Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellant in 2011 voornemens was om het melkveebedrijf uit te breiden. Verweerder stelt dat in 2013 en 2014, de periode waarin appellant zijn investeringen heeft gedaan, nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Verweerder acht zodoende de investeringsbeslissingen van appellant niet navolgbaar. Hoewel het door appellant ontwikkelde stalsysteem past in milieubeleidsdoelen, betreffen de keuze voor een proefstal en de wijze waarop deze is gerealiseerd ondernemerskeuzes. De gevolgen van deze ondernemerskeuzes komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellant. Verweerder is van mening dat de bouwwerkzaamheden in verband met de beoogde uitbreiding geen bijzondere omstandigheid is die buiten de invloedssfeer van appellant lag. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Verweerder stelt dat appellant bovendien onvoldoende inzicht heeft gegeven in de verhouding tussen zijn investeringen en de forse mate van uitbreiding van 70 melk- en kalfkoeien in 2012 naar de vergunde 130 melk- en kalfkoeien. Verweerder merkt op dat voor een deel van de uitbreiding (circa 16 melk- en kalfkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.

6.1 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen, te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College stelt vast dat appellant ook een beroep heeft ingediend tegen een besluit op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Het College heeft op 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:318) uitspraak gedaan. In deze zaak heeft appellant ook een beroep gedaan op artikel 1 van het EP. Gelet op de samenhang, het feit dat appellant hetzelfde aanvoert in beide zaken en de ongewijzigde omstandigheden komt het College in deze zaak tot eenzelfde oordeel. Het College verwijst naar hetgeen hierover in zijn uitspraak van 23 maart 2021 is geoordeeld. Het College is zodoende van oordeel dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.3 Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/446 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 27 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Partijen zijn niet verschenen.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant was voornemens om zijn bedrijf te verduurzamen en uit te breiden. Appellant heeft in 2011 samen met een andere melkveehouder een stalsysteem, namelijk een vrijloopstal, ontwikkeld. Bij brief van 7 augustus 2013 is aan appellant voor dit concept een proefstalstatus toegekend. Op 20 december 2013 heeft appellant een omgevingsvergunning (bouwen) verkregen voor de bouw van een nieuwe stal. Appellant heeft op 20 januari 2014 een overeenkomst gesloten voor het leveren en plaatsen van een V-stal voor € 261.060,-. Op 25 april 2014 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 675.000,-. De bouw van de stal was op 15 januari 2015 gereed. Op 19 juni 2015 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellant op 1 april 2012 op zijn bedrijf 70 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant op het bedrijf 86 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee. 2.3 Appellant heeft op 31 december 2018 al het fosfaatrecht verkocht. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.903 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Beroepsgronden 4.1 Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellant stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellant is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren. 4.2 Verder is er in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op de ontwikkeling van de vrijloopstal. Volgens appellant is hierbij sprake van bijzondere omstandigheden, nu hij in 2011 – samen met een andere melkveehouder – een innovatief stalsysteem heeft ontwikkeld: een vrijloopstal met een lage emissie. Hiervoor is hem de proefstalstatus toegekend en heeft hij subsidie ontvangen. Omdat emissie in een vrijloopstal (ook volgens de voorwaarden van de proefstalbeschikking) moet worden gemeten met een 100%-bezetting en om het nieuwe systeem te financieren was hij genoodzaakt uit te breiden. Hij wijst er verder op dat zijn aanpak volledig paste binnen het overheidsbeleid en door de overheid werd ondersteund. Het stalsysteem heeft een prijs gewonnen en het systeem is in de politiek gebruikt als voorbeeld voor de toekomst. Verder geeft appellant aan dat hij tijdig over alle benodigde vergunningen beschikte en dat hij al in 2011 verplichtingen is aangegaan. In januari 2015 was de vrijloopstal gereed. Appellant stelt dat hij vanwege de melkquotering de stal nog niet meteen vol kon zetten. Zodoende was de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellant nodig om de exploitatie en uitrol van het nieuwe stalsysteem te financieren. Appellant stelt dat de uitbreiding om diverse redenen noodzakelijk was. De verouderde bedrijfsgebouwen moesten worden vervangen, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting diende in overeenstemming te worden gebracht met de dierwelzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Zonder enige schaalvergroting was de ontwikkeling en realisatie van het stalsysteem niet haalbaar. Verweerder heeft volgens appellant ten onrechte in de 1 EP-toets niet erkend dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die voor hem disproportioneel uitpakken. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt. 5.2 Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellant in 2011 voornemens was om het melkveebedrijf uit te breiden. Verweerder stelt dat in 2013 en 2014, de periode waarin appellant zijn investeringen heeft gedaan, nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Verweerder acht zodoende de investeringsbeslissingen van appellant niet navolgbaar. Hoewel het door appellant ontwikkelde stalsysteem past in milieubeleidsdoelen, betreffen de keuze voor een proefstal en de wijze waarop deze is gerealiseerd ondernemerskeuzes. De gevolgen van deze ondernemerskeuzes komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellant. Verweerder is van mening dat de bouwwerkzaamheden in verband met de beoogde uitbreiding geen bijzondere omstandigheid is die buiten de invloedssfeer van appellant lag. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Verweerder stelt dat appellant bovendien onvoldoende inzicht heeft gegeven in de verhouding tussen zijn investeringen en de forse mate van uitbreiding van 70 melk- en kalfkoeien in 2012 naar de vergunde 130 melk- en kalfkoeien. Verweerder merkt op dat voor een deel van de uitbreiding (circa 16 melk- en kalfkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.

6.1 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen, te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College stelt vast dat appellant ook een beroep heeft ingediend tegen een besluit op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Het College heeft op 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:318) uitspraak gedaan. In deze zaak heeft appellant ook een beroep gedaan op artikel 1 van het EP. Gelet op de samenhang, het feit dat appellant hetzelfde aanvoert in beide zaken en de ongewijzigde omstandigheden komt het College in deze zaak tot eenzelfde oordeel. Het College verwijst naar hetgeen hierover in zijn uitspraak van 23 maart 2021 is geoordeeld. Het College is zodoende van oordeel dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.3 Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/446 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 27 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Partijen zijn niet verschenen.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant was voornemens om zijn bedrijf te verduurzamen en uit te breiden. Appellant heeft in 2011 samen met een andere melkveehouder een stalsysteem, namelijk een vrijloopstal, ontwikkeld. Bij brief van 7 augustus 2013 is aan appellant voor dit concept een proefstalstatus toegekend. Op 20 december 2013 heeft appellant een omgevingsvergunning (bouwen) verkregen voor de bouw van een nieuwe stal. Appellant heeft op 20 januari 2014 een overeenkomst gesloten voor het leveren en plaatsen van een V-stal voor € 261.060,-. Op 25 april 2014 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 675.000,-. De bouw van de stal was op 15 januari 2015 gereed. Op 19 juni 2015 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellant op 1 april 2012 op zijn bedrijf 70 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant op het bedrijf 86 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee. 2.3 Appellant heeft op 31 december 2018 al het fosfaatrecht verkocht. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.903 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Beroepsgronden 4.1 Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellant stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellant is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren. 4.2 Verder is er in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op de ontwikkeling van de vrijloopstal. Volgens appellant is hierbij sprake van bijzondere omstandigheden, nu hij in 2011 – samen met een andere melkveehouder – een innovatief stalsysteem heeft ontwikkeld: een vrijloopstal met een lage emissie. Hiervoor is hem de proefstalstatus toegekend en heeft hij subsidie ontvangen. Omdat emissie in een vrijloopstal (ook volgens de voorwaarden van de proefstalbeschikking) moet worden gemeten met een 100%-bezetting en om het nieuwe systeem te financieren was hij genoodzaakt uit te breiden. Hij wijst er verder op dat zijn aanpak volledig paste binnen het overheidsbeleid en door de overheid werd ondersteund. Het stalsysteem heeft een prijs gewonnen en het systeem is in de politiek gebruikt als voorbeeld voor de toekomst. Verder geeft appellant aan dat hij tijdig over alle benodigde vergunningen beschikte en dat hij al in 2011 verplichtingen is aangegaan. In januari 2015 was de vrijloopstal gereed. Appellant stelt dat hij vanwege de melkquotering de stal nog niet meteen vol kon zetten. Zodoende was de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellant nodig om de exploitatie en uitrol van het nieuwe stalsysteem te financieren. Appellant stelt dat de uitbreiding om diverse redenen noodzakelijk was. De verouderde bedrijfsgebouwen moesten worden vervangen, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting diende in overeenstemming te worden gebracht met de dierwelzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Zonder enige schaalvergroting was de ontwikkeling en realisatie van het stalsysteem niet haalbaar. Verweerder heeft volgens appellant ten onrechte in de 1 EP-toets niet erkend dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die voor hem disproportioneel uitpakken. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt. 5.2 Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellant in 2011 voornemens was om het melkveebedrijf uit te breiden. Verweerder stelt dat in 2013 en 2014, de periode waarin appellant zijn investeringen heeft gedaan, nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Verweerder acht zodoende de investeringsbeslissingen van appellant niet navolgbaar. Hoewel het door appellant ontwikkelde stalsysteem past in milieubeleidsdoelen, betreffen de keuze voor een proefstal en de wijze waarop deze is gerealiseerd ondernemerskeuzes. De gevolgen van deze ondernemerskeuzes komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellant. Verweerder is van mening dat de bouwwerkzaamheden in verband met de beoogde uitbreiding geen bijzondere omstandigheid is die buiten de invloedssfeer van appellant lag. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Verweerder stelt dat appellant bovendien onvoldoende inzicht heeft gegeven in de verhouding tussen zijn investeringen en de forse mate van uitbreiding van 70 melk- en kalfkoeien in 2012 naar de vergunde 130 melk- en kalfkoeien. Verweerder merkt op dat voor een deel van de uitbreiding (circa 16 melk- en kalfkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.

6.1 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen, te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College stelt vast dat appellant ook een beroep heeft ingediend tegen een besluit op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Het College heeft op 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:318) uitspraak gedaan. In deze zaak heeft appellant ook een beroep gedaan op artikel 1 van het EP. Gelet op de samenhang, het feit dat appellant hetzelfde aanvoert in beide zaken en de ongewijzigde omstandigheden komt het College in deze zaak tot eenzelfde oordeel. Het College verwijst naar hetgeen hierover in zijn uitspraak van 23 maart 2021 is geoordeeld. Het College is zodoende van oordeel dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.3 Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 20/446 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juni 2021 in de zaak tussen [naam] , te [plaats] , appellant (gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. Bij besluit van 27 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2021. Partijen zijn niet verschenen.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant was voornemens om zijn bedrijf te verduurzamen en uit te breiden. Appellant heeft in 2011 samen met een andere melkveehouder een stalsysteem, namelijk een vrijloopstal, ontwikkeld. Bij brief van 7 augustus 2013 is aan appellant voor dit concept een proefstalstatus toegekend. Op 20 december 2013 heeft appellant een omgevingsvergunning (bouwen) verkregen voor de bouw van een nieuwe stal. Appellant heeft op 20 januari 2014 een overeenkomst gesloten voor het leveren en plaatsen van een V-stal voor € 261.060,-. Op 25 april 2014 heeft appellant een financieringsovereenkomst gesloten ter hoogte van € 675.000,-. De bouw van de stal was op 15 januari 2015 gereed. Op 19 juni 2015 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. 2.2 Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield appellant op 1 april 2012 op zijn bedrijf 70 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant op het bedrijf 86 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee. 2.3 Appellant heeft op 31 december 2018 al het fosfaatrecht verkocht. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.903 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Beroepsgronden 4.1 Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast omdat het veehouders dwingt zich te ontdoen van runderen die zij in eigendom hebben. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat niet is voldaan aan de onderzoeksverplichtingen die voortvloeien uit artikel 1 van het EP. Appellant stelt ook de noodzaak van de maatregelen van het fosfaatrechtenstelsel ter discussie. Volgens appellant is niet gebleken dat het behoud van derogatie noodzakelijk is om aan de Nitraatrichtlijn te voldoen. Ook was het stelsel niet voorzienbaar. Pas voor het eerst bij de brief van 2 juli 2015 heeft verweerder kenbaar gemaakt beperkende maatregelen te gaan invoeren. 4.2 Verder is er in het geval van appellant sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is ruim vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op de ontwikkeling van de vrijloopstal. Volgens appellant is hierbij sprake van bijzondere omstandigheden, nu hij in 2011 – samen met een andere melkveehouder – een innovatief stalsysteem heeft ontwikkeld: een vrijloopstal met een lage emissie. Hiervoor is hem de proefstalstatus toegekend en heeft hij subsidie ontvangen. Omdat emissie in een vrijloopstal (ook volgens de voorwaarden van de proefstalbeschikking) moet worden gemeten met een 100%-bezetting en om het nieuwe systeem te financieren was hij genoodzaakt uit te breiden. Hij wijst er verder op dat zijn aanpak volledig paste binnen het overheidsbeleid en door de overheid werd ondersteund. Het stalsysteem heeft een prijs gewonnen en het systeem is in de politiek gebruikt als voorbeeld voor de toekomst. Verder geeft appellant aan dat hij tijdig over alle benodigde vergunningen beschikte en dat hij al in 2011 verplichtingen is aangegaan. In januari 2015 was de vrijloopstal gereed. Appellant stelt dat hij vanwege de melkquotering de stal nog niet meteen vol kon zetten. Zodoende was de veestapel op 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen zijn evenwel gericht op het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee. Deze bedrijfsomvang is volgens appellant nodig om de exploitatie en uitrol van het nieuwe stalsysteem te financieren. Appellant stelt dat de uitbreiding om diverse redenen noodzakelijk was. De verouderde bedrijfsgebouwen moesten worden vervangen, er was onvoldoende stalruimte, de huisvesting diende in overeenstemming te worden gebracht met de dierwelzijnseisen, het bedrijf diende duurzaam en toekomstbestendig te worden gemaakt en de bedrijfsresultaten moesten worden verbeterd. Zonder enige schaalvergroting was de ontwikkeling en realisatie van het stalsysteem niet haalbaar. Verweerder heeft volgens appellant ten onrechte in de 1 EP-toets niet erkend dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die voor hem disproportioneel uitpakken. Verweerder is verder in het bestreden besluit niet ingegaan op de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en heeft de duurzame uitbouw van het bedrijf niet betrokken bij zijn beoordeling, zodat ook sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder heeft onderbouwd gesteld dat sprake is van een overschrijding van het mestproductieplafond en stelt zich op het standpunt dat dit de invoering van het fosfaatrechtenstelsel rechtvaardigt. 5.2 Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellant in 2011 voornemens was om het melkveebedrijf uit te breiden. Verweerder stelt dat in 2013 en 2014, de periode waarin appellant zijn investeringen heeft gedaan, nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. Verweerder acht zodoende de investeringsbeslissingen van appellant niet navolgbaar. Hoewel het door appellant ontwikkelde stalsysteem past in milieubeleidsdoelen, betreffen de keuze voor een proefstal en de wijze waarop deze is gerealiseerd ondernemerskeuzes. De gevolgen van deze ondernemerskeuzes komen volgens verweerder dan ook voor rekening en risico van appellant. Verweerder is van mening dat de bouwwerkzaamheden in verband met de beoogde uitbreiding geen bijzondere omstandigheid is die buiten de invloedssfeer van appellant lag. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding niet gebleken. Verweerder stelt dat appellant bovendien onvoldoende inzicht heeft gegeven in de verhouding tussen zijn investeringen en de forse mate van uitbreiding van 70 melk- en kalfkoeien in 2012 naar de vergunde 130 melk- en kalfkoeien. Verweerder merkt op dat voor een deel van de uitbreiding (circa 16 melk- en kalfkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.

6.1 Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen, te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2 Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College stelt vast dat appellant ook een beroep heeft ingediend tegen een besluit op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017. Het College heeft op 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:318) uitspraak gedaan. In deze zaak heeft appellant ook een beroep gedaan op artikel 1 van het EP. Gelet op de samenhang, het feit dat appellant hetzelfde aanvoert in beide zaken en de ongewijzigde omstandigheden komt het College in deze zaak tot eenzelfde oordeel. Het College verwijst naar hetgeen hierover in zijn uitspraak van 23 maart 2021 is geoordeeld. Het College is zodoende van oordeel dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.3 Voor het oordeel dat het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen of onvoldoende is gemotiveerd is geen aanleiding.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen