ECLI:NL:CBB:2020:768

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 19/240 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2020 in de zaak tussen Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. Y. Groen), en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 17 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 augustus 2020. Namens appellante is [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).

2.1 Appellante heeft een melkveebedrijf in [plaats] . Volgens de gecombineerde opgave 2009 waren op 1 april 2009 op het bedrijf 106 melk- en kalfkoeien en 85 stuks jongvee aanwezig. Op 1 januari 2010 hield het bedrijf 111 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. 2.2 Van 2009 tot en met (in ieder geval) 2015 had appellante te maken met diergezondheidsproblemen. Onder de kalveren was sprake van longproblemen wat leidde tot een bovengemiddelde sterfte onder het jongvee jonger dan 1 jaar. 2.3 Op 16 april 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten met een aannemer voor uitbreiding van de bestaande ligboxenstal met 366 m2. De capaciteit van de ligboxenstal is hiermee uitgebreid van 132 melk- en kalfkoeien naar 175 melk- en kalfkoeien. Op 29 april 2015 is omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding en op 16 juni 2015 is met de bouwwerkzaamheden gestart. 2.4 Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op het bedrijf 98 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.089 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 6.162 kg. Daarbij heeft verweerder het beroep van appellante op de knelgevallenregeling met oog op dierziekte gehonoreerd. Verweerder is daarbij voor de vaststelling van het fosfaatrecht uitgegaan van de dieraantallen op de alternatieve peildatum 1 januari 2010 en heeft de melkproductie in 2010 gehanteerd. Beroepsgronden 4.1 Appellante voert aan dat alhoewel verweerder in het bestreden besluit heeft erkend dat sprake was van bijzondere omstandigheden, hij onvoldoende rekening heeft gehouden met de effecten van deze bijzondere omstandigheden. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder het effect van de dierziekte ten onrechte heeft beoordeeld door slechts terug te kijken naar de bedrijfssituatie vóór de dierziekte. De extreem hoge sterfte onder de kalveren had volgens appellante ook effect op de hoeveelheid melkvee op de peildatum. Als de longproblemen er niet waren geweest was er meer aanwas in de periode 2009 tot en met 2015 geweest met als gevolg dat er meer melkkoeien en jongvee zouden zijn geweest. De ligboxenstal, met 132 ligplaatsen voor de melkkoeien, had dan volgens plan vol gezeten volgens appellante. Daarnaast behielden de pinken en melkkoeien die bleven leven een zwakke gezondheid wat in de periode 2010-2015 resulteerde in een lagere melkproductie. 4.2 Ten onrechte heeft verweerder voorts geen rekening gehouden met de situatie dat bij het bedrijf vlak voor de peildatum 2 juli 2015 sprake was van bouwwerkzaamheden. Omdat er met oog op de bouwwerkzaamheden tijdelijk minder ligplekken beschikbaar waren heeft appellante op 1 april 2015 koeien verkocht waardoor de veebezetting op 2 juli 2015 veel lager was. Ondanks deze maatregelen gaf de bouw toch nog stress en andere gezondheidsproblemen wat terug te zien is in de melkproductie en het aantal sterfgevallen. Vóór de verkoop van de koeien, op 31 maart 2015, hield appellante 109 melkkoeien, 35 kalveren jonger dan 1 jaar en 35 pinken ouder dan 1 jaar. Rekening houdend met de dieraantallen vóór de bouwwerkzaamheden zou volgens appellante haar fosfaatrecht met 831 kg moeten worden verhoogd. 4.3 Appellante voert concluderend aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en dat aan haar, gelet op de bijzondere omstandigheden, 7.090 kg fosfaatrechten toekomt. 4.4 Tot slot heeft appellante verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Standpunt van verweerder 5. Verweerder stelt de knelgevallenregeling op de juiste wijze te hebben toegepast. Verweerder wijst er op dat er een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de situatie vóór het intreden van de bijzondere omstandigheden en de daadwerkelijke situatie op de peildatum 2 juli 2015. Er dient niet te worden gekeken naar de situatie op 2 juli 2015 zoals die zou zijn geweest zonder de bijzondere omstandigheden, oftewel een hypothetische situatie. De knelgevallenregeling is niet bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Dat betreft zowel uitbreidingen na 2 juli 2015 als niet gerealiseerde uitbreidingsplannen op de peildatum. Verweerder verwijst daarbij naar uitspraken van het College en naar de wetsgeschiedenis. Gelet op het feit dat de bouwwerkzaamheden kort vóór de peildatum zijn gestart zijn deze omstandigheden verdisconteerd in het knelgeval dierziekte. Op de peildatum 2 juli 2015 waren immers minder dieren op het bedrijf van appellante aanwezig, hetgeen verweerder in de beslissing op bezwaar heeft erkend door uit te gaan van de dieraantallen op 1 januari 2010. Verweerder stelt terecht de melkproductie in 2010 te hebben gehanteerd nu de daarop gebaseerde gemiddelde melkproductie (8.526 kg) hoger ligt dan de gemiddelde melkproductie in 2015 (8.445 kg). Verweerder stelt tot slot dat in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd is ingegaan op de door appellante aangevoerde gronden.

6.1.1 Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zoals het College eerder heeft geoordeeld wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling teruggekeken naar het verleden. Dat betekent dat een vergelijking moet plaatsvinden tussen de situatie op 2 juli 2015 en de situatie zoals die zou zijn geweest zonder de buitengewone omstandigheid. Voor wat betreft de diergezondheidsproblemen is verweerder voor het moment waarop deze zich voordeden uitgegaan van 1 januari 2010 (de alternatieve peildatum), zoals door appellante is aangegeven. De dieraantallen op het bedrijf bedroegen op de alternatieve peildatum 111 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee. Verweerder is hier op goede gronden vanuit gegaan bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Voor het hanteren van andere dieraantallen, namelijk de door appellante genoemde veebezetting van 132 melk- en kalfkoeien – zijnde de maximale capaciteit van de oude ligboxenstal – is geen aanleiding nu de knelgevallenregeling geen grondslag biedt voor compensatie van niet gerealiseerde groei (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4, 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232 en 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555). Dat in dit geval – zoals appellante ter zitting heeft betoogd – geen sprake is van een niet-gerealiseerde groei volgt het College niet. Het feit dat door de dierziekte onder het jongvee, de geplande uitbreiding van het bestand aan volwassen dieren is gestagneerd als gevolg waarvan appellante haar stal op 2 juli 2015 niet vol had, kan niet anders dan als zodanig worden aangemerkt. De beperkte uitleg van de knelgevallenregeling laat geen ruimte om hier rekening mee te houden. Ook overigens is niet gebleken dat appellante op enig moment vóór 2 juli 2015 een veebezetting heeft gehad van 132 melk- en kalfkoeien. Niet wordt betwist dat de veebezetting op de alternatieve peildatum 1 januari 2010 de maximale veebezetting was op het bedrijf vóór de peildatum 2 juli 2015. 6.1.2 Een beroep op de knelgevallenregeling met oog op de bouwwerkzaamheden kan appellante ook niet baten nu hij vóór aanvang van de bouwwerkzaamheden nooit een veebezetting van 132 melk- en kalfkoeien heeft gehad. 6.1.3 Verweerder heeft voorts op goede gronden de melkproductie van 2010 gehanteerd bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Met een verminderde melkproductie in 2015, zoals betoogd door appellante, is daarmee rekening gehouden. De beroepsgrond slaagt niet. 6.2 Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd. Van een motiveringsgebrek is geen sprake. 6.3 Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 15 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna 9 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten bijna tien maanden– in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van vier maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – vier maanden – voor rekening van de verweerder komt en het resterende deel – vijf maanden – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 444,44 (4/9 x € 1000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 555,56 (5/9 x € 1000,-) aan appellante.

7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Gelet op het geslaagde verzoek van appellante om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn veroordeelt het College verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – in de proceskosten van appellante in dat verzoek. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 262,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft (€ 131,25) betaalt van het toe te kennen bedrag.

Het College: - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 555.56; - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 444,44; - veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25. - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 131,25. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2020. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen