ECLI:NL:CBB:2020:823

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/629 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2020 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] & [naam 2] & [naam 3], te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. G.H. Blom), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)

Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen van appellante. Bij besluit van 28 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2020. Namens appellante is verschenen haar maat [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling). 1.3 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1 Appellante exploiteert een melk- en vleesveebedrijf. In 1994 is ten behoeve van het bedrijf (aan de rechtsvoorganger van appellante) een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het houden van ten hoogste 90 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee. Appellante heeft het bedrijf per 1 mei 2010 overgenomen. Op 16 juli 2014 heeft appellante een verstrekkingsovereenkomst met de bank afgesloten ter hoogte van € 250.000,-. Dit bedrag is geïnvesteerd ten behoeve van de bedrijfsovername. 2.2 In april 2015 heeft appellante er land bij gehuurd en aangekocht met als doel omschakeling naar de biologische productiemethode. Blijkens een nota van de notaris van 29 juni 2015 heeft appellante op 10 juli 2015 tegen betaling van € 60.967,88 de beschikking gekregen over een aantal percelen grond door middel van ruilverkaveling. Op 7 mei 2015 en 18 februari 2016 is aan appellante een Skal-certificaat verleend. In 2017 hebben alle percelen de biologische status en productie bereikt. 2.3 Op 1 september 2014 hield appellante volgens haar registratie 70 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 66 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.253 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het beroep dat appellante heeft gedaan op de knelgevallenregeling afgewezen. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Appellante heeft eind 2014 tot 2016 te maken gekregen met een muizenplaag. Door een muizenplaag was appellante genoodzaakt om ruwvoer aan te kopen. Hierin is zij niet geslaagd, aangezien het vanwege de gebondenheid aan richtlijnen voor biologische productie slechts in beperkte mate mogelijk was om biologisch ruw- en krachtvoer aan te kopen. Daarnaast konden de gehuurde en aangekochte percelen het tekort niet opvangen, want deze percelen voldeden niet meteen aan het biologische productieniveau. Volgens appellante heeft zij er daarom voor moeten kiezen om dieren af te voeren. Gezien de regelgeving in de biologische sector was aankoop van vee moeilijk. Appellante stelt dat indien de buitengewone omstandigheden zich niet hadden voorgedaan haar fosfaatrecht minimaal 5% hoger had gelegen dan zonder deze buitengewone omstandigheden. Appellante had zonder de muizenplaag en de gebondenheid aan de richtlijnen voor biologische productie op de peildatum 2 juli 2015 geen 66 melk- en kalfkoeien, maar 78 melk- en kalfkoeien gehad. 4.2 Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit voor grondgebonden melkveehouderijen niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, aangezien appellante door de vaststelling van de fosfaatrechten in de problemen komt met haar bedrijfsvoering. Appellante heeft voor de peildatum forse investeringen gedaan, onder meer ten behoeve van een bedrijfsovername en de aankoop van grond. Op de peildatum was de veestapel vanwege de muizenplaag en de omschakeling naar een biologische melkveehouderij nog niet op het met de investeringen beoogde peil. Appellante stelt dat zij de gemaakte investeringen niet kan terugverdienen nu zij veel minder vee mag houden. Ter onderbouwing van de gestelde impact van het fosfaatrechtenstelsel op het bedrijf heeft appellante een rapport van Flynth adviseurs en accountants (Flynth) van 28 juni 2018 overgelegd. Appellante wijst er tevens op dat bij de belangenafweging moet worden betrokken dat de biologische melkveehouderij de fosfaatproblematiek niet heeft veroorzaakt en juist bijdraagt aan de oplossing. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het beroep op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. Volgens verweerder valt de situatie van appellante niet onder de knelgevallenregeling. Verweerder verwijst naar de uitspraken van het College van 14 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:200, onder 4.2) en 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:372, onder 5.1) waarin het College reeds heeft geoordeeld dat schade aan gewassen – die bestemd zijn om als voer te dienen voor het melkvee – en een muizenplaag geen knelgevallen zijn in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. 5.2 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder acht gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Daarnaast merkt verweerder op dat appellante niet alle (volledige) vergunningen heeft overgelegd, waardoor verweerder niet vast kan stellen of appellante op 2 juli 2015 beschikte over alle vergunningen die nodig zijn voor het rechtsgeldig functioneren van het melkveebedrijf. Appellante heeft in de beroepsprocedure enkel een deel van een — slecht leesbare — Wet milieubeheervergunning overgelegd. Indien appellante nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is de gestelde beslissing om te investeren ook om deze reden niet navolgbaar, omdat zij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat zich geen bijzondere omstandigheden op het bedrijf van appellante hebben voorgedaan die een individuele buitensporige last opleveren. Enkel het hebben van een biologische melkveehouderij of het — gesteld — afvoeren van koeien vanwege een muizenplaag maakt niet dat het bedrijf van appellante individueel afwijkend is ten opzichte van andere bedrijven.

6.1 Naar het oordeel van het College heeft verweerder in het bestreden besluit terecht gesteld dat de muizenplaag en de gestelde gevolgen daarvan niet vallen onder de reikwijdte van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Het betreft hier niet een van de limitatief opgenoemde omstandigheden waarvoor de knelgevallenregeling geldt. Deze beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP slaagt dat betoog niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. In de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. 6.3 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.4.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.4.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering te kunnen voeren. 6.4.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). 6.4.4 Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van Flynth) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. 6.4.5 Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op 444 kg (de hoeveelheid fosfaatrechten nodig voor de beoogde bedrijfsvoering 3.697 kg – de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten 3.253 kg). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om te investeren in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.4.6 In dat verband is van belang dat appellante heeft geïnvesteerd ten behoeve van de bedrijfsovername in juli 2014 en in de omzetting naar een biologische melkveehouderij in juni 2015. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de investeringen onder meer betrekking hadden op de omzetting naar een biologisch bedrijf maakt dat niet anders, aangezien, zoals overwogen onder 6.2, het stelsel van fosfaatrechten voor de gehele sector geldt en de positieve gevolgen van een biologische bedrijfsvoering daarin verdisconteerd zijn. De omstandigheid dat appellante de gevolgen van de muizenplaag niet kon opvangen, vanwege de eisen die de biologische bedrijfsvoering met zich brachten en daarom dieren moest afvoeren, leidt niet tot een andere conclusie. De omschakeling naar biologische bedrijfsvoering is een ondernemerskeuze met bijbehorende risico’s. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten.

7. Het beroep is ongegrond. 8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020. M. van Duuren N.C.H. Vrijsen