ECLI:NL:CBB:2020:977

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/30 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2020 in de zaak tussen [naam] V.O.F., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante (gemachtigde: mr. C.C. van Harten), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 2.846,- voor periode 1, van € 14.592,- voor periode 2, van € 16.382,- voor periode 3, van € 18.341,- voor periode 4 en van € 10.190,- voor periode 5. Bij besluit van 16 juni 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen opnieuw berekend en aan appellante heffingen opgelegd van € 2.846,- voor periode 1, van € 14.592,- voor periode 2, van € 16.608,- voor periode 3, van € 18.566,- voor periode 4 en van € 10.416,- voor periode 5. Bij besluit van 19 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten en het vervangingsbesluit ongegrond verklaard en de bezwaren voor zover die zijn ingesteld tegen de Regeling in algemene zin niet-ontvankelijk verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 30 september 2020 heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM). Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.

Inleiding 1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee, uitgedrukt in grootvee-eenheden (GVE), houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.

2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 4 april 2013 heeft appellante een positieve reactie van de gemeente [gemeente] ontvangen tot wijziging van het bestemmingsplan voor de uitbreiding van het bouwblok om de nieuwbouw van een vrijloopstal op het bedrijf van appellante mogelijk te maken. Op 26 april 2013 is aan appellante een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 150 melkkoeien en 113 stuks jongvee. Op 14 mei 2014 is het bestemmingsplan op verzoek van appellante gewijzigd. Op 28 januari 2015 is aan appellante een subsidie toegekend op grond van de Regeling GLB-Inkomenssteun 2006, onderdeel Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen (IDS-subsidie). De toekenning van subsidie was van doorslaggevend belang voor de financiering van de bouw. Eén van de voorwaarden voor subsidieverlening was dat appellante pas bij goedkeuring van de subsidieaanvraag het investeringsplan mocht gaan uitvoeren en dat de investering minimaal 5 jaar functionerend op het bedrijf gehouden moest worden. Voor zover niet aan die voorwaarden wordt voldaan, moet de subsidie worden terugbetaald. Vervolgens is op 27 maart 2015 aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van de vrijloopstal en is op 15 april 2015 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten, waarna met de bouw van de stal is gestart. Besluitvorming 3. Op de peildatum 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 99 melkkoeien en 79 stuks jongvee aanwezig (referentieaantal 131,87 GVE). Verweerder heeft aan appellante voor alle vijf de periodes van de Regeling heffingen opgelegd omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal. Beroep Termijn opleggen en inwinnen geldsom 4. Appellante betoogt dat verweerder de heffingen buiten de daarvoor geldende termijn van twee maanden heeft opgelegd. Zij voert daartoe aan dat in artikel 8 van de Regeling een termijn is gesteld van twee maanden voor de inwinning van de geldsom en dat voorafgaand aan de inwinning altijd een besluit tot het opleggen van een heffing moet zijn genomen. Volgens appellante is deze termijn dwingend van aard. 4.1. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing in een besluit is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellante dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Verder is de inningstermijn in de Regeling niet dwingend, maar regelend van aard. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Daaruit blijkt niet dat bedoeld is dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas op een later tijdstip wordt opgelegd. Verweerder was derhalve bevoegd om de heffingen op te leggen, ook nadat de tweede maand volgend op de desbetreffende periode al was verstreken. 4.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. Toepassing van de Regeling 5. Appellante betoogt dat verweerder de Regeling in haar geval buiten toepassing heeft verklaard en dat verweerder nooit een besluit heeft genomen om de Regeling weer van toepassing te verklaren op appellante, waardoor verweerder geen heffingen aan haar heeft kunnen opleggen. Zij stelt dat de beslissing van het Gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017 slechts rechtsgevolgen heeft voor de veehouders in die procedure, waarop de Regeling weer met terugwerkende kracht van toepassing werd, maar dat dit niet voor appellante geldt. Volgens appellante is de brief van verweerder van 24 november 2017, waarin hij aankondigt dat hij weer heffing op zal gaan leggen, geen geldig besluit om de Regeling weer van toepassing te laten zijn. Voor het geval dat wel zo zou zijn, stelt appellante zich op het standpunt dat de Regeling niet met terugwerkende kracht op reeds verstreken periodes van toepassing kan worden verklaard, omdat daarmee geen algemeen belang, maar slechts een financieel belang wordt gediend, nu appellante haar bedrijfsvoering voor die periodes niet meer kon aanpassen. Dit is volgens appellante in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 5.1. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouders (zie de uitspraken van 4 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:4632-4638). Bij besluit van 1 september 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om haar bedrijf als gelijk geval aan te merken en buiten de werking van de Regeling te laten vallen, toegewezen en de eerdere besluiten, waarbij aan appellante voor periode 1 en 2 een heffing was opgelegd, ingetrokken. Verweerder heeft er bij dat besluit nadrukkelijk op gewezen dat de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen de vonnissen van de voorzieningenrechter en dat hij de Regeling voor alle periodes alsnog volledig zal toepassen, als de Staat in hoger beroep in het gelijk wordt gesteld. Het Gerechtshof Den Haag heeft de hoger beroepen van de Staat gegrond verklaard en de vonnissen van de rechtbank vernietigd (zie de uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072). Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante daarop medegedeeld dat de Regeling met terugwerkende kracht toch van toepassing is op appellante en dat alsnog heffingen zullen worden opgelegd. 5.2. Gelet op deze gang van zaken had appellante in haar bedrijfsvoering rekening kunnen houden met de mogelijkheid dat alsnog heffingen zouden worden opgelegd. Appellante mocht er niet van uitgaan dat verweerder de Regeling later niet alsnog zou gaan toepassen. Het stond verweerder na de uitspraken van het Gerechtshof vrij om op basis van de Regeling opnieuw heffingen op te leggen aan appellante. Anders dan appellante meent, is daarvoor geen afzonderlijk besluit vereist waarbij verweerder de Regeling op het bedrijf van appellante van toepassing verklaart. Voor zover appellante betoogt dat zij moet worden vrijgesteld van het opleggen van de heffingen in de periodes 1 tot en met 4, omdat zij pas op 24 november 2017 te horen kreeg dat verweerder weer heffingen op zou gaan leggen en zij haar bedrijfsvoering in die periodes niet met terugwerkende kracht kon aanpassen, faalt dit betoog. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 7 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:435) komt het wachten met reduceren van het aantal runderen tot december 2017 voor rekening van appellante, nu verweerder appellante direct te kennen heeft gegeven dat hij de heffingen alsnog zou opleggen indien de uitkomst van het door hem tegen de vonnissen van 4 mei 2017 ingestelde spoedappèl daarvoor ruimte zou bieden. Het rechtszekerheidsbeginsel staat daarom niet in de weg van de bevoegdheid van verweerder om op grond van de Regeling de geldsommen alsnog op te leggen. 5.3. Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 12, tweede lid, van de Regeling 6. Appellante betoogt dat verweerder de knelgevallenregeling in artikel 12, tweede lid, van de Regeling te beperkt uitlegt en dat verweerder het referentieaantal van appellante had moeten verhogen tot het aantal runderen dat op het bedrijf aanwezig zou zijn geweest als de bijzondere omstandigheden zich niet zouden hebben voorgedaan. Appellante stelt dat verweerder de bouw van haar nieuwe stal, alsmede de voorbereidingshandelingen en de vervanging of aankoop van inrichting en vaste installaties (de uitbreidingsinvesteringen tezamen) als een bijzondere omstandigheid had moeten aanmerken.

10. Het beroep dient, gelet op hetgeen onder 9 is overwogen, gegrond te worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, de heffingen voor periode 1 tot en met 5 in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder vaststellen op € 2.820,16 voor periode 1, € 14.481,60 voor periode 2, € 16.497,60 voor periode 3, € 18.456,00 voor periode 4 en € 10.305,60 voor periode 5. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verder heeft appellante recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. 10. Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de in bezwaar en beroep door appellante gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-). Verder bestaat aanleiding om verweerder en de Staat, ieder voor de helft, te veroordelen in de proceskosten vanwege de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het totaalbedrag wordt vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5).

Het College - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond; - vernietigd het bestreden besluit; - stelt de door appellante verschuldigde heffingen vast op € 2.820,16 voor periode 1, € 14.481,60 voor periode 2, € 16.497,60 voor periode 3, € 18.456,00 voor periode 4 en € 10.305,60 voor periode 5; - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; - veroordeelt verweerder om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 455,- te betalen; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 545,- te betalen; - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.181,25; - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2020. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Volgens appellante bevat artikel 12, tweede lid, van de Regeling geen uitputtende opsomming van bijzondere omstandigheden en kunnen investeringsverplichtingen ook als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. 6.1. Hoewel er op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante sprake was van een buitengewone omstandigheid als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, te weten bouwwerkzaamheden, stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de knelgevallenregeling in dit geval geen mogelijkheid tot aanpassing van het referentieaantal biedt. Op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid (op de alternatieve peildatum 1 april 2015, maar ook in de jaren daarvoor) hield appellante namelijk niet meer, maar juist minder runderen dan het referentieaantal. De veestapel van appellante is als gevolg van de buitengewone omstandigheid dus niet in omvang gedaald. Anders dan appellante betoogt, heeft verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling niet de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel (vergelijk de uitspraak van het College van 28 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:501). 6.2. Deze beroepsgrond slaagt niet. Individuele en buitensporige last 7. Appellante betoogt dat zij door de tenuitvoerlegging van de Regeling onevenredig zwaar wordt getroffen en een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Zij voert daartoe aan dat zij voor 2 juli 2015 investeringsverplichtingen is aangegaan, die zij op de peildatum nog niet ten volle had benut. Verdere groei en volwaardige benutting van de in 2015 gerealiseerde vrijloopstal was door de tenuitvoerlegging van de Regeling in 2017 niet mogelijk, terwijl de lasten van de investeringen bleven bestaan. Appellante stelt dat zij bij het aangaan van de verplichtingen, waaronder de sinds 2012 gemaakte voorbereidingskosten, niet kon voorzien dat het fosfaatrechtenstelsel, en in samenhang daarmee de Regeling, zouden worden ingesteld. 7.1. Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De door appellante overgelegde stukken geven alleen een onderbouwing van de door haar gedane investeringen, maar daaruit kan niet worden afgeleid in hoeverre haar bedrijfsvoering door de tenuitvoerlegging van de Regeling wordt geraakt. Appellante kon de nieuw gebouwde vrijloopstal in 2017 weliswaar niet ten volle benutten zonder dat aan haar heffingen werden opgelegd, maar daarmee is niet gezegd dat daardoor sprake is van een buitensporige last en dat de gevolgen van het niet voor de peildatum uitbreiden van de veestapel niet voor rekening van appellante dienen te komen. Met verweerder acht het College daarbij tevens van belang dat het ten tijde van de investeringen in de nieuw te bouwen stal in 2015 voor appellante voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen konden worden getroffen om de fosfaatuitstoot terug te brengen en dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Het College volstaat in dit verband met een verwijzing naar het toetsingskader dat in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350, onder 10-15) is uiteengezet. Het feit dat aan appellante een IDS-subsidie is verleend maakt dat niet anders. Dat appellante heeft gekozen voor de bouw van een duurzame vrije uitloopstap en daarvoor subsidie heeft gekregen neemt niet weg dat de bouw ervan een ondernemerskeuze is die voor haar rekening en risico komt. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat de subsidie pas op 29 september 2015 definitief is vastgesteld en dat het op dat moment reeds kenbaar was dat de stalruimte niet volledig zou kunnen worden benut. 7.2. Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. 7.3. Deze beroepsgrond slaagt niet. Overschrijding redelijke termijn 8. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. 8.1. Verweerder heeft het bezwaarschrift tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 op 12 januari en 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim elf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade. 8.2. Het College stelt vast dat de behandeling van de bezwaren meer dan een half jaar in beslag heeft genomen – te weten ruim 10 maanden – en de behandeling van het beroep langer dan anderhalf jaar – te weten bijna twee jaar – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en die ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van vijf maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – vijf maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – zes maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 455,- (5/11 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 545,- (6/11 x € 1.000,-) aan appellante. Ambtshalve herziening referentieaantal en heffingen 9. Verweerder heeft in beroep nogmaals de I&R-gegevens van appellante geraadpleegd.