ECLI:NL:CBB:2020:804

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 19/677 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 november 2020 in de zaak tussen V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] , appellante (gemachtigde: W.C. Bikker) en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. R. Kuiper) en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. Op 2 januari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in de Meststoffenwet (Msw), alsmede op 5 januari 2018 een verzoek om toekenning van fosfaatrechten. Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 2 maart 2018 heeft verweerder de melding afgewezen. Hiertegen heeft appellante op 23 maart 2018 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 10 oktober 2018 (het primaire besluit II) is het besluit van 12 januari 2018 herzien en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. Bij besluit van 8 maart 2019 (het bestreden besluit) zijn de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Bij besluit van 4 mei 2020 (het herzieningsbesluit) is het bestreden besluit herzien, het primaire besluit II herroepen, zijn de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en is het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 124 kg. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en tegen het herzieningsbesluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 2. Appellante exploiteert een veehouderij in [plaats 1] . Op 1 april 2014 hield appellante (onder meer) 250 rosévleeskalveren en 6 stuks jongvee. Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 9 stuks jongvee. Besluiten van verweerder en omvang van het geschil 3.1 Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante aanvankelijk vastgesteld op 58 kg, nadien op 85 kg en uiteindelijk, bij het herzieningsbesluit van 4 mei 2020, op 124 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. 3.2 Nu het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft nabij de huiskavel 24 ha grond aangekocht om dit om te vormen tot een natuurgebied met een grote diversiteit aan plantensoorten, het [naam 3] . Het park wordt toegankelijk voor recreanten en een beheerschuur gaat dienst doen als huisvesting voor het aan te kopen vee. Dit vee - blaarkoppen - zal het park vrij begrazen en zal gemolken worden met een melkrobot. De blaarkoppen zullen uiteindelijk onder eigen merk geslacht worden. Het vlees en de melk worden verkocht in de nieuw te ontwikkelen boerderijwinkel en een restaurant op [plaats 2] . De heer en mevrouw [naam 1] , vennoten van appellante, zijn verantwoordelijk voor de uitwerking, realisatie en het beheer van het project. Aanvankelijk leek het erop dat voor het project een wijziging van het bestemmingsplan nodig was, maar inmiddels is duidelijk dat dit niet het geval is. De discussie hieromtrent heeft wel tot veel onnodige vertraging geleid. Provinciale en lokale overheden hielden zich ook niet aan afspraken. Op 17 december 2014 heeft de provincie Flevoland dit project in aanmerking gebracht voor toekenning van een bedrag van ruim 2 miljoen euro. Het budget is inmiddels gehonoreerd. Appellante is momenteel druk bezig met de inrichting van het park. Aan het eind van dit jaar dient het af te zijn. Bij het niet nakomen van deze verplichting zal het budget niet volledig worden toegekend. Appellante bevindt zich in een spagaat, er is geen weg terug. 4.2 De weigering van verweerder om appellante meer fosfaatrechten toe te kennen dan de uiteindelijk toegewezen 124 kg - appellante wil in aanmerking komen voor rechten voor 35 melkkoeien met bijbehorend jongvee - is volgens appellante niet terecht. Appellante voldoet haars inziens aan de voorwaarden van de startersregeling van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. De fosfaatproductie van appellante is door de gaande realisatie van het [naam 3] wel degelijk 5% lager dan dat deze zou zijn bij de beoogde productie. Het was van tijdelijke aard dat appellante minder melkvee hield dan beoogd. Verder voldoet appellante ook aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit (realisatie natuurgebied). Dat appellante niet voor 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk, is het gevolg van de grote onduidelijkheid omtrent het stelsel van fosfaatrechten en het nieuwe natuurproject. Dit kan haar niet worden verweten. Met de voorwaarde dat bedrijven voor 1 januari 2018 gestart moeten zijn met leveren van melk worden de ondernemers die onverantwoord hun plannen hebben doorgezet in het gelijk gesteld. 4.3 Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is sprake van een individuele en buitensporige last (artikel 1 van het EP) door het niet toekennen van de bijzondere omstandigheden. Het bedrijf heeft fors geïnvesteerd, onder meer in de aankoop van 24 ha grond, en kan deze investering nu absoluut niet rendabel kan maken. Het melkvee vormt het verdienmodel in het project. De gedane investeringen zijn niet gericht op groei. Er wordt immers gedeeltelijk omgeschakeld van vleeskalveren naar melkvee. Als alles volgens afspraak was verlopen, had appellante op de peildatum de benodigde dieren gehouden. Het is onvermijdelijk dat het bedrijf ernstig wordt bedreigd in de continuïteit. Het fosfaatrechtenstelsel voor uitsluitend de nieuw te ontwikkelen bedrijfstak - het melkvee - was voor appellante niet voorzienbaar. Verder dient te worden meegewogen dat de totale fosfaatproductie van het bedrijf door de beoogde omschakeling van de huidige bedrijfsvoering met vleeskalveren naar het concept van het [naam 3] slechts minimaal zal veranderen. Appellante is dan ook vergelijkbaar met de appellant in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5). 4.4 Appellante heeft ook aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. 4.5 Appellante stelt tot slot dat zij meerdere herziene besluiten heeft ontvangen. Deze besluiten zijn volgens appellante niet deugdelijk voorbereid en gemotiveerd. Dit is in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder stelt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit dat er op een bedrijf tijdelijk minder melkvee werd gehouden of tijdelijk over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Appellante wil een gronddepot omzetten in natuurgrond. Dit komt niet overeen met de gestelde voorwaarde, namelijk dat appellante tijdelijk gronden uit gebruik heeft gegeven voor de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Verder merkt verweerder op dat uit de jurisprudentie van het College volgt dat bij de beoordeling van de knelgevallenregeling geen rekening moet worden gehouden met niet gerealiseerde groei van een bedrijf. 5.2 Verweerder geeft verder aan dat appellante evenmin in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij niet heeft voldaan aan alle vereisten. Zo hield appellante op de peildatum van 2 juli 2015 geen melk- en kalfkoeien op het bedrijf. Daarnaast is appellante niet vóór 1 januari 2018 aantoonbaar gestart met het produceren van melk voor consumptie of verwerking. 5.3 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het feit dat appellante voor de peildatum van 2 juli 2015 investeringen is aangegaan in verband met de uitbreiding van haar bedrijf leidt niet tot een bijzondere omstandigheid. Appellante onderscheidt zich immers niet van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitvoering van haar plannen en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich meebrengt. Dat appellante nadelige financiële consequenties ondervindt van het stelsel van fosfaatrechten, maakt op zichzelf niet dat er sprake is van een buitensporige en individuele last. Appellante heeft, ook toen het stelsel voorzienbaar was, vastgehouden aan de geplande groei. Dit komt voor risico van appellante. De investeringen zijn gelet op het moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar. 6.1 Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit slaagt niet. Daargelaten of artikel 72a ziet op situaties als de onderhavige, waarin betrokkene zelf grond aankoopt voor het in eigen beheer ontwikkelen van een natuurgebied, waarbij het houden van blaarkoppen als verdienmodel fungeert, is niet gebleken dat is voldaan aan de voorwaarde dat appellante (als gevolg van de realisatie van het gebied) op de peildatum 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte. Dat betekent dat appellante niet voldoet aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit dat het fosfaatrecht minimaal 5% lager is dan zonder de bijzondere omstandigheid het geval geweest zou zijn. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Daarvoor verwijst het College naar zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) en van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232). Deze beroepsgrond faalt. 6.2 Ook het beroep op de startersregeling slaagt niet. Appellante is immers niet tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 gestart met de productie van melk voor consumptie of verwerking en voldoet daarmee niet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. 6.3 Het betoog dat het stelsel van fosfaatrechten op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. De beroepsgrond faalt. 6.3.1 Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.2 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019). 6.3.3 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.4 Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder. 6.3.5 In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 9 stuks jongvee en - uitgaande van de beoogde situatie - het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 35 biologische melkkoeien met bijbehorend jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.3.6 Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.7 In dat verband is van belang dat appellante ervoor heeft gekozen om vanaf 2013 in te zetten op de realisatie van het natuurgebied [naam 3] , door onder andere de aankoop van 24 ha grond. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen daartoe acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante had daarom ten tijde van haar plannen voor het [naam 3] een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat het (vergunningen)traject voor het [naam 3] - wellicht onnodige - vertraging heeft ondervonden is een van die risico’s. Dat dit risico zich ook daadwerkelijk heeft gerealiseerd kan dus - mede bij gebreke van andere bijzondere omstandigheden - niet tot een ander oordeel leiden. De vergelijking tenslotte met de situatie in de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, gaat mank, reeds omdat in die zaak met name geheel andere omstandigheden een rol spelen dan de (naar zeggen van appellante door de beoogde omschakeling slechts minimale) veranderingen in de fosfaatproductie. 6.4 Over het verzoek van appellante om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt. 6.4.1 Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. In een geval als dit geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Het College verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk; verklaart het beroep tegen het herzieningsbesluit ongegrond; veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 857,14; veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 142,86; draagt verweerder op het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,- te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van in totaal € 1.181,25; - veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 131,25. Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. M. Khababi, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020. De voorzitter is verhinderd te ondertekenen De griffier is verhinderd te ondertekenen Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Het derde lid bepaalt dat deze verhoging niet plaats vindt indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet (knelgevallenregeling). 1.3 Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet. Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar: a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee; b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015; c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking; d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet; e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet (startersregeling); 1.4 Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018. 1.5 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 7.1 Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het herzieningsbesluit is ongegrond. 7.2 Gelet op het herzieningsbesluit ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat - nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen - te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.