ECLI:NL:CBB:2021:26

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1803 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen 1. [naam 1] B.V., appellante 12. [naam 2] B.V., appellante 2te [plaats] , appellanten (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. H.J. Kram). Bij besluiten van 14 mei 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvraag om de registratie van een overgang van varkenseenheden van appellante 1 naar appellante 2 afgewezen. Bij besluit van 12 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Appellanten hebben aanvullende gronden ingediend. Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Namens appellanten zijn verschenen de gemachtigde van appellanten en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. 1. Appellante 1 exploiteert een varkenshouderij, gelegen buiten een concentratiegebied. Appellante 2 exploiteert een varkenshouderij, gelegen in het concentratiegebied Zuid. Door middel van een op 20 april 2018 bij verweerder ingediend formulier hebben appellanten de overgang van 8.751,9 varkenseenheden van appellante 1 naar appellante 2 gemeld. Appellante 2 beoogt de als gevolg van die overgang op haar bedrijf geproduceerde varkensmest in haar mestvergistingsinstallatie te verwerken tot korrels en deze als hoogwaardige meststof te exporteren naar, veelal gespecialiseerde, afnemers in het buitenland. 2. De in het bestreden besluit gehandhaafde weigering om de gemelde overgang van de varkenseenheden te registreren heeft als gevolg dat het met die varkenseenheden overeenkomende productierecht niet is overgegaan op appellante 2. Aan deze weigering heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat het geproduceerde eindproduct buiten de markt voor dierlijke mest wordt gehouden en dat daarmee niet wordt voldaan aan de uitzonderingsbepaling van artikel 26, zevende lid, van de Meststoffenwet (Msw). 3.1 Appellanten voeren aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet is aangetoond dat de als gevolg van de overgang van de varkenseenheden geproduceerde mest buiten de markt voor dierlijke mest wordt gehouden, zoals vereist in artikel 26, zevende lid, van de Msw. 3.2 In de eerste plaats stellen zij daartoe dat de na verwerking resterende mestkorrels niet meer zijn aan te merken als ‘dierlijke mest’ in de zin van dit artikellid. Zij voeren in dit verband aan dat, anders dan verweerder meent, dit begrip niet gelijkgesteld kan worden aan het begrip ‘dierlijke meststoffen’ zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Msw. Door de verwerking tot een hoogwaardig eindproduct heeft de door de varkens op haar bedrijf geproduceerde mest niet langer het karakter van dierlijke mest, aldus appellanten. 3.3 Voorts betogen appellanten dat, voor zover het door appellante 2 geproduceerde eindproduct al als dierlijke mest kan worden aangemerkt, het niet op de markt voor dierlijke mest wordt gebracht. Met de markt voor dierlijke mest wordt in artikel 26, zevende lid, van de Msw de Nederlandse markt bedoeld. Nu de mestkorrels zullen worden geëxporteerd naar het buitenland, blijven zij buiten deze markt en wordt voldaan aan dit artikellid. 4.1 Verweerder is van mening dat met de term ‘dierlijke mest’ geen ander begrip is bedoeld dan ‘dierlijke meststoffen’. Slechts indien mest een zodanige bewerking heeft ondergaan dat deze wat aard en samenstelling betreft niet meer is te onderscheiden van kunstmest, kan niet van (een) dierlijke mest(stof) worden gesproken. Daarvan is bij de door appellanten omschreven verwerking geen sprake. 4.2 Verweerder betwist voorts dat de markt voor dierlijke mest beperkt is tot Nederland. De markt voor dierlijke mest is de plaats waar vraag en aanbod elkaar ontmoeten. Er bestaat, mede gelet op de doelstelling van de met de onderhavige wetgeving beoogde compartimentering en beheersing van de fraudedruk als gevolg van de toenemende mestproductie in met name de concentratiegebieden, geen reden voor de beperkte uitleg van dit begrip zoals appellanten die bepleiten. 5. Artikel 1, eerste lid, van de Msw luidt, voor zover hier van belang, als volgt: “1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) c. dierlijke meststoffen: uitwerpselen van voor gebruiks- of winstdoeleinden gehouden dieren, daaronder begrepen de geheel of gedeeltelijk verteerde maag- of darminhoud van deze dieren en mengsels van strooisel met de uitwerpselen, alsook producten daarvan; d. meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om: 1° te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten; 2° te worden gebruikt als groeimedium; 3° te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°; (...) y. varkensrecht: gemiddeld aantal varkens, uitgedrukt in varkenseenheden, dat op grond van hoofdstuk V in een kalenderjaar ten hoogste mag worden gehouden; (…) aa. productierecht: varkensrecht, pluimveerecht of fosfaatrecht; bb. concentratiegebied: concentratiegebied Zuid of concentratiegebied Oost als aangegeven in bijlage I; (…)”. Artikel 26 van de Msw luidt, voor zover hier van belang, als volgt: “(…) 2. Een varkensrecht of pluimveerecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig van een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen buiten de concentratiegebieden kan niet overgaan naar een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen in een concentratiegebied. 3. Een bedrijf is gedeeltelijk gelegen in een concentratiegebied, als een of meer voor de varkens-, kippen- of kalkoenenhouderij bestemde stallen in dat gebied zijn gelegen. (…) 7. Het eerste, tweede en zesde lid zijn niet van toepassing voor zover een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen in een concentratiegebied de geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in verband met het varkensrecht of pluimveerecht of gedeelte daarvan dat overgaat, dan wel de varkens-, kippen- of kalkoenhouderij die wordt verplaatst, zelf verwerkt door middel van mestverwerking of mestvergisting en deze hoeveelheid buiten de markt voor dierlijke mest wordt gehouden. (…)”. Artikel 27 van de Msw luidt, voor zover hier van belang, als volgt: “1. De belanghebbende naar wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, moet overgaan en de belanghebbende van wiens bedrijf het productierecht, of gedeelte daarvan, afkomstig is, geven van de overgang kennis aan Onze Minister. 2. Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door Onze Minister. (…)”. Op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Msw vindt de registratie, bedoeld in artikel 27, tweede lid, niet plaats indien de overgang van het productierecht in strijd is met artikel 26. 6. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in verband met de door appellanten beoogde overgang van het productierecht buiten de markt voor dierlijke mest wordt gehouden. 6.1 Het College stelt vast dat het in artikel 26, zevende lid, van de Msw gebezigde begrip ‘dierlijke mest’ – anders dan het begrip ‘dierlijke meststoffen’ – in deze wet niet is gedefinieerd. Het begrip ‘dierlijke mest’ wordt ook elders in de wet niet gebezigd. Het College ziet in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 26, zevende lid, van de Msw – dat bij amendement in de wet is opgenomen – geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de opstellers hebben beoogd een ander begrip te introduceren dan het begrip ‘dierlijke meststoffen’. Met name voor de opvatting van appellanten dat in artikel 26, zevende lid, van de Msw uitsluitend wordt gedoeld op (de markt voor) onbewerkte mest ontbreekt enig aanknopingspunt in de wetsgeschiedenis. Nu appellanten voorts niet betwisten dat de verwerking van varkensmest door middel van vergisting en hygiënisering door appellante 2 niet ertoe leidt dat het eindproduct zich in wezen niet meer onderscheidt van kunstmest, is ook dit eindproduct aan te merken als dierlijke mest in de zin van artikel 26, zevende lid, van de Msw. Deze beroepsgrond van appellanten slaagt niet. 6.2 Het College is voorts van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de markt voor dierlijke mest, zoals bedoeld in artikel 26, zevende lid, van de Msw, niet beperkt is tot Nederland. 6.2.1 In de eerste plaats biedt de tekst van artikel 26, zevende lid, van de Msw, geen aanknopingspunt voor de door appellanten voorgestane beperkte uitleg. Er wordt in artikel 26, zevende lid, van de Msw immers in algemene zin gesproken van ‘de markt’ (voor dierlijke mest) in plaats van ‘de Nederlandse markt’. Anders dan appellanten menen, zou een uitleg waarbij het begrip ‘de markt’ niet slechts tot ‘de Nederlandse markt’ wordt beperkt, voorts niet meebrengen dat aan dit voorschrift extraterritoriale werking toekomt. De daarin vervatte norm richt zich immers uitsluitend tot in Nederland (in een concentratiegebied) gevestigde varkenshouderijen. Het betoog van appellanten, erop neerkomende, dat extraterritoriale werking van wetgeving niet lichtvaardig mag worden aangenomen, kan dan ook niet tot het door hen gewenste gevolg leiden. 6.2.2 Ook de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 26, zevende lid, van de Msw biedt onvoldoende aanknopingspunten voor de door appellanten bepleite uitleg. Appellanten hebben in dit verband gewezen op het zogenoemde tienpuntenplan mestbeleid, opgesteld door de Tweede Kamerfracties van de toenmalige regeringscoalitie, waarin actiepunten voor het mestbeleid zijn uiteengezet en waarnaar wordt verwezen in de toelichting op het amendement dat heeft geleid tot opneming van artikel 26, zevende lid, van de Msw. In dit tienpuntenplan is onder meer het volgende opgenomen: “(…) 4. Mestverwerking biedt perspectief: Bij mestverwerking bestaat de noodzaak voor een instrument dat de continuïteit van mestverwerking waarborgt op de langere termijn en dat stimulerend is voor ondernemers om mest te verwerken. Dit kan door het kostennadeel bij mestverwerking op te heffen. Actie: Kostennadeel bij mestverwerking opheffen kan door voor alle bedrijven met een mestoverschot (dus bedrijven die via het voerspoor of nationale afzet hun overschot niet vooraf kunnen plaatsen) een verplicht percentage voor mestverwerking vast te stellen. De verplichting is privaat verhandelbaar. Iedere ondernemer wordt dus gepusht zijn/haar probleem op te lossen vanuit een economische trekkracht. Opheffen van onnodige belemmeringen welke mestbewerking en -verwerking in de weg staan ter verkrijging van bouw-, brand-, grondstoffen en/of eventuele eindproducten. 5. Export(vraag)markten in kaart brengen: Een deel van de in Nederland geproduceerde mineralen van dierlijke oorsprong kan uiteindelijk met toegevoegde waarde op buitenlandse vraagmarkten worden afgezet. Actie: Hiervoor dient belemmerende export regelgeving te worden aangepast en dient Nederland zich te verdiepen in de vraagmarkt. (…)” De toelichting bij het amendement luidt als volgt (Kamerstukken II 2010-2011, 32 469, nr. 18): “Dit amendement heeft tot doel hetgeen verzocht in motie op stuk nr. 15 om te zetten in een amendement. Indieners zijn van mening dat een versoepeling van de compartimentering gewenst is voor boeren die werken met een mestvergister of een mestverwerker, mits de vergiste of verwerkte mest buiten de markt voor dierlijke mest wordt gehouden. Met dit amendement wordt een bepaling in het wetsvoorstel ingevoegd om deze versoepeling mogelijk te maken. De regeling dient op 1 januari 2012 in werking te treden als onderdeel van de uitwerking van het tienpuntenplan mestbeleid.” Uit deze toelichting kan inderdaad worden afgeleid dat de opstellers mede hebben bedoeld het amendement te laten strekken tot uitwerking van het tienpuntenplan. Anders dan appellanten menen, blijkt daaruit echter niet dat is beoogd een versoepeling van de compartimentering tot stand te brengen te maken door het mogelijk te maken dat mestoverschotten die ontstaan als gevolg van de overgang van productierechten, buiten die compartimentering worden gehouden, als deze naar het buitenland worden geëxporteerd. Een specifiek onderdeel van het tienpuntenplan ter uitwerking waarvan het amendement zou dienen, wordt in de toelichting niet genoemd. Gelet op de nadruk die in de toelichting bij het amendement wordt gelegd op de mogelijkheden die mestverwerking biedt als middel tot versoepeling van de compartimentering ligt het veeleer voor de hand dat gedacht moet worden aan punt 4 van het tienpuntenplan. Daarbij is verder van belang dat punt 5 van het tienpuntenplan – waarin appellanten steun zien voor hun opvatting – kennelijk betrekking heeft op de aanpassing van bestaande exportbelemmerende regelgeving. Met het amendement wordt evenwel geen bestaande belemmering van de export van meststoffen weggenomen. 6.2.3 Ook de parlementaire behandeling van het amendement en de daaraan voorafgegane motie bieden onvoldoende aanknopingspunten om te kunnen aannemen dat, in weerwil van de algemene bewoordingen van artikel 26, zevende lid, van de Msw en de hiervoor reeds door verweerder aangehaalde doelstellingen van de (her)invoering van het compartimenteringsregime, een beperkte uitleg van het begrip ‘markt’ is beoogd (Handelingen II 2010-2011, 21 juni 2011, 85, item 4, p. 28-50, en Handelingen II 2010-2011, 13 juli 2011, 92, item 11, p. 22). 6.2.4 Ook deze beroepsgrond van appellanten slaagt niet.