ECLI:NL:CBB:2020:412

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2202 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2020 in de zaak tussen V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. R. Kuijper). en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat. Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 4 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 mei 2020. Aan de zitting heeft namens appellante deelgenomen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn. 2.1 Appellante exploiteerde, ten tijde van de hier aan de orde zijnde besluitvorming, een melkrundvee- en varkenshouderij. Blijkens de gecombineerde opgave 2012 hield zij in 2012 op haar bedrijf – voor zover van belang – 104 melk- en kalfkoeien en 86 stuks jongvee. 2.2 Op 12 februari 2007 heeft appellante een revisievergunning en op 2 april 2012 een veranderingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer verkregen op grond waarvan zij ten hoogste 200 melkkoeien en 138 stuks jongvee kan houden. Bij besluit van 31 augustus 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van – kort weergegeven – een monovergister teneinde de eigen mest volledig te verwerken. 2.3 Op 15 december 2012 heeft appellante opdracht gegeven om te starten met de verbouwing en uitbreiding van de stal. Blijkens een getekend financieringsvoorstel van 6 februari 2013 heeft appellante een lening van € 500.000,- en een krediet van € 160.000,- afgesloten bij de bank, waarvan € 425.000,- is bestemd voor verbouwing van de stal en € 80.000,- voor de aanschaf van een mestrobot. Op 24 maart 2017 heeft appellante een financieringsvoorstel van de bank ondertekend voor een geldlening van € 917.500,- 2.4 Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 158 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee. 2.5 Appellante heeft in 2019 besloten de exploitatie van haar melkrundvee- en varkensveehouderij te staken en de vernieuwingen om mestverweking op haar bedrijf mogelijk te maken, niet door te zetten. Zij heeft zich nu gericht op akkerbouw. Appellante heeft op 23 januari 2020 in totaal 6.802,98 kg fosfaatrechten vervreemd. Besluiten van verweerder 3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.892 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Beroepsgronden 4.1 Appellante heeft betoogd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er bestaat geen evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van appellante. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was. Dit blijkt uit de Memorie van Toelichting bij het Wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij en de brief van de staatssecretaris van 12 december 2013 naar aanleiding van het rapport ex ante evaluatie mestbeleid 2013. Indien de invoering van het fosfaatrechtenstelsel wel voorzienbaar wordt geacht, is hooguit sprake van gedeeltelijke voorzienbaarheid. De afschaffing van het melkquotum is geleidelijk gegaan vanaf 2008. Verweerder heeft nagelaten tijdig alternatieve maatregelen op te stellen. Hierdoor heeft verweerder verwijtbaar gehandeld en daardoor is op appellante een disproportionele last komen te rusten. Voorts is er sprake van een individuele en buitensporige last omdat de situatie van appellante zich in bijzondere mate onderscheidt van die van andere melkveehouders. De melkveehouders die ervoor gekozen hebben om hun melkveestapel niet uit te breiden zullen niet of nauwelijks schade leiden door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, terwijl appellante vóór de peildatum 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan met het oog op de voorgenomen groei naar 200 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee. Voor het houden van de door haar beoogde veestapel had aan appellante 10.228 kg fosfaatrechten toegewezen moeten worden. Appellante heeft hierdoor onbenutte stalruimte die zij niet op en andere wijze kon benutten en zij kon met de toegekende fosfaatrechten (8.892 kg) de gedane investeringen niet terugverdienen. Appellante heeft uiteindelijk haar melkveetak moeten beëindigen nu zij minder fosfaatrechten toegewezen heeft gekregen dan waarop de investeringen waren gebaseerd. Met betrekking tot de investeringen verwijst appellante naar het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098) dat betrekking had op de verenigbaarheid van de beperkingsmaatregelen uit de Wet herstructurering varkenshouderij (en daardoor latente stalruimte) met artikel 1 van het EP. 4.2 Appellante stelt voorts dat verweerder ten onrechte geen vrijstelling als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Msw, aan haar heeft verleend, gelet op het feit dat zij de op het eigen bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen volledig kan verwerken. Ook heeft verweerder volgens appellante het verzoek om ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw niet geadresseerd en derhalve niet gemotiveerd afgewezen. 4.3 Indien komt vast te staan dat verweerder te weinig fosfaatrechten heeft vastgesteld, is hij schadeplichtig. Appellante staat open voor een financiële compensatie van de schade, zodat daarmee zelf fosfaatrechten kunnen worden aangekocht. Indien en voor zover het College meent dat de invoering van het stelsel van fosfaatrechten gedeeltelijk voorzienbaar was, dient verweerder de met het niet voorzienbare deel samenhangende schade van appellante te vergoeden. 4.4 Appellante heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte te weinig fosfaatrechten heeft toegekend waardoor appellante schade lijdt die zij door verweerder vergoed wil krijgen. Tot slot heeft appellante aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen proceskosten in bezwaar heeft toegekend, nu zij al ruim voor het primaire besluit, melding heeft gedaan van de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf, namelijk de volledige mestverwerking op het eigen bedrijf. Standpunt van verweerder 5.1 Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van melkquotum per april 2015 (fors) zijn gaan uitbreiden. Verweerder acht het, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.11.5) van belang dat appellante gezien de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat de beoogde forse uitbreiding van circa 104 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee in 2012 naar 200 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee en de daarmee samenhangende investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Voorts is verweerder niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane uitbreiding. Verweerder acht het verder van belang, dat voor een aanzienlijk deel van de geplande groei, namelijk 48 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee, wel fosfaatrechten zijn toegekend tegen de geldende economische waarde. Ter zitting heeft verweerder in aanvulling daarop nog gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat sprake was van een legale uitbreiding. 6.1 Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Gelet op hetgeen in voornoemde uitspraken is overwogen, bestaat voor het aannemen van een gedeeltelijke voorzienbaarheid geen grond (zie onder meer uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:412). 6.2 Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 6.3.1 Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). 6.3.2 Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 6.3.3 Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Appellante draagt de bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 6.3.4. Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op 1.336 kg (10.228 kg – 8.892 kg) fosfaatrechten. Het verschil tussen de door appellante nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op 2 juli 2015 is, gezien de omvang van het bedrijf, betrekkelijk. Het College wil evenwel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 6.3.5 In dat verband is allereerst van belang dat niet is komen vast te staan dat sprake was van een legale uitbreiding nu niet is aangetoond dat appellante op de peildatum beschikte over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Appellante heeft ter zitting weliswaar aangegeven dat deze vergunning aan haar is verleend, maar heeft de vergunning zelf niet overgelegd. Uit de jurisprudentie van het College volgt dat in een dergelijk geval in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele buitensporige last is (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLl:NL:CB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Voor zover moet worden aangenomen dat appellante beschikte over alle daarvoor benodigde vergunningen, overweegt het College als volgt. Appellante stelt op een relatief vroeg moment in tijd (eind 2012) de beslissing te hebben genomen om uit te breiden en heeft ter onderbouwing daarvan een factuur van 17 november 2012 van het bouwbedrijf inzake de eerste termijn voor de verbouwing van de stal (€ 30.250,-) overgelegd en een orderbevestiging van 28 december 2012 voor de aankoop van een melkrobot, mestrobot en gordijnen (€ 123.000,-). Deze stukken geven beperkt inzicht in hetgeen appellante in het kader van de beoogde uitbreiding heeft ondernomen, met name is onduidelijk gebleven wanneer de verbouwing van de stal is afgerond en in hoeverre de bovengenoemde investeringen aan de uitbreiding gerelateerd waren. In ieder geval kunnen de stukken niet afdoen aan het oordeel van het College dat die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar zijn, vanwege het moment in tijd waarop tot uitbreiding is besloten en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de uitbreiding. Het had voor appellante al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (in 2009) en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. In januari 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Op het moment van de keuze voor uitbreiding had appellante zich er dan ook bewust van moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en had zij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Dat de overheid op dat moment in tijd (tevens) aandacht vestigde op het belang van volledige mestverwerking doet aan het voorgaande niet af. Appellante had zich moeten realiseren dat een uitbreiding en het aangaan van (financiële) verplichtingen in de vorm van investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. 6.3.6 De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 23 van de Msw of artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw of financiële compensatie is daarom geen plaats. Deze beroepsgrond slaagt niet. 6.4 Voor zover appellante aanvoert dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten meer fosfaatrechten toe te kennen waardoor appellante schade lijdt die zij door verweerder vergoed dient te krijgen, overweegt het College als volgt. Naar het College begrijpt doet appellante hiermee een verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Reeds nu het College tot het oordeel is gekomen dat de beroepsgrond van appellante geen doel treft, is er in deze procedure geen grondslag voor vergoeding van schade wegens onrechtmatige besluitvorming. Ook overigens heeft appellante op geen enkele wijze onderbouwd of inzichtelijk gemaakt welke schade zij zou hebben geleden. Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af. 6.5 Het College stelt vervolgens – na een beroep van appellante daarop – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 4 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 6 maanden en 3 weken – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 8 maanden en 3 weken - heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van één maand toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 3 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – één maand – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 125,- (1/4 x € 500) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 375,- (3/4 x € 500) aan appellante. Het College - verklaart het beroep ongegrond; - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 125,- ; - veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 375,- ; - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2020. De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen. Relevante bepalingen 1.1 Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 1.2 Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 7.1 Het beroep is ongegrond. 7.2 Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. 7.3 In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de kosten in bezwaar, waar appellante om heeft verzocht, is geen aanleiding reeds nu het primaire besluit niet is herroepen.