ECLI:NL:CBB:2021:20

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1123 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen Het landbouwbedrijf van de stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.J.J. De Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee. 2.2 Appellante was voornemens haar bedrijf uit te breiden. Zij heeft daarvoor diverse vergunningen aangevraagd. De gemeente [gemeente] heeft op 23 juli 2009 op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor een melkrundveehouderij. De provincie Gelderland heeft op 19 april 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het wijzigen van een rundveehouderij. Op 10 mei 2013 heeft de provincie Utrecht een Nbw-vergunning verleend voor het uitbreiden van het veebestand naar 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. 2.3 Appellante is verder financiële verplichtingen aangegaan en heeft diverse investeringen gedaan. Namens de maatschap is op 29 november 2012 voor een bedrag van € 310.000,- aan percelen cultuurgrond gekocht. Op 1 februari 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 21 maart 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst in verband met twee percelen cultuurgrond gesloten. Op 8 mei 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 27 augustus 2012 heeft appellante een voorstel bedrijfskrediet ontvangen voor een combinatiefaciliteit van € 250.000,- en een 2-jarige EURIBOR lening van € 210.000,-, waarbij de lening in het bijzonder dient ter financiering van onroerend goed. Op 28 maart 2013 is een hypotheek verleend voor een geldlening van een bedrag van € 236.250,-. Op 23 april 2014 is een hypotheek verleend ten behoeve van een geldlening van € 200.000,-. Appellante heeft in september tot en met november 2015 diverse facturen ontvangen voor de (boven)bouw van een veestal. Op 5 oktober 2015 heeft een maat van appellante een geldlening ten bedrage van € 100.000,- ontvangen. Op 27 november 2015 heeft appellante twee percelen grasland gepacht. Namens de maatschap is op 4 maart 2016 in verband met twee percelen cultuurgrond een pachtovereenkomst gesloten voor de duur van zes jaren. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.322 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50 mg/1 gehaald wordt. Deze grond is ook in bezwaar aangevoerd en verweerder is ten onrechte niet op deze bezwaargrond ingegaan. Via het systeem van de exceptieve toetsing moet deze grond worden behandeld. Aangezien verweerder bij het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn een toereikende grondslag voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel biedt, kan het besluit wegens een motiveringsgebrek niet in stand blijven. 4.2 Appellante betoogt ook, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nrs. 18 en 19, dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert indien niet aan de EU-nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan. Verweerder is ten onrechte aan deze bezwaargrond voorbijgegaan met de stelling dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaargrond kan worden gericht. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. 4.3 Verder stelt appellante dat sprake is van een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellante heeft ter zitting erkend dat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Zij is desondanks van mening dat moet worden uitgegaan van de totale voorgenomen uitbreiding van het bedrijf. Een dierenarts heeft op 28 september 2016 verklaard dat in de zomer en het najaar van 2015 een salmonella-uitbraak zich op het bedrijf heeft voorgedaan waardoor de melkproductie is gedaald en het aantal melkkoeien is afgenomen. Door deze salmonella-uitbraak is het veebestand niet op tijd gegroeid naar de voorgenomen aantallen dieren en zijn dieren later drachtig geworden. Minimaal 50 dieren hadden op de peildatum, 2 juli 2015, al moeten hebben gekalfd. 4.4 Appellante stelt zich op het standpunt dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten, omdat het fosfaatrechtenstelsel zal leiden tot de liquidatie van het bedrijf. Zij verwijst in dat verband naar een rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018. Appellante kan namelijk niet aan haar financiële verplichtingen voldoen waardoor een gedwongen bedrijfsbeëindiging onvermijdelijk is. De schade bedraagt € 570.000,-. Appellante kan haar schade niet beperken door landbouwgronden of andere bedrijfsonderdelen te vervreemden. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder heeft in verband met het standpunt van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met Nitraatrichtlijn, althans leidt tot ongeoorloofde staatssteun, beslist dat het niet mogelijk is om bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met de Nitraatrichtlijn, omdat het stelsel noodzakelijk is gebleken voor de beheersing van de mestproductie door melkvee. 5.2 Volgens verweerder is met de toekenning van fosfaatrechten ook geen sprake van ongeoorloofde staatssteun, omdat de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 5.3 Verweerder stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling niet kan slagen, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Appellante verzoekt ten onrechte om uit te gaan van een hypothetische situatie waarbij het aantal dieren op de peildatum wordt vastgesteld zonder dat de situatie van de salmonella-uitbraak zich zou hebben voorgedaan. De wetgever heeft echter bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening waarbij verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. 5.4 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust. Appellante was voornemens met behulp van eigen aanwas zeer fors uit te breiden, terwijl niet is gebleken van een noodzaak tot uitbreiding. Dit is volgens verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. Bovendien heeft appellante voor 166 melk- en kalfkoeien en het bijbehorend jongvee die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren fosfaatrechten toegekend gekregen en was appellante ondanks een blokkaderecht op de fosfaatrechten in staat om in aanvulling daarop 840 kg fosfaatrechten te verwerven.

6.1 Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken. 6.2 Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.3 Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt niet, omdat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. De geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen op het bedrijf van appellante, zijn door verweerder bij de berekening daarvan terecht niet betrokken. De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden ten opzichte van een reguliere bedrijfsvoering. Het systeem van de knelgevallenregeling is dat wordt teruggekeken naar de situatie op het bedrijf voordat de buitengewone omstandigheid zich voordeed. Er wordt teruggekeken naar de alternatieve peildatum. Dan wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op de peildatum (2 juli 2015) en de feitelijke situatie op de alternatieve peildatum (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2). De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf. Anders dan appellante stelt, heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat bij de berekening van de 5%-drempel van de knelgevallenregeling geen plaats is voor geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34 532, nr. 7, p. 47 en 48). 6.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.5.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.5.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.5.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.5.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.322 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee). 6.5.6 Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante in principe zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1123 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen Het landbouwbedrijf van de stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.J.J. De Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee. 2.2 Appellante was voornemens haar bedrijf uit te breiden. Zij heeft daarvoor diverse vergunningen aangevraagd. De gemeente [gemeente] heeft op 23 juli 2009 op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor een melkrundveehouderij. De provincie Gelderland heeft op 19 april 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het wijzigen van een rundveehouderij. Op 10 mei 2013 heeft de provincie Utrecht een Nbw-vergunning verleend voor het uitbreiden van het veebestand naar 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. 2.3 Appellante is verder financiële verplichtingen aangegaan en heeft diverse investeringen gedaan. Namens de maatschap is op 29 november 2012 voor een bedrag van € 310.000,- aan percelen cultuurgrond gekocht. Op 1 februari 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 21 maart 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst in verband met twee percelen cultuurgrond gesloten. Op 8 mei 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 27 augustus 2012 heeft appellante een voorstel bedrijfskrediet ontvangen voor een combinatiefaciliteit van € 250.000,- en een 2-jarige EURIBOR lening van € 210.000,-, waarbij de lening in het bijzonder dient ter financiering van onroerend goed. Op 28 maart 2013 is een hypotheek verleend voor een geldlening van een bedrag van € 236.250,-. Op 23 april 2014 is een hypotheek verleend ten behoeve van een geldlening van € 200.000,-. Appellante heeft in september tot en met november 2015 diverse facturen ontvangen voor de (boven)bouw van een veestal. Op 5 oktober 2015 heeft een maat van appellante een geldlening ten bedrage van € 100.000,- ontvangen. Op 27 november 2015 heeft appellante twee percelen grasland gepacht. Namens de maatschap is op 4 maart 2016 in verband met twee percelen cultuurgrond een pachtovereenkomst gesloten voor de duur van zes jaren. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.322 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50 mg/1 gehaald wordt. Deze grond is ook in bezwaar aangevoerd en verweerder is ten onrechte niet op deze bezwaargrond ingegaan. Via het systeem van de exceptieve toetsing moet deze grond worden behandeld. Aangezien verweerder bij het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn een toereikende grondslag voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel biedt, kan het besluit wegens een motiveringsgebrek niet in stand blijven. 4.2 Appellante betoogt ook, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nrs. 18 en 19, dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert indien niet aan de EU-nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan. Verweerder is ten onrechte aan deze bezwaargrond voorbijgegaan met de stelling dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaargrond kan worden gericht. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. 4.3 Verder stelt appellante dat sprake is van een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellante heeft ter zitting erkend dat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Zij is desondanks van mening dat moet worden uitgegaan van de totale voorgenomen uitbreiding van het bedrijf. Een dierenarts heeft op 28 september 2016 verklaard dat in de zomer en het najaar van 2015 een salmonella-uitbraak zich op het bedrijf heeft voorgedaan waardoor de melkproductie is gedaald en het aantal melkkoeien is afgenomen. Door deze salmonella-uitbraak is het veebestand niet op tijd gegroeid naar de voorgenomen aantallen dieren en zijn dieren later drachtig geworden. Minimaal 50 dieren hadden op de peildatum, 2 juli 2015, al moeten hebben gekalfd. 4.4 Appellante stelt zich op het standpunt dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten, omdat het fosfaatrechtenstelsel zal leiden tot de liquidatie van het bedrijf. Zij verwijst in dat verband naar een rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018. Appellante kan namelijk niet aan haar financiële verplichtingen voldoen waardoor een gedwongen bedrijfsbeëindiging onvermijdelijk is. De schade bedraagt € 570.000,-. Appellante kan haar schade niet beperken door landbouwgronden of andere bedrijfsonderdelen te vervreemden. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder heeft in verband met het standpunt van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met Nitraatrichtlijn, althans leidt tot ongeoorloofde staatssteun, beslist dat het niet mogelijk is om bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met de Nitraatrichtlijn, omdat het stelsel noodzakelijk is gebleken voor de beheersing van de mestproductie door melkvee. 5.2 Volgens verweerder is met de toekenning van fosfaatrechten ook geen sprake van ongeoorloofde staatssteun, omdat de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 5.3 Verweerder stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling niet kan slagen, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Appellante verzoekt ten onrechte om uit te gaan van een hypothetische situatie waarbij het aantal dieren op de peildatum wordt vastgesteld zonder dat de situatie van de salmonella-uitbraak zich zou hebben voorgedaan. De wetgever heeft echter bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening waarbij verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. 5.4 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust. Appellante was voornemens met behulp van eigen aanwas zeer fors uit te breiden, terwijl niet is gebleken van een noodzaak tot uitbreiding. Dit is volgens verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. Bovendien heeft appellante voor 166 melk- en kalfkoeien en het bijbehorend jongvee die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren fosfaatrechten toegekend gekregen en was appellante ondanks een blokkaderecht op de fosfaatrechten in staat om in aanvulling daarop 840 kg fosfaatrechten te verwerven.

6.1 Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken. 6.2 Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.3 Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt niet, omdat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. De geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen op het bedrijf van appellante, zijn door verweerder bij de berekening daarvan terecht niet betrokken. De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden ten opzichte van een reguliere bedrijfsvoering. Het systeem van de knelgevallenregeling is dat wordt teruggekeken naar de situatie op het bedrijf voordat de buitengewone omstandigheid zich voordeed. Er wordt teruggekeken naar de alternatieve peildatum. Dan wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op de peildatum (2 juli 2015) en de feitelijke situatie op de alternatieve peildatum (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2). De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf. Anders dan appellante stelt, heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat bij de berekening van de 5%-drempel van de knelgevallenregeling geen plaats is voor geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34 532, nr. 7, p. 47 en 48). 6.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.5.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.5.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.5.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.5.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.322 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee). 6.5.6 Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante in principe zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1123 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen Het landbouwbedrijf van de stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.J.J. De Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee. 2.2 Appellante was voornemens haar bedrijf uit te breiden. Zij heeft daarvoor diverse vergunningen aangevraagd. De gemeente [gemeente] heeft op 23 juli 2009 op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor een melkrundveehouderij. De provincie Gelderland heeft op 19 april 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het wijzigen van een rundveehouderij. Op 10 mei 2013 heeft de provincie Utrecht een Nbw-vergunning verleend voor het uitbreiden van het veebestand naar 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. 2.3 Appellante is verder financiële verplichtingen aangegaan en heeft diverse investeringen gedaan. Namens de maatschap is op 29 november 2012 voor een bedrag van € 310.000,- aan percelen cultuurgrond gekocht. Op 1 februari 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 21 maart 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst in verband met twee percelen cultuurgrond gesloten. Op 8 mei 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 27 augustus 2012 heeft appellante een voorstel bedrijfskrediet ontvangen voor een combinatiefaciliteit van € 250.000,- en een 2-jarige EURIBOR lening van € 210.000,-, waarbij de lening in het bijzonder dient ter financiering van onroerend goed. Op 28 maart 2013 is een hypotheek verleend voor een geldlening van een bedrag van € 236.250,-. Op 23 april 2014 is een hypotheek verleend ten behoeve van een geldlening van € 200.000,-. Appellante heeft in september tot en met november 2015 diverse facturen ontvangen voor de (boven)bouw van een veestal. Op 5 oktober 2015 heeft een maat van appellante een geldlening ten bedrage van € 100.000,- ontvangen. Op 27 november 2015 heeft appellante twee percelen grasland gepacht. Namens de maatschap is op 4 maart 2016 in verband met twee percelen cultuurgrond een pachtovereenkomst gesloten voor de duur van zes jaren. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.322 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50 mg/1 gehaald wordt. Deze grond is ook in bezwaar aangevoerd en verweerder is ten onrechte niet op deze bezwaargrond ingegaan. Via het systeem van de exceptieve toetsing moet deze grond worden behandeld. Aangezien verweerder bij het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn een toereikende grondslag voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel biedt, kan het besluit wegens een motiveringsgebrek niet in stand blijven. 4.2 Appellante betoogt ook, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nrs. 18 en 19, dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert indien niet aan de EU-nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan. Verweerder is ten onrechte aan deze bezwaargrond voorbijgegaan met de stelling dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaargrond kan worden gericht. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. 4.3 Verder stelt appellante dat sprake is van een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellante heeft ter zitting erkend dat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Zij is desondanks van mening dat moet worden uitgegaan van de totale voorgenomen uitbreiding van het bedrijf. Een dierenarts heeft op 28 september 2016 verklaard dat in de zomer en het najaar van 2015 een salmonella-uitbraak zich op het bedrijf heeft voorgedaan waardoor de melkproductie is gedaald en het aantal melkkoeien is afgenomen. Door deze salmonella-uitbraak is het veebestand niet op tijd gegroeid naar de voorgenomen aantallen dieren en zijn dieren later drachtig geworden. Minimaal 50 dieren hadden op de peildatum, 2 juli 2015, al moeten hebben gekalfd. 4.4 Appellante stelt zich op het standpunt dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten, omdat het fosfaatrechtenstelsel zal leiden tot de liquidatie van het bedrijf. Zij verwijst in dat verband naar een rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018. Appellante kan namelijk niet aan haar financiële verplichtingen voldoen waardoor een gedwongen bedrijfsbeëindiging onvermijdelijk is. De schade bedraagt € 570.000,-. Appellante kan haar schade niet beperken door landbouwgronden of andere bedrijfsonderdelen te vervreemden. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder heeft in verband met het standpunt van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met Nitraatrichtlijn, althans leidt tot ongeoorloofde staatssteun, beslist dat het niet mogelijk is om bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met de Nitraatrichtlijn, omdat het stelsel noodzakelijk is gebleken voor de beheersing van de mestproductie door melkvee. 5.2 Volgens verweerder is met de toekenning van fosfaatrechten ook geen sprake van ongeoorloofde staatssteun, omdat de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 5.3 Verweerder stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling niet kan slagen, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Appellante verzoekt ten onrechte om uit te gaan van een hypothetische situatie waarbij het aantal dieren op de peildatum wordt vastgesteld zonder dat de situatie van de salmonella-uitbraak zich zou hebben voorgedaan. De wetgever heeft echter bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening waarbij verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. 5.4 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust. Appellante was voornemens met behulp van eigen aanwas zeer fors uit te breiden, terwijl niet is gebleken van een noodzaak tot uitbreiding. Dit is volgens verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. Bovendien heeft appellante voor 166 melk- en kalfkoeien en het bijbehorend jongvee die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren fosfaatrechten toegekend gekregen en was appellante ondanks een blokkaderecht op de fosfaatrechten in staat om in aanvulling daarop 840 kg fosfaatrechten te verwerven.

6.1 Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken. 6.2 Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.3 Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt niet, omdat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. De geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen op het bedrijf van appellante, zijn door verweerder bij de berekening daarvan terecht niet betrokken. De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden ten opzichte van een reguliere bedrijfsvoering. Het systeem van de knelgevallenregeling is dat wordt teruggekeken naar de situatie op het bedrijf voordat de buitengewone omstandigheid zich voordeed. Er wordt teruggekeken naar de alternatieve peildatum. Dan wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op de peildatum (2 juli 2015) en de feitelijke situatie op de alternatieve peildatum (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2). De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf. Anders dan appellante stelt, heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat bij de berekening van de 5%-drempel van de knelgevallenregeling geen plaats is voor geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34 532, nr. 7, p. 47 en 48). 6.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.5.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.5.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.5.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.5.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.322 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee). 6.5.6 Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante in principe zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1123 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen Het landbouwbedrijf van de stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.J.J. De Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee. 2.2 Appellante was voornemens haar bedrijf uit te breiden. Zij heeft daarvoor diverse vergunningen aangevraagd. De gemeente [gemeente] heeft op 23 juli 2009 op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor een melkrundveehouderij. De provincie Gelderland heeft op 19 april 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het wijzigen van een rundveehouderij. Op 10 mei 2013 heeft de provincie Utrecht een Nbw-vergunning verleend voor het uitbreiden van het veebestand naar 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. 2.3 Appellante is verder financiële verplichtingen aangegaan en heeft diverse investeringen gedaan. Namens de maatschap is op 29 november 2012 voor een bedrag van € 310.000,- aan percelen cultuurgrond gekocht. Op 1 februari 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 21 maart 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst in verband met twee percelen cultuurgrond gesloten. Op 8 mei 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 27 augustus 2012 heeft appellante een voorstel bedrijfskrediet ontvangen voor een combinatiefaciliteit van € 250.000,- en een 2-jarige EURIBOR lening van € 210.000,-, waarbij de lening in het bijzonder dient ter financiering van onroerend goed. Op 28 maart 2013 is een hypotheek verleend voor een geldlening van een bedrag van € 236.250,-. Op 23 april 2014 is een hypotheek verleend ten behoeve van een geldlening van € 200.000,-. Appellante heeft in september tot en met november 2015 diverse facturen ontvangen voor de (boven)bouw van een veestal. Op 5 oktober 2015 heeft een maat van appellante een geldlening ten bedrage van € 100.000,- ontvangen. Op 27 november 2015 heeft appellante twee percelen grasland gepacht. Namens de maatschap is op 4 maart 2016 in verband met twee percelen cultuurgrond een pachtovereenkomst gesloten voor de duur van zes jaren. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.322 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50 mg/1 gehaald wordt. Deze grond is ook in bezwaar aangevoerd en verweerder is ten onrechte niet op deze bezwaargrond ingegaan. Via het systeem van de exceptieve toetsing moet deze grond worden behandeld. Aangezien verweerder bij het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn een toereikende grondslag voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel biedt, kan het besluit wegens een motiveringsgebrek niet in stand blijven. 4.2 Appellante betoogt ook, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nrs. 18 en 19, dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert indien niet aan de EU-nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan. Verweerder is ten onrechte aan deze bezwaargrond voorbijgegaan met de stelling dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaargrond kan worden gericht. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. 4.3 Verder stelt appellante dat sprake is van een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellante heeft ter zitting erkend dat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Zij is desondanks van mening dat moet worden uitgegaan van de totale voorgenomen uitbreiding van het bedrijf. Een dierenarts heeft op 28 september 2016 verklaard dat in de zomer en het najaar van 2015 een salmonella-uitbraak zich op het bedrijf heeft voorgedaan waardoor de melkproductie is gedaald en het aantal melkkoeien is afgenomen. Door deze salmonella-uitbraak is het veebestand niet op tijd gegroeid naar de voorgenomen aantallen dieren en zijn dieren later drachtig geworden. Minimaal 50 dieren hadden op de peildatum, 2 juli 2015, al moeten hebben gekalfd. 4.4 Appellante stelt zich op het standpunt dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten, omdat het fosfaatrechtenstelsel zal leiden tot de liquidatie van het bedrijf. Zij verwijst in dat verband naar een rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018. Appellante kan namelijk niet aan haar financiële verplichtingen voldoen waardoor een gedwongen bedrijfsbeëindiging onvermijdelijk is. De schade bedraagt € 570.000,-. Appellante kan haar schade niet beperken door landbouwgronden of andere bedrijfsonderdelen te vervreemden. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder heeft in verband met het standpunt van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met Nitraatrichtlijn, althans leidt tot ongeoorloofde staatssteun, beslist dat het niet mogelijk is om bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met de Nitraatrichtlijn, omdat het stelsel noodzakelijk is gebleken voor de beheersing van de mestproductie door melkvee. 5.2 Volgens verweerder is met de toekenning van fosfaatrechten ook geen sprake van ongeoorloofde staatssteun, omdat de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 5.3 Verweerder stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling niet kan slagen, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Appellante verzoekt ten onrechte om uit te gaan van een hypothetische situatie waarbij het aantal dieren op de peildatum wordt vastgesteld zonder dat de situatie van de salmonella-uitbraak zich zou hebben voorgedaan. De wetgever heeft echter bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening waarbij verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. 5.4 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust. Appellante was voornemens met behulp van eigen aanwas zeer fors uit te breiden, terwijl niet is gebleken van een noodzaak tot uitbreiding. Dit is volgens verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. Bovendien heeft appellante voor 166 melk- en kalfkoeien en het bijbehorend jongvee die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren fosfaatrechten toegekend gekregen en was appellante ondanks een blokkaderecht op de fosfaatrechten in staat om in aanvulling daarop 840 kg fosfaatrechten te verwerven.

6.1 Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken. 6.2 Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.3 Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt niet, omdat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. De geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen op het bedrijf van appellante, zijn door verweerder bij de berekening daarvan terecht niet betrokken. De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden ten opzichte van een reguliere bedrijfsvoering. Het systeem van de knelgevallenregeling is dat wordt teruggekeken naar de situatie op het bedrijf voordat de buitengewone omstandigheid zich voordeed. Er wordt teruggekeken naar de alternatieve peildatum. Dan wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op de peildatum (2 juli 2015) en de feitelijke situatie op de alternatieve peildatum (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2). De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf. Anders dan appellante stelt, heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat bij de berekening van de 5%-drempel van de knelgevallenregeling geen plaats is voor geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34 532, nr. 7, p. 47 en 48). 6.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.5.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.5.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.5.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.5.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.322 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee). 6.5.6 Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante in principe zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1123 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen Het landbouwbedrijf van de stille maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. J.J.J. De Rooij), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. T. Meijer).

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 25 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2020. Namens appellante is [naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellante op het bedrijf 166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee. 2.2 Appellante was voornemens haar bedrijf uit te breiden. Zij heeft daarvoor diverse vergunningen aangevraagd. De gemeente [gemeente] heeft op 23 juli 2009 op grond van de Wet milieubeheer een vergunning verleend voor een melkrundveehouderij. De provincie Gelderland heeft op 19 april 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het wijzigen van een rundveehouderij. Op 10 mei 2013 heeft de provincie Utrecht een Nbw-vergunning verleend voor het uitbreiden van het veebestand naar 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee. 2.3 Appellante is verder financiële verplichtingen aangegaan en heeft diverse investeringen gedaan. Namens de maatschap is op 29 november 2012 voor een bedrag van € 310.000,- aan percelen cultuurgrond gekocht. Op 1 februari 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 21 maart 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst in verband met twee percelen cultuurgrond gesloten. Op 8 mei 2013 is namens de maatschap een pachtovereenkomst met betrekking tot een perceel cultuurgrond aangegaan. Op 27 augustus 2012 heeft appellante een voorstel bedrijfskrediet ontvangen voor een combinatiefaciliteit van € 250.000,- en een 2-jarige EURIBOR lening van € 210.000,-, waarbij de lening in het bijzonder dient ter financiering van onroerend goed. Op 28 maart 2013 is een hypotheek verleend voor een geldlening van een bedrag van € 236.250,-. Op 23 april 2014 is een hypotheek verleend ten behoeve van een geldlening van € 200.000,-. Appellante heeft in september tot en met november 2015 diverse facturen ontvangen voor de (boven)bouw van een veestal. Op 5 oktober 2015 heeft een maat van appellante een geldlening ten bedrage van € 100.000,- ontvangen. Op 27 november 2015 heeft appellante twee percelen grasland gepacht. Namens de maatschap is op 4 maart 2016 in verband met twee percelen cultuurgrond een pachtovereenkomst gesloten voor de duur van zes jaren. Besluiten van verweerder 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.322 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat artikel 5, vijfde lid, van de Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn) geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50 mg/1 gehaald wordt. Deze grond is ook in bezwaar aangevoerd en verweerder is ten onrechte niet op deze bezwaargrond ingegaan. Via het systeem van de exceptieve toetsing moet deze grond worden behandeld. Aangezien verweerder bij het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn een toereikende grondslag voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel biedt, kan het besluit wegens een motiveringsgebrek niet in stand blijven. 4.2 Appellante betoogt ook, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016/17, 34 532, nrs. 18 en 19, dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert indien niet aan de EU-nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan. Verweerder is ten onrechte aan deze bezwaargrond voorbijgegaan met de stelling dat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaargrond kan worden gericht. Ook op dit punt is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. 4.3 Verder stelt appellante dat sprake is van een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Appellante heeft ter zitting erkend dat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Zij is desondanks van mening dat moet worden uitgegaan van de totale voorgenomen uitbreiding van het bedrijf. Een dierenarts heeft op 28 september 2016 verklaard dat in de zomer en het najaar van 2015 een salmonella-uitbraak zich op het bedrijf heeft voorgedaan waardoor de melkproductie is gedaald en het aantal melkkoeien is afgenomen. Door deze salmonella-uitbraak is het veebestand niet op tijd gegroeid naar de voorgenomen aantallen dieren en zijn dieren later drachtig geworden. Minimaal 50 dieren hadden op de peildatum, 2 juli 2015, al moeten hebben gekalfd. 4.4 Appellante stelt zich op het standpunt dat door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten, omdat het fosfaatrechtenstelsel zal leiden tot de liquidatie van het bedrijf. Zij verwijst in dat verband naar een rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018. Appellante kan namelijk niet aan haar financiële verplichtingen voldoen waardoor een gedwongen bedrijfsbeëindiging onvermijdelijk is. De schade bedraagt € 570.000,-. Appellante kan haar schade niet beperken door landbouwgronden of andere bedrijfsonderdelen te vervreemden. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder heeft in verband met het standpunt van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met Nitraatrichtlijn, althans leidt tot ongeoorloofde staatssteun, beslist dat het niet mogelijk is om bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met de Nitraatrichtlijn, omdat het stelsel noodzakelijk is gebleken voor de beheersing van de mestproductie door melkvee. 5.2 Volgens verweerder is met de toekenning van fosfaatrechten ook geen sprake van ongeoorloofde staatssteun, omdat de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 5.3 Verweerder stelt dat het beroep op de knelgevallenregeling niet kan slagen, omdat niet aan de 5%-drempel is voldaan. Appellante verzoekt ten onrechte om uit te gaan van een hypothetische situatie waarbij het aantal dieren op de peildatum wordt vastgesteld zonder dat de situatie van de salmonella-uitbraak zich zou hebben voorgedaan. De wetgever heeft echter bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening waarbij verweerder terugkijkt en een vergelijking maakt tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en die welke zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. 5.4 Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust. Appellante was voornemens met behulp van eigen aanwas zeer fors uit te breiden, terwijl niet is gebleken van een noodzaak tot uitbreiding. Dit is volgens verweerder een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante komt. Bovendien heeft appellante voor 166 melk- en kalfkoeien en het bijbehorend jongvee die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren fosfaatrechten toegekend gekregen en was appellante ondanks een blokkaderecht op de fosfaatrechten in staat om in aanvulling daarop 840 kg fosfaatrechten te verwerven.

6.1 Voor zover appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, slaagt het beroep niet. Het College verwijst in dat verband naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4), waarin hij reeds de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken. 6.2 Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) het fosfaatrechtenstelsel goedgekeurd na toetsing aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6). 6.3 Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt niet, omdat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. De geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen op het bedrijf van appellante, zijn door verweerder bij de berekening daarvan terecht niet betrokken. De wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening, die alleen ziet op buitengewone omstandigheden ten opzichte van een reguliere bedrijfsvoering. Het systeem van de knelgevallenregeling is dat wordt teruggekeken naar de situatie op het bedrijf voordat de buitengewone omstandigheid zich voordeed. Er wordt teruggekeken naar de alternatieve peildatum. Dan wordt een vergelijking gemaakt tussen de feitelijke situatie op de peildatum (2 juli 2015) en de feitelijke situatie op de alternatieve peildatum (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2). De uiteindelijke beoordeling moet worden gemaakt op basis van een volledig beeld van de specifieke situatie op het bedrijf. Anders dan appellante stelt, heeft de wetgever er bewust voor gekozen dat bij de berekening van de 5%-drempel van de knelgevallenregeling geen plaats is voor geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, p. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34 532, nr. 7, p. 47 en 48). 6.4 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.5.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.5.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.5.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.5.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth adviseurs en accountants van 25 mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.5.5 In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 338 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.322 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (166 melk- en kalfkoeien en 169 stuks jongvee). 6.5.6 Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante in principe zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.

In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.5.7 In dat verband is van belang dat appellante zeer fors wilde uit te breiden en daartoe vanaf 2012 tot en met 2015 – deels ook na de peildatum – financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan. Gezien het tijdstip daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, zoals ter zitting is verklaard, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, waren de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). Vertraging van de uitbreiding door een dierziekte maakt dit niet anders. Een dergelijke gebeurtenis behoort tot het ondernemersrisico. Nu de beslissingen tot investeren en het aangaan van financiële verplichtingen in verband met de uitbreiding, niet navolgbaar zijn, komt het College niet toe aan de beoordeling van de financiële gevolgen daarvan. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de grootste pijn voor haar zit in het feit dat zij de regels in acht heeft willen nemen en – in tegenstelling tot andere melkveehouderijen – niet vooruitlopend op de afgifte van vergunningen haar stallen vol heeft gezet. Wat betreft het betoog van appellante dat andere melkveehouderijen zonder over de benodigde vergunningen te beschikken te hoge aantallen melkvee op de peildatum hielden en daarvoor fosfaatrechten toegekend hebben gekregen, overweegt het College dat, wat daar ook van zij, de wetgever de keuze heeft gemaakt om bij de vaststelling van het op een bedrijf rustende fosfaatrecht uit te gaan van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Daarmee is het feitelijk aantal gehouden dieren op de peildatum – en niet (ook) de vergunde situatie – bepalend voor de hoogte van het fosfaatrecht. Verder heeft appellante een uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) aangehaald. Anders dan appellante stelt, oordeelt het College dat de voorliggende zaak van appellante niet vergelijkbaar is met de feiten die voorlagen in die uitspraak. Er is in dit geval, in tegenstelling tot de zaak waarover het College bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, immers geen sprake van een verlaging van het vastgestelde fosfaatrecht met terugwerkende kracht. 6.5.8 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.6 Naar het oordeel van het College is verweerder voldoende ingegaan op de door appellante in bezwaar aangevoerde gronden. Ondanks dat verweerder bij het bestreden besluit heeft beslist dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) jo. artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, is verweerder – zij het ten overvloede – ook voldoende ingegaan op de bezwaargronden met betrekking tot de gebrekkige grondslag op basis van de Nitraatrichtlijn en dat de toekenning van fosfaatrechten leidt tot ongeoorloofde staatssteun. Dit beroep slaagt evenmin.

In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.5.7 In dat verband is van belang dat appellante zeer fors wilde uit te breiden en daartoe vanaf 2012 tot en met 2015 – deels ook na de peildatum – financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan. Gezien het tijdstip daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, zoals ter zitting is verklaard, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, waren de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). Vertraging van de uitbreiding door een dierziekte maakt dit niet anders. Een dergelijke gebeurtenis behoort tot het ondernemersrisico. Nu de beslissingen tot investeren en het aangaan van financiële verplichtingen in verband met de uitbreiding, niet navolgbaar zijn, komt het College niet toe aan de beoordeling van de financiële gevolgen daarvan. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de grootste pijn voor haar zit in het feit dat zij de regels in acht heeft willen nemen en – in tegenstelling tot andere melkveehouderijen – niet vooruitlopend op de afgifte van vergunningen haar stallen vol heeft gezet. Wat betreft het betoog van appellante dat andere melkveehouderijen zonder over de benodigde vergunningen te beschikken te hoge aantallen melkvee op de peildatum hielden en daarvoor fosfaatrechten toegekend hebben gekregen, overweegt het College dat, wat daar ook van zij, de wetgever de keuze heeft gemaakt om bij de vaststelling van het op een bedrijf rustende fosfaatrecht uit te gaan van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Daarmee is het feitelijk aantal gehouden dieren op de peildatum – en niet (ook) de vergunde situatie – bepalend voor de hoogte van het fosfaatrecht. Verder heeft appellante een uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) aangehaald. Anders dan appellante stelt, oordeelt het College dat de voorliggende zaak van appellante niet vergelijkbaar is met de feiten die voorlagen in die uitspraak. Er is in dit geval, in tegenstelling tot de zaak waarover het College bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, immers geen sprake van een verlaging van het vastgestelde fosfaatrecht met terugwerkende kracht. 6.5.8 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.6 Naar het oordeel van het College is verweerder voldoende ingegaan op de door appellante in bezwaar aangevoerde gronden. Ondanks dat verweerder bij het bestreden besluit heeft beslist dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) jo. artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, is verweerder – zij het ten overvloede – ook voldoende ingegaan op de bezwaargronden met betrekking tot de gebrekkige grondslag op basis van de Nitraatrichtlijn en dat de toekenning van fosfaatrechten leidt tot ongeoorloofde staatssteun. Dit beroep slaagt evenmin.

In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.5.7 In dat verband is van belang dat appellante zeer fors wilde uit te breiden en daartoe vanaf 2012 tot en met 2015 – deels ook na de peildatum – financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan. Gezien het tijdstip daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, zoals ter zitting is verklaard, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, waren de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). Vertraging van de uitbreiding door een dierziekte maakt dit niet anders. Een dergelijke gebeurtenis behoort tot het ondernemersrisico. Nu de beslissingen tot investeren en het aangaan van financiële verplichtingen in verband met de uitbreiding, niet navolgbaar zijn, komt het College niet toe aan de beoordeling van de financiële gevolgen daarvan. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de grootste pijn voor haar zit in het feit dat zij de regels in acht heeft willen nemen en – in tegenstelling tot andere melkveehouderijen – niet vooruitlopend op de afgifte van vergunningen haar stallen vol heeft gezet. Wat betreft het betoog van appellante dat andere melkveehouderijen zonder over de benodigde vergunningen te beschikken te hoge aantallen melkvee op de peildatum hielden en daarvoor fosfaatrechten toegekend hebben gekregen, overweegt het College dat, wat daar ook van zij, de wetgever de keuze heeft gemaakt om bij de vaststelling van het op een bedrijf rustende fosfaatrecht uit te gaan van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Daarmee is het feitelijk aantal gehouden dieren op de peildatum – en niet (ook) de vergunde situatie – bepalend voor de hoogte van het fosfaatrecht. Verder heeft appellante een uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) aangehaald. Anders dan appellante stelt, oordeelt het College dat de voorliggende zaak van appellante niet vergelijkbaar is met de feiten die voorlagen in die uitspraak. Er is in dit geval, in tegenstelling tot de zaak waarover het College bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, immers geen sprake van een verlaging van het vastgestelde fosfaatrecht met terugwerkende kracht. 6.5.8 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.6 Naar het oordeel van het College is verweerder voldoende ingegaan op de door appellante in bezwaar aangevoerde gronden. Ondanks dat verweerder bij het bestreden besluit heeft beslist dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) jo. artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, is verweerder – zij het ten overvloede – ook voldoende ingegaan op de bezwaargronden met betrekking tot de gebrekkige grondslag op basis van de Nitraatrichtlijn en dat de toekenning van fosfaatrechten leidt tot ongeoorloofde staatssteun. Dit beroep slaagt evenmin.

In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.5.7 In dat verband is van belang dat appellante zeer fors wilde uit te breiden en daartoe vanaf 2012 tot en met 2015 – deels ook na de peildatum – financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan. Gezien het tijdstip daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, zoals ter zitting is verklaard, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, waren de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). Vertraging van de uitbreiding door een dierziekte maakt dit niet anders. Een dergelijke gebeurtenis behoort tot het ondernemersrisico. Nu de beslissingen tot investeren en het aangaan van financiële verplichtingen in verband met de uitbreiding, niet navolgbaar zijn, komt het College niet toe aan de beoordeling van de financiële gevolgen daarvan. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de grootste pijn voor haar zit in het feit dat zij de regels in acht heeft willen nemen en – in tegenstelling tot andere melkveehouderijen – niet vooruitlopend op de afgifte van vergunningen haar stallen vol heeft gezet. Wat betreft het betoog van appellante dat andere melkveehouderijen zonder over de benodigde vergunningen te beschikken te hoge aantallen melkvee op de peildatum hielden en daarvoor fosfaatrechten toegekend hebben gekregen, overweegt het College dat, wat daar ook van zij, de wetgever de keuze heeft gemaakt om bij de vaststelling van het op een bedrijf rustende fosfaatrecht uit te gaan van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Daarmee is het feitelijk aantal gehouden dieren op de peildatum – en niet (ook) de vergunde situatie – bepalend voor de hoogte van het fosfaatrecht. Verder heeft appellante een uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) aangehaald. Anders dan appellante stelt, oordeelt het College dat de voorliggende zaak van appellante niet vergelijkbaar is met de feiten die voorlagen in die uitspraak. Er is in dit geval, in tegenstelling tot de zaak waarover het College bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, immers geen sprake van een verlaging van het vastgestelde fosfaatrecht met terugwerkende kracht. 6.5.8 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.6 Naar het oordeel van het College is verweerder voldoende ingegaan op de door appellante in bezwaar aangevoerde gronden. Ondanks dat verweerder bij het bestreden besluit heeft beslist dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) jo. artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, is verweerder – zij het ten overvloede – ook voldoende ingegaan op de bezwaargronden met betrekking tot de gebrekkige grondslag op basis van de Nitraatrichtlijn en dat de toekenning van fosfaatrechten leidt tot ongeoorloofde staatssteun. Dit beroep slaagt evenmin.

In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.5.7 In dat verband is van belang dat appellante zeer fors wilde uit te breiden en daartoe vanaf 2012 tot en met 2015 – deels ook na de peildatum – financiële verplichtingen is aangegaan en investeringen heeft gedaan. Gezien het tijdstip daarvan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding is aangegaan om het bedrijf toekomstbestendig te maken, zoals ter zitting is verklaard, kan niet worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:46, onder 6.5). Op het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en de financiële verplichtingen zijn aangegaan, waren de productiebeperkende maatregelen reeds voorzienbaar. Vanaf 2009 waren maatregelen te verwachten in verband met de afschaffing van het melkquotum. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie van rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie vergelijkbaar de uitspraak van het College van 21 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:484, onder 6.2.7). Vertraging van de uitbreiding door een dierziekte maakt dit niet anders. Een dergelijke gebeurtenis behoort tot het ondernemersrisico. Nu de beslissingen tot investeren en het aangaan van financiële verplichtingen in verband met de uitbreiding, niet navolgbaar zijn, komt het College niet toe aan de beoordeling van de financiële gevolgen daarvan. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de grootste pijn voor haar zit in het feit dat zij de regels in acht heeft willen nemen en – in tegenstelling tot andere melkveehouderijen – niet vooruitlopend op de afgifte van vergunningen haar stallen vol heeft gezet. Wat betreft het betoog van appellante dat andere melkveehouderijen zonder over de benodigde vergunningen te beschikken te hoge aantallen melkvee op de peildatum hielden en daarvoor fosfaatrechten toegekend hebben gekregen, overweegt het College dat, wat daar ook van zij, de wetgever de keuze heeft gemaakt om bij de vaststelling van het op een bedrijf rustende fosfaatrecht uit te gaan van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Daarmee is het feitelijk aantal gehouden dieren op de peildatum – en niet (ook) de vergunde situatie – bepalend voor de hoogte van het fosfaatrecht. Verder heeft appellante een uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) aangehaald. Anders dan appellante stelt, oordeelt het College dat de voorliggende zaak van appellante niet vergelijkbaar is met de feiten die voorlagen in die uitspraak. Er is in dit geval, in tegenstelling tot de zaak waarover het College bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, immers geen sprake van een verlaging van het vastgestelde fosfaatrecht met terugwerkende kracht. 6.5.8 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. 6.6 Naar het oordeel van het College is verweerder voldoende ingegaan op de door appellante in bezwaar aangevoerde gronden. Ondanks dat verweerder bij het bestreden besluit heeft beslist dat het niet mogelijk is om ingevolge artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) jo. artikel 7:1 van de Awb bezwaar en beroep in te stellen tegen algemeen verbindende voorschriften, is verweerder – zij het ten overvloede – ook voldoende ingegaan op de bezwaargronden met betrekking tot de gebrekkige grondslag op basis van de Nitraatrichtlijn en dat de toekenning van fosfaatrechten leidt tot ongeoorloofde staatssteun. Dit beroep slaagt evenmin.