ECLI:NL:CBB:2020:586

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 18/637, 18/638 en 18/1333 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen V.O.F. Melkveehouderij [naam], te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante gemachtigde: N. Bikker en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder en de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). Bij besluiten van 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 24,- voor periode 3, van € 96,- voor periode 4 en van € 9,- voor periode 5. Bij besluiten van 23 maart 2018, 28 maart 2018 en 7 juni 2018 (de bestreden besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder de door appellante tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen ieder van de bestreden besluiten. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft een nader stuk ingediend. Het College heeft de zaken aan de orde gesteld op de zitting van 26 augustus 2020. Appellante en verweerder zijn beide, met bericht van verhindering, niet verschenen. Het College - verklaart het beroep ongegrond;- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding van immateriële schade van € 1.000,- te betalen;- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 262,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020. De voorzitter is verhinderd w.g. I.S. Ouwehandde uitspraak te ondertekenen. De Regeling 1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. 2. De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120 (periode 1, 2 en 3) en € 300 (periode 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal. 3. Appellante heeft in maart 2015 een melkveebedrijf overgenomen en exploiteert dat bedrijf sindsdien. Verweerder heeft haar bonusgeldsommen toegekend, omdat zij in de perioden 3, 4 en 5 minder vrouwelijke runderen hield dan haar referentieaantal. Beroep 4. Appellante kan zich met de hoogte van die geldsommen niet verenigen en heeft beroep ingesteld. In het nadere stuk heeft zij twee van haar gronden, te weten dat er sprake is van een knelgeval vanwege een nieuw gestart bedrijf en dat sprake is van een individuele buitensporige last ingetrokken. Deze gronden behoeven dus geen bespreking meer. Hierna zal het College de resterende gronden behandelen. Strijd met artikel 13 van de Landbouwwet 5. Appellante betoogt dat de Regeling in strijd is met artikel 13 van de Landbouwwet. Volgens appellante is er geen sprake van een maatregel die de afzet van melk en stabiele voedselprijzen bevordert. Zij voert aan dat achteraf is gebleken dat de Nederlandse melkproductie nauwelijks is gewijzigd doordat melkveehouders de mogelijkheid hadden om te reduceren door reductie van jongvee. De reductie heeft geen invloed gehad op de afzet en de prijs van melk. Voor appellante leidt de Regeling tot een geringere bestaanszekerheid. 5.1 Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet. Voorzienbaarheid 6. Appellante betoogt verder dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de begrenzende maatregelen voor iedere ondernemer voorzienbaar waren. Het feit dat de Regeling door de melkveesector zelf is opgesteld, is daarvoor onvoldoende. Uiteraard heeft een onderneming te maken met inherente risico's, maar met maatregelen zoals in de Regeling zijn neergelegd kan geen rekening worden gehouden in de ondernemersstrategie. De Regeling was voor haar op geen enkele wijze voorzienbaar en kan niet worden toegerekend aan inherente ondernemersrisico's, aldus appellante. 6.1 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt. 6.2 Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij, die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen. 6.3 Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. 6.4 Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren. Het betoog faalt. 7. Appellante betoogt voorts dat de bestreden besluiten niet deugdelijk zijn voorbereid en gemotiveerd, nu verweerder eerst in het verweerschrift inzake de fosfaatrechten zijn standpunt pas heeft toegelicht en uiteengezet. 7.1 Verweerder is in de bestreden besluiten gemotiveerd ingegaan op alle gronden die door appellante in de bezwaarschriften zijn aangevoerd. Dat het standpunt van verweerder eerst in een verweerschrift in een andere procedure, te weten over de fosfaatrechten, duidelijk zou zijn geworden, is dan ook onjuist. Dat appellante zich niet kan vinden in de in de bestreden besluiten gegeven motivering, betekent niet dat die motivering reeds daarom gebrekkig zou zijn. Het betoog slaagt niet. Overschrijding redelijke termijn 8. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. 8.1 Verweerder heeft de bezwaarschriften, gericht tegen de primaire besluiten 1, 2 en 3 op respectievelijk 2 oktober 2017, 27 december 2017 en 21 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 11 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade. Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante. 10. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Gelet hierop bestaat evenzeer aanleiding de Staat der Nederlanden te veroordelen in de door appellante voor het verzoek gemaakte proceskosten ter hoogte van € 262,50.