ECLI:NL:CBB:2020:960

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 18/1190, 18/1191, 18/1192 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaken tussen De Stille maatschap tussen [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante (gemachtigde: mr. C.C. van Harten), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel). Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017 en 9 december 2017 (de primaire besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 15.427,- voor periode 1, van € 16.670,- voor periode 2 en van € 10.118,- voor periode 3. Bij afzonderlijke besluiten van 11 mei 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 gegrond verklaard en de heffingen verlaagd naar € 13.084,80 voor periode 1, € 15.240,- voor periode 2 en € 9.297,60 voor periode 3. Bij het bestreden besluit 3 heeft verweerder tevens ambtshalve de heffing voor periode 4 herzien naar € 14.836,80. Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3. Bij besluit van 27 oktober 2018 heeft verweerder de heffingen voor de perioden 1 tot en met 4 herzien en verhoogd naar onderscheidenlijk € 13.085,-, € 16.426,-, € 11.544,- en € 17.150,-. Tevens heeft verweerder bij dat besluit aan appellante een heffing opgelegd van € 20.045,- voor periode 5. Bij besluit van 23 februari 2019 heeft verweerder de heffingen voor de perioden 1 en 2 nogmaals herzien en verhoogd naar onderscheidenlijk € 13.195,- en € 17.414,-. Bij besluit van 3 juni 2019 (bestreden besluit 4) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 27 oktober 2019 en 23 februari 2019 gedeeltelijk gegrond verklaard en de heffingen voor de perioden 2, 3 en 4 weer verlaagd naar onderscheidenlijk € 15.240,-, € 9.297,60 en € 14.836,80. De heffingen voor de perioden 1 en 5 zijn onderscheidenlijk € 13.195,- en € 20.045,- gebleven. Bij besluit van 27 juli 2019 heeft verweerder de bedragen voor de perioden 3 en 4 afgerond op hele bedragen. Appellante heeft een reactie ingediend over het besluit van 3 juni 2019. Bij besluit van 6 augustus 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder opnieuw op de bezwaren van appellante beslist, deze gedeeltelijk gegrond verklaard en de heffingen voor perioden 1 en 5 verlaagd naar onderscheidenlijk € 2.990,40 en € 18.240,-. Bij dat besluit heeft verweerder de heffingen voor de perioden 2, 3 en 4 verhoogd naar onderscheidenlijk € 16.046,40, € 10.051,20 en € 14.683,20. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na de zitting is het onderzoek heropend om appellante in de gelegenheid te stellen schriftelijk op het vervangingsbesluit en het verweerschrift te reageren, aangezien verweerder die stukken pas kort voor de zitting had ingediend. Verweerder heeft vervolgens gereageerd op de reactie van appellante. Partijen hebben afgezien van een nadere behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten. Het College verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 niet‑ontvankelijk; verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond; bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020. De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. A.G. de Vries-Biharie De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de vijf periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum in het Identificatie- en Registratiesysteem (I&R‑systeem) geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden. Appellante exploiteert een veehouderijbedrijf met zowel een melkvee- als vleesveetak. Naast runderen voor de melkproductie houdt zij vleeskalveren voor het rosévlees. Bij de primaire besluiten heeft verweerder alle vrouwelijke runderen meegeteld voor de berekening van de heffingen. In bezwaar heeft verweerder op grond van een beleidslijn de vrouwelijke vleeskalveren die vóór 1 april 2017 op het bedrijf aanwezig waren uitgezonderd van de reductiedoelstelling. De vleeskalveren die na 1 april 2017 op het bedrijf zijn geboren of aangevoerd heeft verweerder wel meegeteld bij de berekening van de heffingen. In geschil is of dat terecht is. 3. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een vervangend besluit. Het vervangingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Bij het vervangingsbesluit zijn de heffingen voor de perioden 1 tot en met 5 gewijzigd ten opzichte van de bestreden besluiten 1 tot en met 4. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 en daarom zal het College dat beroep niet‑ontvankelijk verklaren. 4. Appellante stelt zich primair op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was de heffingen op te leggen, omdat de Regeling bij brief van 8 september 2017 buiten werking was gesteld voor haar en verweerder nadien geen besluit heeft genomen om de Regeling opnieuw voor haar in werking te stellen. Zelfs al zou de Regeling weer in werking zijn gesteld voor haar, dan kan dat niet met terugwerkende kracht, aldus appellante. 4.1. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat verweerder voor de perioden 1 en 2 al eerder heffingen had opgelegd, maar die besluiten had ingetrokken – en voor de volgende perioden geen heffingen had opgelegd – omdat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag bij vonnissen van 4 mei 2017 had geoordeeld dat de Regeling voor bepaalde bedrijven buiten toepassing moest blijven. Verweerder was tegemoetgekomen aan het verzoek van appellante om gelijkstelling met die bedrijven en de Regeling voor haar eveneens buiten werking te stellen. Bij de door appellante genoemde brief van 8 september 2017 heeft verweerder er nadrukkelijk op gewezen dat de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen de vonnissen van de voorzieningenrechter en dat hij de Regeling voor alle perioden alsnog volledig zal toepassen, als de Staat in hoger beroep in het gelijk wordt gesteld. Bij arrest van 31 oktober 2017 heeft het Gerechtshof Den Haag de vonnissen van de rechtbank vernietigd. Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante daarop medegedeeld dat de Regeling met terugwerkende kracht toch van toepassing is op appellante en dat alsnog heffingen zullen worden opgelegd. Anders dan appellante betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder daartoe niet meer bevoegd was. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 14 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:459), stond het verweerder vrij om na het arrest van het Gerechtshof Den Haag opnieuw of alsnog heffingen op te leggen aan melkveehouders die eerder waren vrijgesteld van de Regeling. Appellante mocht er gelet op de waarschuwing in de brief van 8 september 2017 niet van uitgaan dat verweerder de aan de Regeling te ontlenen bevoegdheid later niet alsnog zou gaan uitoefenen. Het College volgt appellante niet in haar standpunt dat verweerder daartoe een afzonderlijk besluit diende te nemen. Uit de primaire besluiten zelf blijkt genoegzaam dat verweerder de Regeling weer op appellante van toepassing acht. Ter zitting heeft appellante de grond dat verweerder in strijd met de in artikel 8, eerste lid, van de Regeling genoemde inwinningstermijn heeft gehandeld, ingetrokken. Er bestaat ook overigens geen grond voor het oordeel dat verweerder geen heffingen meer mocht opleggen voor de perioden die ten tijde van de primaire besluiten al voorbij waren. Het betoog faalt. 5. Appellante betoogt verder dat verweerder ten onrechte alleen de vleeskalveren die vóór 1 april 2017 op het bedrijf aanwezig waren heeft uitgezonderd van de reductiedoelstelling. Zij is van mening dat 1 april 2017 een willekeurige, onjuist gekozen datum is en dat alle vleeskalveren die in 2017 op het bedrijf aanwezig waren uitgezonderd moeten worden. De desbetreffende kalveren zijn door de Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector gevlagd en het is dus bekend om welke dieren het gaat. Verder zijn de levensnummers van deze kalveren voor elke periode bij verweerder ingediend. Gedurende het gehele jaar 2017 is dus exact bekend welke runderen voor de melkproductie en welke voor de rosévleesproductie werden gehouden, aldus appellante. Daar komt bij dat de huisvesting van de vleeskalveren en het melkvee strikt gescheiden is. Gelet op de definitie van ‘bedrijf’ in de Meststoffenwet heeft zij in feite twee bedrijven en zou het vleeskalverenbedrijf buiten de werking van de Regeling moeten blijven, aldus appellante, te meer omdat de uitzondering voor de reductie zonder meer geldt voor bedrijven die geen melk produceren. Het beleid om vleesvee uit te zonderen is in lijn met het latere beleid dat voor het houden van vleesvee geen fosfaatrechten nodig zijn. Volgens appellante is het onredelijk een vleesveehouder te dwingen in 2017 zijn veestapel in te krimpen als het hem vanaf 2018 vrij staat om uit te breiden. 5.1. Artikel 1, eerste lid, van de Regeling luidt:“In deze regeling wordt verstaan onder:a. houder: houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren [= eigenaar, houder of hoeder] van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking;b. […];c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R‑systeem;d-g. […]; h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet [= geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden];i-l. […].” 5.2. Uit de toelichting behorende bij de wijziging van de Regeling op 28 april 2017 (Stcrt. 2017, 25117) blijkt dat de Regeling van toepassing is op alle melkproducerende bedrijven. Het bedrijf van appellante wordt gevormd door zowel de melkvee- als de vleesveetak en beide bedrijfstakken vallen daarmee onder de reikwijdte van de Regeling. Anders dan appellante meent, is dat in overeenstemming met de definitie van bedrijf in de Meststoffenwet, waarin immers wordt gesproken over een geheel van productie-eenheden. Appellante is, via haar melkveetak, producent van koemelk bestemd voor consumptie en daarmee houder in de zin van de Regeling. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de Regeling van toepassing is op appellante. 5.3. Verweerder heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat alle dieren die zich op het bedrijf van appellante bevinden en voldoen aan de definitie van artikel 1, eerste lid, onder c, van de Regeling, als rund in de zin van de Regeling moeten worden aangemerkt. De door appellante op haar bedrijf gehouden vrouwelijke vleeskalveren vallen ook onder deze definitie, aangezien dat vrouwelijke runderen van 0 tot 1 jaar zijn. 5.4. Verweerder heeft als volgt uiteengezet wat de achtergrond is van de uitzondering om vrouwelijke vleeskalveren die vóór 1 april 2017 op het bedrijf aanwezig waren niet mee te tellen. In eerste instantie was de Regeling van toepassing op alle melkproducerende bedrijven en ook op niet-melkproducerende bedrijven. Na invoering van de Regeling bleek dat er bij niet-melkproducerende bedrijven onbedoelde negatieve effecten optraden voor de bedrijfsvoering en de economische levensvatbaarheid van deze bedrijven in 2017. 7. Het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 4 is niet‑ontvankelijk. 8. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond. 9. Reeds gezien het feit dat verweerder de bestreden besluiten 1 tot en met 4 heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Het hanteren van een peildatum pakte vooral voor een deel van de vleesveebedrijven, zoals vetweiderijen, mesterijen, zoogkoeienhouderijen en jongvee-opfokbedrijven, en bij het inscharen en verplaatsen van dieren naar andere bedrijven (bijvoorbeeld naar terreinbeherende organisaties), onbedoeld zwaar uit, omdat de peildatum voor die bedrijven geen reëel beeld gaf van het aantal dieren dat gedurende het jaar werd gehouden. Om deze bedrijven tegemoet te komen is de Regeling op 30 maart 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 18602). Deze wijziging van de Regeling bleek echter nog ontoereikend om onbedoelde negatieve effecten in voldoende mate voor de niet-melkproducerende bedrijven weg te nemen. Op 12 april 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris daarom aan de Tweede Kamer gemeld dat de Regeling beperkt werd tot de melkproducerende bedrijven en dat de niet‑melkproducerende bedrijven buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Hiervoor is de Regeling op 28 april 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 25117). Omdat melkproducerende bedrijven met een vleesveetak nog steeds melkproducerende bedrijven zijn, vielen die bedrijven nog wel in zijn geheel onder de werking van de Regeling. Dat een vleesveetak van melkproducerende bedrijven onder de Regeling valt, is volgens verweerder om te voorkomen dat kalveren tijdelijk als vleeskalveren werden gehouden en in 2018 als vrouwelijk jongvee terug zouden keren naar de melkveetak. Melkveehouders met een vleesveetak konden na de wijziging van de Regeling niet meer voorkomen dat vleeskalveren werden meegenomen bij de berekening van het maandgemiddelde. Om die melkveehouders tegemoet te komen en ook een uitzondering voor vleeskalveren bij melkproducerende bedrijven te bewerkstelligen, heeft verweerder na afstemming met vertegenwoordigers van de vleesveesector beleid ontwikkeld. Volgens dit beleid kunnen bedrijven hun vleeskalveren uitzonderen voor het maandgemiddelde, wat bijvoorbeeld van belang is voor het jongveegetal, en in het verlengde daarvan voor het referentieaantal en het doelstellingsaantal, mits deze vleeskalveren voor 1 april 2017 zijn aangevoerd op het bedrijf en op de juiste wijze zijn ‘gevlagd’ in het I&R-systeem. Een vleeskalf is een rund van 0 tot 1 jaar dat uitsluitend wordt afgevoerd voor slacht. Dit beleid was er niet op gericht om de vleesveetak van melkproducerende bedrijven geheel te onttrekken aan de werking van de Regeling. Vleeskalveren die na 1 april 2017 zijn aangevoerd, blijven namelijk wel onder de werking van de Regeling vallen. Ook vleeskalveren die op het bedrijf zijn geboren, worden in beginsel niet uitgezonderd van de Regeling, omdat deze runderen niet als aangevoerd worden aangemerkt. De uitzondering geldt dus alleen voor de vóór 1 april 2017 aangevoerde vrouwelijke vleeskalveren tot een leeftijd van maximaal 1 jaar, aldus verweerder. 5.5. Het College begrijpt uit deze uiteenzetting dat verweerder bewust en weloverwogen een beperkte uitzondering heeft gemaakt voor melkproducerende bedrijven met een vleesveetak. Die uitzondering heeft hij gemaakt via artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, op grond waarvan hij in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke ontheffing kan overgaan van hetgeen ingevolge de Regeling verschuldigd is. Dat hij geen aanleiding heeft gezien in verdergaande mate van de Regeling af te wijken, is, zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraken van 30 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:429) en 28 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:488), niet onredelijk te achten. Zoals verweerder heeft toegelicht is de datum 1 april 2017, anders dan appellante stelt, niet willekeurig gekozen. Die datum hangt samen met het hiervoor vermelde overleg met vertegenwoordigers van de vleesveesector dat rond 1 april 2017 is gestart. Om te voorkomen dat melkveehouders met een gemengd bedrijf konden anticiperen op de naderende voorziening voor vleeskalveren en alsnog tijdens het overleg meer vleeskalveren op hun bedrijven zouden houden om zo voor deze voorziening in aanmerking te komen, heeft verweerder besloten om 1 april 2017 aan te houden als datum waarvoor de vleeskalveren moesten zijn aangevoerd op het bedrijf. Het College acht dit evenmin onredelijk. 5.6. De conclusie is dat verweerder in redelijkheid de vrouwelijke vleeskalveren, die na 1 april 2017 op het bedrijf van appellante zijn aangevoerd, heeft kunnen meetellen bij de berekening van de heffingen. Het betoog faalt. 6. Appellante betoogt tot slot dat verweerder bij het vervangingsbesluit is uitgegaan van een onjuist, te laag referentieaantal en ten onrechte twee vleesklaveren niet heeft uitgezonderd van het maandgemiddelde. 6.1. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:485), mag verweerder het I&R-systeem als uitgangspunt nemen voor de vaststelling van het op het bedrijf aanwezige aantal runderen. Wel bestaat hierbij de mogelijkheid om tegenbewijs te leveren. Appellante heeft zich niet op het standpunt gesteld dat het referentieaantal in strijd met het I&R-systeem of anderszins feitelijk onjuist is vastgesteld. Zij verzoekt echter dat wordt uitgegaan van het aantal vrouwelijke vleeskalveren dat in 2017 gemiddeld op het bedrijf aanwezig was, omdat het aantal vrouwelijke vleeskalveren dat op de peildatum aanwezig was volgens haar niet representatief is. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Regeling niet de mogelijkheid biedt voor ophoging van het referentieaantal om die reden. Het betoog faalt in zoverre. 6.2. Over de twee kalveren die niet zijn uitgezonderd van het maandgemiddelde, wordt als volgt overwogen. Verweerder heeft uiteengezet dat bij het uitzonderen van vleeskalveren van het maandgemiddelde op grond van het onder 5.4 vermelde uitzonderingsbeleid niet alleen wordt gekeken naar hoe de runderen zijn gevlagd in het I&R-systeem, maar ook naar de daadwerkelijke bestemming van de runderen. Alleen vleeskalveren die direct en uitsluitend voor de slacht zijn gehouden en afgevoerd, worden uitgezonderd van het maandgemiddelde. In dit geval gaat het om twee runderen die weliswaar als vleesvee zijn gevlagd voorafgaand aan het moment van afvoer op 3 oktober 2017, maar die op 4 oktober 2017 zijn geëxporteerd naar het buitenland en feitelijk niet zijn geslacht. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat appellante bij haar keuze om deze vleeskalveren niet direct naar de slacht te laten afvoeren, maar af te voeren via een handelaar, het risico heeft aanvaard dat de kalveren niet direct en uitsluitend voor de slacht zouden worden afgevoerd. Nu niet aan de voorwaarden van het uitzonderingsbeleid is voldaan, heeft verweerder dat beleid terecht niet op deze kalveren van toepassing geacht. Het betoog faalt in zoverre eveneens.