ECLI:NL:CBB:2021:425

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 18/1196 en 18/1197 uitspraak van de meervoudige kamer van 20 april 2021 op de hoger beroepen van: DB Cargo Nederland N.V., te Utrecht, (DB Cargo) (gemachtigde: mr. J.R. van Angeren) en de vereniging Spoorgoederenvervoer Nederland, te Den Haag, (Spoorgoederenvervoer Nederland) (gemachtigde: mr. J.R. van Angeren), gezamenlijk ook: appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 mei 2018, kenmerk ROT 17/4916 en 17/4917, in de gedingen tussen appellanten en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (staatssecretaris) (gemachtigde: mr. J.R.C. Tieman) met als derde-partij: ProRail B.V., te Utrecht, (Prorail) (gemachtigde: mr. D.M.C. van der Pas) DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 mei 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:3752; aangevallen uitspraak). De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Appellanten hebben een reactie ingediend op het verweerschrift. ProRail heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven. De staatssecretaris heeft vervolgens een reactie ingediend. Partijen hebben toestemming gegeven zonder zitting uitspraak te doen. 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Bij besluit van 4 juli 2017 (bestreden besluit) heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (eveneens: staatssecretaris), de bezwaarschriften van (onder andere) DB Cargo, Spoorgoederenvervoer Nederland tegen het besluit van 17 februari 2017, houdende wijziging van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen in verband met de ombouw van de hoofdspoorweg Schiedam – Hoek van Holland (de Hoekse Lijn) tot metrolijn, niet-ontvankelijk verklaard. 1.3 Bij het bestreden besluit, waartegen de beroepen van DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland bij de rechtbank waren gericht, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 17 februari 2017 moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, gezien de uitspraak van het College van 9 februari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:21). Het College oordeelde in die uitspraak dat de aanwijzing van het hoofdrailnet in het Besluit hoofdrailnet het karakter heeft van een algemeen verbindend voorschrift. Gelet daarop dienen volgens de staatssecretaris ook het besluit tot aanwijzing van een spoorweg als hoofdspoorweg als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Spoorwegwet en het besluit tot aanwijzing van een spoorweg als lokale spoorweg als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet lokaal spoor als zodanig te worden aangemerkt. De aanwijzing van de Hoekse Lijn als lokaal spoor en de daarmee samenhangende onttrekking van deze lijn aan het hoofdspoor komt naar aard en inhoud immers overeen met de aanwijzing van spoorlijnen als onderdeel van het hoofdrailnet. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft de beroepen van DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. “(…) 5. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb staat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar of beroep open. 6. Naar vaste jurisprudentie is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere motivering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn. 7. Verweerder stelt dat zij tot aan de onder 3 genoemde uitspraak van het CBb aannam dat Koninklijke Besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen op basis van de Spoorwegwet, tot aanwijzing van lokale spoorwegen op basis van de Wet lokaal spoor en de aanwijzing van het hoofdrailnet op basis van de Wet personenvervoer 2000, moeten worden aangemerkt als concretiserende besluiten van algemene strekking waartegen bezwaar en beroep openstaat. Dit is in lijn met wat hierover met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 januari 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA4601) is opgenomen in de MvT bij de Spoorwegwet. In de procedure bij het CBb heeft verweerder dan ook het standpunt ingenomen dat aanwijzing van een spoorlijn op een kaart geen voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift bevat, maar slechts de reikwijdte bepaalt van de reeds in wet (voor het HRN in de Wet personenvervoer 2000) neergelegde voorschriften. Verweerder stelt dat dat standpunt door het CBb echter uitdrukkelijk is afgewezen. In het licht daarvan heeft verweerder het nu bestreden besluit genomen. 8. In zijn uitspraak van 9 februari 2017 heeft het CBb voor zover hier relevant het volgende overwogen: “2.2.2 Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de omvang van het HRN niet in deze procedure aan de orde kan komen. Verweerder heeft daartoe betoogd dat appellanten hebben nagelaten een rechtsmiddel aan te wenden tegen het KB van 8 december 2014 (waarbij het HRN is uitgebreid met de HSL-Zuid). Dat KB heeft formele rechtskracht en daarmee, behoudens zich hier niet voordoende bijzondere omstandigheden, geldt dat KB, zowel naar wijze van totstandkoming als wat betreft zijn inhoud, als rechtmatig. 2.2.3 Het College volgt verweerder niet in die zienswijze. Een algemeen verbindend voorschrift is een voor herhaalde toepassing vatbaar voorschrift, algemeen naar persoon en vastgesteld door een bestuursorgaan op grond van een aan een wet in formele zin daartoe ontleende bevoegdheid (vgl. Kamerstukken II, 1993-1994, 23700, nr 3, blz. 105). In lijn met jurisprudentie van het College (zie bijvoorbeeld uitspraken van 5 september 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AE7398), 21 januari 2014 (ECLI:NL:CBB:2004:AO2133) en 18 augustus 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:349) is het College van oordeel dat de aanwijzing van het HRN een algemeen verbindend voorschrift betreft. (…).” 9.1 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de aanwijzing van spoorlijnen op grond van het Besluit hoofdrailnet, op grond van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en op grond van het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen naar aard en inhoud met elkaar overeenkomen. In alle gevallen gaat het immers om een aanwijzing van een specifieke spoorlijn (of een deel daarvan) die als gevolg van deze aanwijzing door de Kroon onder de reikwijdte van een specifieke wettelijke regeling wordt gebracht of daaraan wordt onttrokken. (…)” Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak; - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; draagt de staatssecretaris op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen; bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij het College beroep kan worden ingesteld; veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de bij DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 267,- per appellante; gelast dat de staatssecretaris op aan DB Cargo en aan Spoorgoederenvervoer Nederland het door elk van hen betaalde griffierecht van € 841,- voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt; Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, mr. M. van Duuren en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 april 2021. w.g. H.O. Kerkmeester w.g. P.M. Beishuizen 3.1 Appellanten stellen zich op het standpunt dat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd omdat het besluit van 17 februari 2017 geen algemeen verbindend voorschrift is, maar een concretiserend besluit van algemene strekking. In lijn met de jurisprudentie van het College is niet de vorm (een koninklijk besluit) van het besluit van 17 februari 2017, maar de inhoud daarvan bepalend voor het antwoord op de vraag of er een algemeen verbindend voorschrift is, dan wel een concretiserend besluit van algemene strekking. In de memorie van toelichting bij de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn algemeen verbindende voorschriften omschreven als: “naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent” (Tweede Kamer 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 105). Het College heeft hier in zijn jurisprudentie aan toegevoegd dat in een algemeen verbindend voorschrift “zelfstandige normstelling wordt gegeven” en dat het voorschrift “zich leent voor herhaalde toepassing”. Kenmerkend voor concretiserende besluiten van algemene strekking is dat zij niet (onderstreping appellanten) voorzien in zelfstandige normstelling, maar het toepassingsbereik van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, of anderszins nader bepalen. In dit licht valt niet in te zien waarom het besluit van 17 februari 2017 een algemeen verbindend voorschrift zou zijn. In de aanwijzing van een spoorweg als hoofdspoorweg of lokale spoorweg valt geen regel die zich voor herhaalde toepassing leent te ontwaren. In die aanwijzing ligt ook geen “zelfstandige norm” besloten. Het besluit van 17 februari 2017 doet niet meer dan het bepalen van het toepassingsbereik van de algemeen verbindende normen die liggen besloten in algemeen verbindende voorschriften, te weten de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor. Tevens geldt voor dit besluit dat het niet herhaalbaar is. Op basis van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) worden besluiten die uitsluitend het geografische toepassingsbereik van onderliggende rechtsnormen concretiseren, aangemerkt als concretiserende besluiten van algemene strekking. In de uitspraak van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3510) heeft de Afdeling het volgende beoordelingskader gegeven: “Indien in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, is die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift. (…) Indien niet in de verordening zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, is die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking. Het verbod of gebod dat in de verordening is neergelegd, is de normstelling. Begrenzingen in het aanwijzingsbesluit zijn geen normen of aanvullende normen en maken niet dat het aanwijzingsbesluit een algemeen verbindend voorschrift is.” Appellanten stellen zich op het standpunt dat dit beoordelingskader moet worden aangevuld in de zin dat concretiserende besluiten van algemene strekking alle rechtsnormen, dus niet alleen die van verboden of geboden nader kunnen bepalen. In artikel 27, eerste lid, van de Spoorwegwet is bijvoorbeeld de rechtsnorm opgenomen dat een spoorwegonderneming op niet-discriminerende grondslag recht op toegang tot hoofdspoorweginfrastructuur heeft en in artikel 26, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet lokaal spoor is bepaald dat het is verboden met een spoorvoertuig over een lokale spoorweg te rijden zonder een geldig veiligheidscertificaat. Waar deze rechtsnormen gelden, is niet in die wetten zelf opgenomen. Uit de tekst van beide wetten volgt dat het toepassingsbereik van die normen wordt aangewezen bij nader besluit. Dat de besluiten tot aanwijzing van hoofdspoorwegen en lokale spoorwegen concretiserende besluiten van algemene strekking zijn, is bij de totstandkoming van de spoorwetgeving uitdrukkelijk erkend blijkens de parlementaire geschiedenis (Tweede Kamer, 2000-2001, 27 482, nr. 3, p. 33): “Omdat de koninklijke besluiten tot aanwijzing van de hoofdspoorwegen en lokale spoorwegen in feite de reikwijdte van de voorgestelde wet bepalen, althans de reikwijdte concretiseren, dienen die besluiten in het Staatsblad te worden geplaatst. (…) De betrokken belanghebbenden hebben overigens wel de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen de koninklijke besluiten op grond van dit artikel.” Dat het College in zijn uitspraak van 9 februari 2017 tot het oordeel is gekomen dat daar in het onderliggende geschil sprake was van een algemeen verbindend voorschrift, is mogelijk ingegeven door de wens om (bij wege van exceptieve toetsing) rechtsbescherming te bieden, maar leidt in het nu voorliggende geschil juist tot het omgekeerde: het onthouden van rechtsbescherming. 3.2 De staatssecretaris wijst er in het verweerschrift op dat de rechtbank ter onderbouwing van het oordeel dat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift heeft verwezen naar de uitspraak van het College van 9 februari 2017 en dat appellanten erkennen dat de wettelijke systematiek van aanwijzing van spoorlijnen op grond van de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor in essentie vergelijkbaar is met de aanwijzing van de spoorlijnen van het hoofdrailnet op grond van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). In zoverre is het oordeel van de rechtbank dat de uitspraak van 9 februari 2017 over het Besluit hoofdrailnet tevens relevant is voor het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen dus juist. De staatssecretaris acht het omwille van de rechtszekerheid en de rechtseenheid evenwel van belang dat in de onderhavige procedure onomstotelijk komt vast te staan dat niet alleen besluiten inzake de aanwijzing van het hoofdrailnet maar ook besluiten inzake de aanwijzing van hoofdspoorwegen en lokale spoorwegen moeten worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift. Naar aanleiding van de uitspraak van 9 februari 2017 is immers gebroken met de eerdere praktijk waarin er, in lijn met hetgeen in de memorie van toelichting bij de Spoorwegwet is bepaald, van werd uitgegaan dat onder besluiten tot aanwijzing van spoorlijnen een rechtsmiddelenclausule dient te worden geplaatst. Dat komt vast te staan dat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift is te meer van belang omdat hiermee anders wordt geoordeeld over het onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften en concretiserende besluiten van algemene strekking dan in de uitspraken van de Afdeling. Het gaat dan onder meer om de uitspraak van 13 januari 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AA4601), waar in de memorie van toelichting van de Spoorwegwet wordt verwezen en de uitspraak van 18 november 2015. 4. Het College overweegt als volgt. 4.1 Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Spoorwegwet is deze wet van toepassing op de als zodanig bij koninklijk besluit aangewezen hoofdspoorwegen en op bijzondere spoorwegen. Het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen is het koninklijk besluit als in dit artikel bedoeld. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet lokaal spoor worden lokale spoorwegen bij koninklijk besluit aangewezen. Het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen is het koninklijk besluit als in dit artikel bedoeld. Bij het besluit van 17 februari 2017 is de Hoekse Lijn vrijwel geheel als lokale spoorweg aangewezen met intrekking van de aanwijzing tot hoofdspoorweg. Daartoe zijn het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen als het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen gewijzigd. 4.2 Het College onderschrijft het standpunt van appellanten dat zowel het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen als het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen geen algemeen verbindend voorschrift is, maar een concretiserend besluit van algemene strekking. 4.3 Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 28 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:160) is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Van een algemeen verbindend voorschrift wordt onderscheiden een concretiserend besluit van algemene strekking. Een dergelijk besluit kan worden omschreven als een besluit dat het toepassingsbereik van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, persoon of object nader bepaalt (concretiseert), zonder evenwel in een zelfstandige normstelling te voorzien. Het ontbreken van een zelfstandige normstelling is het meest onderscheidende criterium. 4.4 Het besluit van 17 februari 2017 luidt, voor zover van belang, als volgt: “ARTIKEL I In artikel 1 van het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen wordt na «Leidschendam-Voorburg» ingevoegd: , Maassluis. ARTIKEL II Bijlage 1 van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen wordt als volgt gewijzigd: 1. Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel b door een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende: c. RDM-coördinaat: coördinaat uit het stelsel van de Rijksdriehoeksmeting, bedoeld in artikel 52 van de Kadasterwet. 2. Onderdeel b van het tiende onderdeel komt te luiden: b. Schiedam – Schiedam Parkweg tot RDM-coördinaat X:87208.565, Y:437870.059;. ARTIKEL III In onderdeel b van het tiende onderdeel van bijlage 1 van het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen wordt «RDM-coördinaat X:87208.565, Y:437870.059» vervangen door: RDM-coördinaat X:86689.753, Y:438031.202.” 4.5 Uit de aangehaalde tekst blijkt dat het besluit van 17 februari 2017 niet voorziet in een zelfstandige normstelling, zich ook niet leent voor herhaalde toepassing, maar het (geografische) toepassingsbereik van de normen die zijn neergelegd in de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor (nader) concretiseert. Nu niet in die wetten zelf is aangewezen waar de daarin opgenomen rechtsnormen gelden, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij een nader koninklijk besluit, zijn het Besluit aanwijzing hoofdspoorwegen en het Besluit aanwijzing lokale spoorwegen concretiserende besluiten van algemene strekking. Hetzelfde geldt voor een besluit tot wijziging in die aanwijzing, zoals het besluit van 17 februari 2017. Hiermee sluit het College aan bij het in de door partijen aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 neergelegde criterium. 4.6 In het belang van de rechtszekerheid overweegt het College aansluitend dat het, in lijn met het voorgaande, thans van oordeel is dat (ook) het Besluit hoofdrailnetwerk een concretiserend besluit van algemene strekking is en dat hetzelfde geldt voor een besluit tot wijziging daarvan. In artikel 65, eerste lid, van de Wp2000 is bepaald dat onder het hoofdrailnet wordt verstaan: de spoorvervoerdiensten die als zodanig bij koninklijk besluit zijn aangewezen. In (artikel 1 van) het Besluit hoofdrailnet wordt hieraan uitvoering gegeven door de spoorverbindingen (spoorlijnen) aan te wijzen die deel uitmaken van het hoofdrailnet. Het gevolg daarvan is dat wordt geconcretiseerd op welke spoorvervoerdiensten de rechtsnormen van (onder andere) de artikelen 65, derde lid, 66, 66a en 67 van de Wp2000 van toepassing (kunnen) zijn. 4.7 De conclusie is dat de hoger beroepen slagen. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het College zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen tegen het bestreden besluit alsnog gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. De staatssecretaris dient een nieuw, inhoudelijk, besluit op bezwaar te nemen. Daartoe zal het College een termijn van zes weken stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet het College aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat appellanten slechts bij het College beroep kunnen instellen tegen het nieuwe besluit op bezwaar. 5. Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de in de hogerberoepsfase door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 267,- per appellante (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, waarbij het College heeft overwogen dat de hoger beroepen voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb worden beschouwd als één zaak). Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in bezwaar en beroep is niet gebleken. 6. De staatssecretaris dient voorts het door DB Cargo en Spoorgoederenvervoer Nederland betaalde griffierecht te vergoeden. Dat bedraagt per appellante in totaal € 841,- (€ 333,- bij de rechtbank en € 508,- bij het College).