ECLI:NL:CBB:2020:990

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/1259 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen Stille Maatschap [naam 1], te [plaats 1] (gemeente [gemeente] ), appellante (gemachtigde: mr. B.D. Bos) en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: J.G. Biesheuvel)

Bij besluiten van 24 maart 2018, 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en 21 april 2018 (de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 1.315,- voor periode 1, van € 2.102,- voor periode 2, van € 859,- voor periode 3 en van € 3.773,- voor periode 4 en aan haar een bonusgeldsom van € 78,- toegekend voor periode 5. Bij besluit van 9 mei 2019 heeft verweerder de tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2020. Namens appellante hebben de gemachtigde en [naam 2] via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De Regeling 1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. 2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. 3. In artikel 12, tweede lid, van de Regeling is een voorziening opgenomen voor knelgevallen, te weten melkveebedrijven die door buitengewone omstandigheden een lager referentieaantal hebben dan in normale omstandigheden het geval zou zijn. Op verzoek van de melkveehouder kan verweerder het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal GVE dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd. Daarvoor geldt onder andere als voorwaarde dat de melkveehouder aantoont dat het referentieaantal daardoor minimaal 5% lager is (5%-drempel). Deze bepaling maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van de peildatum. 4. In artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (het Uitvoeringsbesluit) is voor het vaststellen van de fosfaatrechten in 2018 een aanvullend knelgeval opgenomen, namelijk indien op het melkveebedrijf op de peildatum tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of het onderhoud van publieke infrastructuur. Ook hiervoor geldt de 5%-drempel. Verweerder acht deze bepaling van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling, maar heeft artikel 12, tweede lid, van de Regeling niet aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruikt van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule. Situatie appellante 5. Appellante exploiteerde een melkveehouderij, gelegen aan de [adres 1] te [plaats 2] . Aangezien de melkveehouderij midden in het natuurgebied Vecht- en Beneden-Reggegebied (Natura 2000) lag, heeft appellante haar bedrijf, na onderhandelingen met de provincie Overijssel, Waterschap Vechtstromen, Natuurmonumenten, Landschap Overijssel, Staatsbosbeheer en Landgoedbeheer en Rentmeesterschap Eelerwouden, verplaatst. De oude locatie is op 2 juni 2014 verkocht aan landgoed [naam 3] . Thans is het bedrijf van appellante aan de [adres 2] te [plaats 1] gevestigd. Dit bedrijf is op 26 maart 2014 gekocht. Na de aankoop heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd en verleend gekregen voor het vergroten van de ligboxenstal en het slopen van de veestal. Voor de aankoop en investeringen heeft zij op 1 mei 2014 een financieringsovereenkomst met de [naam 4] gesloten voor ruim € 2,7 miljoen. In oktober 2014 zijn de werkzaamheden voor de uitbreiding van de ligboxenstal aangevangen. De stal is in januari 2015 opgeleverd. 6. Appellante heeft op 26 maart 2017 een verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling ingediend. Volgens haar had zij op 2 juli 2015 als gevolg van een verbouwing minimaal 5% minder runderen dan op de door haar aangegeven alternatieve peildatum van 1 januari 2014. In bezwaar heeft appellante hieraan toegevoegd dat haar referentieaantal op 2 juli 2015 ook lager was als gevolg van een gedwongen bedrijfsverplaatsing vanwege realisatie van een natuurgebied en dat aantal daarom hoger had moeten worden vastgesteld. 7. Verweerder heeft appellante voor periode 1 tot en met 4 een hoge geldsom opgelegd, omdat het aantal vrouwelijke runderen op haar bedrijf in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingsaantal. Voor periode 5 heeft verweerder appellante een bonusgeldsom toegekend, omdat zij toen minder vrouwelijke runderen hield dan haar referentieaantal. Het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft verweerder afgewezen, omdat appellante niet voldeed aan de 5%voorwaarde. 8. Appellante kan zich met het besluit van 9 mei 2019 niet verenigen en heeft daartegen beroep ingesteld. Beroep Toepassing hardheidsclausule/individuele buitensporige last 9. Appellante stelt dat de Regeling voor haar bedrijf buiten toepassing moet worden gelaten, omdat deze door haar individuele omstandigheden een excessieve last legt op het bedrijf. In dit kader voert zij aan dat zij in 2007/2008 op de hoogte is gesteld van het feit dat haar melkveebedrijf middenin het natuurgebied Vecht- en Beneden-Reggegebied (Natura 2000) lag, waar veel cultuurgrond moest worden gewijzigd in natuurgrond om de beoogde natuurdoelstellingen te halen. Vanaf dat moment zat haar bedrijf op slot en was de toekomst van het bedrijf onbekend en onzeker. Er brak een periode aan van talloze overleggen met betrekking tot de invulling van het bestemmingsplan en de mogelijkheden voor haar bedrijf. Uiteindelijk is na lang onderhandelen met de provincie Overijssel, Waterschap Vechtstromen, Natuurmonumenten, Landschap Overijssel, Staatsbosbeheer en Landgoedbeheer en Rentmeesterschap Eelerwoude in 2012 na 5 jaar onzekerheid besloten dat appellante haar bedrijf moest verplaatsen. De oude locatie zou verkocht worden aan landgoed [naam 3] en appellante zou op een nieuwe locatie opnieuw beginnen. Appellante had hierin geen keus: verder boeren op de oude locatie was niet langer mogelijk, nu de bestemming van haar grond werd omgezet van agrarisch naar natuur. Uiteindelijk is in 2014 een nieuwe bedrijfslocatie aangekocht in [plaats 1] . Voordat deze locatie in gebruik kon worden genomen diende er een geheel nieuwe stal geplaatst te worden en na ontvangst van de benodigde vergunningen op 9 september 2014 kon pas worden begonnen met sloop en heropbouw. Na realisatie van de nieuwbouw zou de locatie geschikt zijn voor het houden van 169 stuks melkkoeien, 50 kalveren en 50 pinken. Hierop is het bedrijfsplan van appellante dan ook afgestemd; uitbreiding was geen doel op zich maar een middel om de gedwongen verplaatsing te bekostigen en een rendabele bedrijfsvoering te kunnen voeren. Begin 2015 zijn de dieren van de oude locatie naar de nieuwe verhuisd. Vervolgens was er ruimte om de veestapel uit te breiden naar de vergunde aantallen. De op de peildatum aanwezige dieren (109 melkkoeien en 80 stuks jongvee) waren dan ook niet representatief voor een rendabele bedrijfsvoering. Volgens appellante is evenwel door de betrokken partijen (provincie Overijssel, Waterschap Vechtstromen, Natuurmonumenten, Landschap Overijssel, Staatsbosbeheer en Landgoedbeheer en Rentmeesterschap Eelerwoude) altijd het vertrouwen gewekt dat zij zonder meer de uitbreidingsplannen, die onderdeel waren van de bedrijfsverplaatsing, zou kunnen realiseren.

12Het beroep is ongegrond. 13Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College - verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020. w.g. E.J. Daalder De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Appellante heeft haar bedrijfsmodel volledig aangepast en gebaseerd op het realiseren van maatschappelijke doelen zoals waterveiligheid en natuurbeheer, veiligheid, ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid en de kwaliteit en beleving van het water. Hierdoor was het in haar specifieke en individuele geval niet mogelijk om vóór 2 juli 2015 de gewenste en vergunde dieraantallen te houden, die nodig zijn om de gedwongen verplaatsing te financieren. Gelet hierop wordt appellante door het in stand laten van de fosfaatreductiebesluiten onevenredig getroffen ten opzichte van de gemiddelde melkveehouder en had verweerder gebruik dienen te maken van de hem toekomende discretionaire bevoegdheid door de Regeling in haar geval buiten toepassing te laten. 9.1 Over de toepassing van de hardheidsclausule overweegt het College als volgt. Zoals hiervoor onder 4 is uiteengezet, beschouwt verweerder artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit van overeenkomstige toepassing bij het antwoord op de vraag of sprake is van een knelgeval in de zin van de Regeling, maar heeft hij artikel 12, tweede lid, van de Regeling daarmee niet aangevuld. Indien een dergelijk knelgeval zich voordoet, maakt verweerder gebruik van de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule, maar houdt verweerder wel vast aan de andere voorwaarden uit artikel 12, tweede lid, van de Regeling, waaronder de 5%drempel. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:414), acht het dit, gelet op de ook in deze voorwaarden tot uitdrukking komende doelstelling van de Regeling, geen onredelijke toepassing van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. 9.2 Verweerder heeft uiteengezet dat hij geen aanleiding ziet om in het geval van appellante de hardheidsclausule toe te passen. Volgens hem heeft appellante weliswaar voldaan aan de voorwaarde gedwongen bedrijfsverplaatsing vanwege realisatie van een natuurgebied, zoals genoemd in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, maar niet aan de voorwaarde van de 5%-drempel. 9.3 Naar het oordeel van het College heeft verweerder hiermee voldoende gemotiveerd waarom hij geen aanleiding heeft gezien in het geval van appellante van de hardheidsclausule gebruik te maken. Nu appellante niet voldoet aan de 5%-drempel, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat geen aanleiding bestaat de hardheidsclausule toe te passen. Het betoog faalt in zoverre. 9.4 Wat betreft de individuele buitensporige last stelt het College voorop dat, zoals het eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden heeft willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren. 9.5 De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen. 9.6 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. 9.7 Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). 9.8 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9). 9.9 Met verweerder is het College van oordeel dat van een individuele buitensporige last voor appellante geen sprake is. Op het moment dat appellante concrete stappen zette om haar bedrijf uit te breiden op de nieuwe locatie, in 2014, kon voor haar duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. De stelling van appellante dat de uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was, omdat zij anders de verplaatsing van haar bedrijf niet had kunnen financieren, kan niet worden gevolgd, alleen al omdat zij dit niet aannemelijk heeft gemaakt.

Uit het door haar overgelegde deskundigenrapport, waarin het bedrijfsplan voor de nieuwe locatie ook is toegelicht, blijkt dit niet. Wel wordt daarin uiteengezet dat voorzien was in een bedrijfsovername, de bouw van een duurzame stal en de aankoop van extra grond. Volgens het rapport is de financiering door de bouw van die stal en de aankoop van extra grond vrij hoog geworden, maar was de gedachte daarbij dat het bedrijf niet financieel afhankelijk zou zijn van de lokale ruwvoer- en mestafzetprijzen, waardoor de kostprijs laag kon blijven. Gelet op het moment van de investeringsbeslissing en de investeringen en nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gewenste uitbreiding vanuit bedrijfseconomisch perspectief noodzakelijk was, acht het College de investeringsbeslissingen niet navolgbaar. 9.10 Het College realiseert zich dat appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel zeer ernstig wordt geraakt. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante, hoe hard ook, zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om in te zetten op uitbreiding van het bedrijf niet kan afwentelen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de last van appellante als gevolg van de Regeling niet zodanig is dat dit het achterwege laten van toepassing van de Regeling zou rechtvaardigen. Het betoog slaagt ook in zoverre niet. Uitleg 5%-voorwaarde uit de knelgevallenregeling 10. Appellante betoogt verder dat verweerder een te beperkte uitleg aan de 5%voorwaarde geeft door de vergelijking te maken tussen een moment vóór het intreden van de buitengewone omstandigheid en de peildatum van 2 juli 2015. Immers, deze vergelijking is niet realistisch voor een bedrijf dat al jarenlang geen kant op kan en in onzekerheid zit over de toekomst, terwijl het zich welwillend heeft opgesteld ten aanzien van de verplaatsing van de bedrijfslocatie ter bevordering van een groter maatschappelijk belang. Appellante is dan ook van mening dat met de vergelijking zoals uitgevoerd door verweerder aan het doel van de regelgeving voorbij wordt gegaan. Concreet zou dit in haar situatie namelijk betekenen dat verweerder een datum vóór 2007 zou moeten gaat vergelijken met 2 juli 2015. De voor verplaatsing benodigde uitbreiding moet bij het bepalen van de 5% norm meegenomen worden en verweerder moet overgaan tot het ophogen van het referentieaantal naar het aantal runderen zoals aan haar is vergund en zoals dit is afgesproken rondom de bedrijfsverplaatsing, aldus appellante. 10.1 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:582) geldt voor de vraag of het referentieaantal door een buitengewone omstandigheid minimaal 5% lager is, dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015 en de bedrijfssituatie op een andere, door de houder zelf op te geven datum, gelegen vóór het intreden van de buitengewone omstandigheid. Anders dan appellante betoogt voorziet de Regeling er niet in dat voor de beoordeling of wordt voldaan aan de 5%-voorwaarde een vergelijking wordt gemaakt tussen de daadwerkelijke bedrijfssituatie op 2 juli 2015 en de bedrijfssituatie op die datum in het – hypothetische – geval de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan. Voorts biedt, zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598) en (ECLI:NL:CBB:2018:599) – de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. 10.2 In haar verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling heeft appellante gesteld dat haar referentieaantal als gevolg van een verbouwing op 2 juli 2015 lager was dan op de door haar opgegeven alternatieve peildatum van 1 januari 2014. Verweerder heeft uiteengezet dat het referentieaantal van appellante op 2 juli 2015 160,92 GVE bedroeg, terwijl zij op 1 januari 2014 117,12 GVE had. Dit betekent dat appellante op 2 juli 2015 niet minimaal 5% minder GVE had dan op 1 januari 2014 en dat zij niet voldoet aan de 5%voorwaarde. Appellante heeft dit ook niet weersproken. Evenmin voldoet appellante, zoals hiervoor onder 9.2 en 9.3 uiteen is gezet, aan de 5%-voorwaarde bij de gedwongen bedrijfsverplaatsing vanwege realisatie van een natuurgebied. 10.3 Gelet op het voorgaande, slaagt het betoog niet. Gronden van bezwaar herhaald 11. Appellante heeft ten slotte gesteld dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.