ECLI:NL:CBB:2020:134

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2754 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhof), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman).

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is [naam 3] voor verweerder verschenen.

Relevante bepalingen 1. Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een op 19 november 2012 ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning is het appellante toegestaan op haar bedrijf 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee te houden. 2.2. In verband met een gewenste uitbreiding van het bedrijf is in 2013 (na verkrijging van de benodigde omgevingsvergunning) een ligboxenstal gebouwd. In verband met de uitvoering van de bouw heeft appellante op 19 juni 2013 een aanneemoverkomst getekend voor een bedrag van € 544.500,-. Verder heeft appellante voor de financiering van de uitbreiding van de ligboxenstal en de nieuwbouw van een melkstal op 13 september 2013 haar bankkrediet met een half miljoen euro verhoogd tot € 908.250,-. Daarnaast is appellante op 7 oktober 2013 twee geldleningen aangegaan met [naam 4] voor een bedrag van in totaal € 300.000,-. De nieuwe stal is per 5 maart 2014 in gebruik genomen. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante – met toepassing van de generieke korting van 8,3% – vastgesteld op 4.494 kg. Daarbij is hij uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 731.194 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.795 kg en een excretieforfait van 39,8 kg. Verder is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 92 melkkoeien en 79 stuks jongvee hield. Beroepsgronden 4.1.1. Appellante heeft gesteld dat het fosfaatrechtstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Hiertoe heeft zij het volgende aangevoerd. 4.1.2. Appellante heeft voor 2 juli 2015 geïnvesteerd in uitbreiding van haar bedrijf en de voor de uitbreiding benodigde vergunningen verkregen. Appellante was voornemens met eigen aanwas te groeien naar 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Zij is financiële verplichtingen aangegaan die zij door de invoering van het fosfaatrechtstelsel niet of met moeite kan nakomen, omdat zij niet kan uitbreiden naar het vergunde aantal koeien en daardoor niet de opbrengst kan genereren op basis waarvan zij de financiering heeft verkregen. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een rapport van [naam 5] ( [naam 5] ) overgelegd. 4.1.3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de aangedragen individuele bijzondere omstandigheden en feitelijke informatie onvoldoende kenbaar bij de beoordeling betrokken. Daarmee is sprake van een ondeugdelijke motivering en onzorgvuldige voorbereiding en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Tevens dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van appellante. Standpunt van verweerder 5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Zo is van een noodzaak voor de door appellante voorgestane uitbreiding niet gebleken en is haar situatie niet afwijkend van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben in de uitbreiding van hun bedrijf en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. De keuze om de groei van de veestapel gefaseerd middels eigen aanwas te laten groeien is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. Uit het door [naam 5] opgestelde rapport blijkt dat ook de exploitatie bij het vastgestelde aantal fosfaatrecht ruimschoots voldoende continuïteitsperspectief biedt. Appellante beschikte overigens blijkbaar over voldoende financiële ruimte om 511,4 kg extra fosfaatrecht te kopen.

6.1. Het fosfaatrechtstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1 en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2. Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. De inmenging in het eigendomsrecht mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of een last buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.8.2) is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate het fosfaatrechtstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. In dat verband rust de stelplicht en bewijslast op appellante. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante aan die stelplicht en bewijslast niet heeft voldaan. Hiertoe wordt het volgende overwogen. 6.3.1. In het door [naam 5] opgestelde rapport zijn vier (bedrijfseconomische) scenario’s uitgewerkt: 1) zonder fosfaatrechtstelsel, met 117 melkkoeien; 2) zonder fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie, met 107 melkkoeien; 3) met fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie en met aankoop van 1.381 kg fosfaat tegen € 175,- per kg; 4) met fosfaatrechtstelsel, binnen het vastgestelde fosfaatrecht, met 82 melkkoeien. 6.3.2. [naam 5] komt tot de conclusie dat de te verwachten ontwikkeling onder de scenario’s 3 en 4 – dus met het fosfaatrechtstelsel – een jaarlijks terugkerend aanzienlijk liquiditeitstekort laat zien en dat bedrijfscontinuering onder die scenario’s derhalve niet realistisch is. Deze conclusie is door verweerder gemotiveerd betwist. Verweerder heeft er onder meer op gewezen dat in scenario 4 uitgegaan wordt van 33,85 ha cultuurgrond, terwijl uit de door appellante ingevulde gecombineerde opgaven van 2017, 2018 en 2019 blijkt dat zij beschikt over tussen de 44,31 en 47,44 ha cultuurgrond. Als gevolg van het resultaat van grond in eigen gebruik kan een financieel voordeel behaald worden van ongeveer € 6.500,-, waarmee in scenario 4 een reserveringscapaciteit van 7,5 cent per kg melk wordt benaderd. Dit betekent dat ook het toegekende fosfaatrecht voldoende ruimte biedt voor aflossingen en reserveringen voor vervangingsinvesteringen. Verder wijst verweerder erop dat als scenario 4 zou uitgaan van de melkprijs 2018/2019 (€ 37,50 per 100 kg melk) in plaats van de KWIN-norm 2017/2018 (€ 36,50 per 100 kg melk) het becijferde liquiditeitstekort verdampt. Dat leidt verweerder tot de slotsom dat uit het rapport blijkt dat ook exploitatie op basis van het toegekende fosfaatrecht uitzicht biedt op een sluitende betalingscapaciteit. 6.3.3. Naar het oordeel van het College mist het rapport van [naam 5] – ongeacht de betrekkelijke bewijswaarde die daaraan, zoals blijkt uit rechtsoverweging 6.13 van de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), toekomt – de overtuigingskracht dat op basis van het toegekende fosfaatrecht een sluitende exploitatie onmogelijk is. Ook anderszins is appellante er niet in geslaagd aan te tonen dat als gevolg van (de invoering van) het fosfaatrechtstelsel op haar een individuele en buitensporige last rust. 6.4. Appellante heeft wel gelijk dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende ingaat op de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Eerst in het verweerschrift is verweerder afdoende op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. Proceskosten 7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot € 525,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020. w.g. R.C. Stam w.g. J.M. Baars

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2754 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhof), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman).

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is [naam 3] voor verweerder verschenen.

Relevante bepalingen 1. Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een op 19 november 2012 ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning is het appellante toegestaan op haar bedrijf 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee te houden. 2.2. In verband met een gewenste uitbreiding van het bedrijf is in 2013 (na verkrijging van de benodigde omgevingsvergunning) een ligboxenstal gebouwd. In verband met de uitvoering van de bouw heeft appellante op 19 juni 2013 een aanneemoverkomst getekend voor een bedrag van € 544.500,-. Verder heeft appellante voor de financiering van de uitbreiding van de ligboxenstal en de nieuwbouw van een melkstal op 13 september 2013 haar bankkrediet met een half miljoen euro verhoogd tot € 908.250,-. Daarnaast is appellante op 7 oktober 2013 twee geldleningen aangegaan met [naam 4] voor een bedrag van in totaal € 300.000,-. De nieuwe stal is per 5 maart 2014 in gebruik genomen. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante – met toepassing van de generieke korting van 8,3% – vastgesteld op 4.494 kg. Daarbij is hij uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 731.194 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.795 kg en een excretieforfait van 39,8 kg. Verder is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 92 melkkoeien en 79 stuks jongvee hield. Beroepsgronden 4.1.1. Appellante heeft gesteld dat het fosfaatrechtstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Hiertoe heeft zij het volgende aangevoerd. 4.1.2. Appellante heeft voor 2 juli 2015 geïnvesteerd in uitbreiding van haar bedrijf en de voor de uitbreiding benodigde vergunningen verkregen. Appellante was voornemens met eigen aanwas te groeien naar 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Zij is financiële verplichtingen aangegaan die zij door de invoering van het fosfaatrechtstelsel niet of met moeite kan nakomen, omdat zij niet kan uitbreiden naar het vergunde aantal koeien en daardoor niet de opbrengst kan genereren op basis waarvan zij de financiering heeft verkregen. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een rapport van [naam 5] ( [naam 5] ) overgelegd. 4.1.3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de aangedragen individuele bijzondere omstandigheden en feitelijke informatie onvoldoende kenbaar bij de beoordeling betrokken. Daarmee is sprake van een ondeugdelijke motivering en onzorgvuldige voorbereiding en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Tevens dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van appellante. Standpunt van verweerder 5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Zo is van een noodzaak voor de door appellante voorgestane uitbreiding niet gebleken en is haar situatie niet afwijkend van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben in de uitbreiding van hun bedrijf en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. De keuze om de groei van de veestapel gefaseerd middels eigen aanwas te laten groeien is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. Uit het door [naam 5] opgestelde rapport blijkt dat ook de exploitatie bij het vastgestelde aantal fosfaatrecht ruimschoots voldoende continuïteitsperspectief biedt. Appellante beschikte overigens blijkbaar over voldoende financiële ruimte om 511,4 kg extra fosfaatrecht te kopen.

6.1. Het fosfaatrechtstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1 en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2. Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. De inmenging in het eigendomsrecht mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of een last buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.8.2) is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate het fosfaatrechtstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. In dat verband rust de stelplicht en bewijslast op appellante. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante aan die stelplicht en bewijslast niet heeft voldaan. Hiertoe wordt het volgende overwogen. 6.3.1. In het door [naam 5] opgestelde rapport zijn vier (bedrijfseconomische) scenario’s uitgewerkt: 1) zonder fosfaatrechtstelsel, met 117 melkkoeien; 2) zonder fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie, met 107 melkkoeien; 3) met fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie en met aankoop van 1.381 kg fosfaat tegen € 175,- per kg; 4) met fosfaatrechtstelsel, binnen het vastgestelde fosfaatrecht, met 82 melkkoeien. 6.3.2. [naam 5] komt tot de conclusie dat de te verwachten ontwikkeling onder de scenario’s 3 en 4 – dus met het fosfaatrechtstelsel – een jaarlijks terugkerend aanzienlijk liquiditeitstekort laat zien en dat bedrijfscontinuering onder die scenario’s derhalve niet realistisch is. Deze conclusie is door verweerder gemotiveerd betwist. Verweerder heeft er onder meer op gewezen dat in scenario 4 uitgegaan wordt van 33,85 ha cultuurgrond, terwijl uit de door appellante ingevulde gecombineerde opgaven van 2017, 2018 en 2019 blijkt dat zij beschikt over tussen de 44,31 en 47,44 ha cultuurgrond. Als gevolg van het resultaat van grond in eigen gebruik kan een financieel voordeel behaald worden van ongeveer € 6.500,-, waarmee in scenario 4 een reserveringscapaciteit van 7,5 cent per kg melk wordt benaderd. Dit betekent dat ook het toegekende fosfaatrecht voldoende ruimte biedt voor aflossingen en reserveringen voor vervangingsinvesteringen. Verder wijst verweerder erop dat als scenario 4 zou uitgaan van de melkprijs 2018/2019 (€ 37,50 per 100 kg melk) in plaats van de KWIN-norm 2017/2018 (€ 36,50 per 100 kg melk) het becijferde liquiditeitstekort verdampt. Dat leidt verweerder tot de slotsom dat uit het rapport blijkt dat ook exploitatie op basis van het toegekende fosfaatrecht uitzicht biedt op een sluitende betalingscapaciteit. 6.3.3. Naar het oordeel van het College mist het rapport van [naam 5] – ongeacht de betrekkelijke bewijswaarde die daaraan, zoals blijkt uit rechtsoverweging 6.13 van de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), toekomt – de overtuigingskracht dat op basis van het toegekende fosfaatrecht een sluitende exploitatie onmogelijk is. Ook anderszins is appellante er niet in geslaagd aan te tonen dat als gevolg van (de invoering van) het fosfaatrechtstelsel op haar een individuele en buitensporige last rust. 6.4. Appellante heeft wel gelijk dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende ingaat op de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Eerst in het verweerschrift is verweerder afdoende op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. Proceskosten 7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot € 525,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020. w.g. R.C. Stam w.g. J.M. Baars

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2754 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhof), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman).

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is [naam 3] voor verweerder verschenen.

Relevante bepalingen 1. Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een op 19 november 2012 ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning is het appellante toegestaan op haar bedrijf 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee te houden. 2.2. In verband met een gewenste uitbreiding van het bedrijf is in 2013 (na verkrijging van de benodigde omgevingsvergunning) een ligboxenstal gebouwd. In verband met de uitvoering van de bouw heeft appellante op 19 juni 2013 een aanneemoverkomst getekend voor een bedrag van € 544.500,-. Verder heeft appellante voor de financiering van de uitbreiding van de ligboxenstal en de nieuwbouw van een melkstal op 13 september 2013 haar bankkrediet met een half miljoen euro verhoogd tot € 908.250,-. Daarnaast is appellante op 7 oktober 2013 twee geldleningen aangegaan met [naam 4] voor een bedrag van in totaal € 300.000,-. De nieuwe stal is per 5 maart 2014 in gebruik genomen. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante – met toepassing van de generieke korting van 8,3% – vastgesteld op 4.494 kg. Daarbij is hij uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 731.194 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.795 kg en een excretieforfait van 39,8 kg. Verder is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 92 melkkoeien en 79 stuks jongvee hield. Beroepsgronden 4.1.1. Appellante heeft gesteld dat het fosfaatrechtstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Hiertoe heeft zij het volgende aangevoerd. 4.1.2. Appellante heeft voor 2 juli 2015 geïnvesteerd in uitbreiding van haar bedrijf en de voor de uitbreiding benodigde vergunningen verkregen. Appellante was voornemens met eigen aanwas te groeien naar 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Zij is financiële verplichtingen aangegaan die zij door de invoering van het fosfaatrechtstelsel niet of met moeite kan nakomen, omdat zij niet kan uitbreiden naar het vergunde aantal koeien en daardoor niet de opbrengst kan genereren op basis waarvan zij de financiering heeft verkregen. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een rapport van [naam 5] ( [naam 5] ) overgelegd. 4.1.3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de aangedragen individuele bijzondere omstandigheden en feitelijke informatie onvoldoende kenbaar bij de beoordeling betrokken. Daarmee is sprake van een ondeugdelijke motivering en onzorgvuldige voorbereiding en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Tevens dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van appellante. Standpunt van verweerder 5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Zo is van een noodzaak voor de door appellante voorgestane uitbreiding niet gebleken en is haar situatie niet afwijkend van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben in de uitbreiding van hun bedrijf en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. De keuze om de groei van de veestapel gefaseerd middels eigen aanwas te laten groeien is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. Uit het door [naam 5] opgestelde rapport blijkt dat ook de exploitatie bij het vastgestelde aantal fosfaatrecht ruimschoots voldoende continuïteitsperspectief biedt. Appellante beschikte overigens blijkbaar over voldoende financiële ruimte om 511,4 kg extra fosfaatrecht te kopen.

6.1. Het fosfaatrechtstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1 en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2. Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. De inmenging in het eigendomsrecht mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of een last buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.8.2) is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate het fosfaatrechtstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. In dat verband rust de stelplicht en bewijslast op appellante. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante aan die stelplicht en bewijslast niet heeft voldaan. Hiertoe wordt het volgende overwogen. 6.3.1. In het door [naam 5] opgestelde rapport zijn vier (bedrijfseconomische) scenario’s uitgewerkt: 1) zonder fosfaatrechtstelsel, met 117 melkkoeien; 2) zonder fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie, met 107 melkkoeien; 3) met fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie en met aankoop van 1.381 kg fosfaat tegen € 175,- per kg; 4) met fosfaatrechtstelsel, binnen het vastgestelde fosfaatrecht, met 82 melkkoeien. 6.3.2. [naam 5] komt tot de conclusie dat de te verwachten ontwikkeling onder de scenario’s 3 en 4 – dus met het fosfaatrechtstelsel – een jaarlijks terugkerend aanzienlijk liquiditeitstekort laat zien en dat bedrijfscontinuering onder die scenario’s derhalve niet realistisch is. Deze conclusie is door verweerder gemotiveerd betwist. Verweerder heeft er onder meer op gewezen dat in scenario 4 uitgegaan wordt van 33,85 ha cultuurgrond, terwijl uit de door appellante ingevulde gecombineerde opgaven van 2017, 2018 en 2019 blijkt dat zij beschikt over tussen de 44,31 en 47,44 ha cultuurgrond. Als gevolg van het resultaat van grond in eigen gebruik kan een financieel voordeel behaald worden van ongeveer € 6.500,-, waarmee in scenario 4 een reserveringscapaciteit van 7,5 cent per kg melk wordt benaderd. Dit betekent dat ook het toegekende fosfaatrecht voldoende ruimte biedt voor aflossingen en reserveringen voor vervangingsinvesteringen. Verder wijst verweerder erop dat als scenario 4 zou uitgaan van de melkprijs 2018/2019 (€ 37,50 per 100 kg melk) in plaats van de KWIN-norm 2017/2018 (€ 36,50 per 100 kg melk) het becijferde liquiditeitstekort verdampt. Dat leidt verweerder tot de slotsom dat uit het rapport blijkt dat ook exploitatie op basis van het toegekende fosfaatrecht uitzicht biedt op een sluitende betalingscapaciteit. 6.3.3. Naar het oordeel van het College mist het rapport van [naam 5] – ongeacht de betrekkelijke bewijswaarde die daaraan, zoals blijkt uit rechtsoverweging 6.13 van de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), toekomt – de overtuigingskracht dat op basis van het toegekende fosfaatrecht een sluitende exploitatie onmogelijk is. Ook anderszins is appellante er niet in geslaagd aan te tonen dat als gevolg van (de invoering van) het fosfaatrechtstelsel op haar een individuele en buitensporige last rust. 6.4. Appellante heeft wel gelijk dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende ingaat op de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Eerst in het verweerschrift is verweerder afdoende op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. Proceskosten 7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot € 525,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020. w.g. R.C. Stam w.g. J.M. Baars

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/2754 uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhof), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman).

Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is [naam 3] voor verweerder verschenen.

Relevante bepalingen 1. Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2.1. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een op 19 november 2012 ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning is het appellante toegestaan op haar bedrijf 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee te houden. 2.2. In verband met een gewenste uitbreiding van het bedrijf is in 2013 (na verkrijging van de benodigde omgevingsvergunning) een ligboxenstal gebouwd. In verband met de uitvoering van de bouw heeft appellante op 19 juni 2013 een aanneemoverkomst getekend voor een bedrag van € 544.500,-. Verder heeft appellante voor de financiering van de uitbreiding van de ligboxenstal en de nieuwbouw van een melkstal op 13 september 2013 haar bankkrediet met een half miljoen euro verhoogd tot € 908.250,-. Daarnaast is appellante op 7 oktober 2013 twee geldleningen aangegaan met [naam 4] voor een bedrag van in totaal € 300.000,-. De nieuwe stal is per 5 maart 2014 in gebruik genomen. Besluiten van verweerder 3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante – met toepassing van de generieke korting van 8,3% – vastgesteld op 4.494 kg. Daarbij is hij uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 731.194 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.795 kg en een excretieforfait van 39,8 kg. Verder is verweerder ervan uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 92 melkkoeien en 79 stuks jongvee hield. Beroepsgronden 4.1.1. Appellante heeft gesteld dat het fosfaatrechtstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Hiertoe heeft zij het volgende aangevoerd. 4.1.2. Appellante heeft voor 2 juli 2015 geïnvesteerd in uitbreiding van haar bedrijf en de voor de uitbreiding benodigde vergunningen verkregen. Appellante was voornemens met eigen aanwas te groeien naar 117 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Zij is financiële verplichtingen aangegaan die zij door de invoering van het fosfaatrechtstelsel niet of met moeite kan nakomen, omdat zij niet kan uitbreiden naar het vergunde aantal koeien en daardoor niet de opbrengst kan genereren op basis waarvan zij de financiering heeft verkregen. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een rapport van [naam 5] ( [naam 5] ) overgelegd. 4.1.3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de aangedragen individuele bijzondere omstandigheden en feitelijke informatie onvoldoende kenbaar bij de beoordeling betrokken. Daarmee is sprake van een ondeugdelijke motivering en onzorgvuldige voorbereiding en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Tevens dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van appellante. Standpunt van verweerder 5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Zo is van een noodzaak voor de door appellante voorgestane uitbreiding niet gebleken en is haar situatie niet afwijkend van andere melkveehouders die geïnvesteerd hebben in de uitbreiding van hun bedrijf en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. De keuze om de groei van de veestapel gefaseerd middels eigen aanwas te laten groeien is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante dient te komen. Uit het door [naam 5] opgestelde rapport blijkt dat ook de exploitatie bij het vastgestelde aantal fosfaatrecht ruimschoots voldoende continuïteitsperspectief biedt. Appellante beschikte overigens blijkbaar over voldoende financiële ruimte om 511,4 kg extra fosfaatrecht te kopen.

6.1. Het fosfaatrechtstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1 en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). 6.2. Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. De inmenging in het eigendomsrecht mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Bij de beoordeling of een last buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.8.2) is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate het fosfaatrechtstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. In dat verband rust de stelplicht en bewijslast op appellante. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante aan die stelplicht en bewijslast niet heeft voldaan. Hiertoe wordt het volgende overwogen. 6.3.1. In het door [naam 5] opgestelde rapport zijn vier (bedrijfseconomische) scenario’s uitgewerkt: 1) zonder fosfaatrechtstelsel, met 117 melkkoeien; 2) zonder fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie, met 107 melkkoeien; 3) met fosfaatrechtstelsel, na een korting van 8,3% fosfaatproductie en met aankoop van 1.381 kg fosfaat tegen € 175,- per kg; 4) met fosfaatrechtstelsel, binnen het vastgestelde fosfaatrecht, met 82 melkkoeien. 6.3.2. [naam 5] komt tot de conclusie dat de te verwachten ontwikkeling onder de scenario’s 3 en 4 – dus met het fosfaatrechtstelsel – een jaarlijks terugkerend aanzienlijk liquiditeitstekort laat zien en dat bedrijfscontinuering onder die scenario’s derhalve niet realistisch is. Deze conclusie is door verweerder gemotiveerd betwist. Verweerder heeft er onder meer op gewezen dat in scenario 4 uitgegaan wordt van 33,85 ha cultuurgrond, terwijl uit de door appellante ingevulde gecombineerde opgaven van 2017, 2018 en 2019 blijkt dat zij beschikt over tussen de 44,31 en 47,44 ha cultuurgrond. Als gevolg van het resultaat van grond in eigen gebruik kan een financieel voordeel behaald worden van ongeveer € 6.500,-, waarmee in scenario 4 een reserveringscapaciteit van 7,5 cent per kg melk wordt benaderd. Dit betekent dat ook het toegekende fosfaatrecht voldoende ruimte biedt voor aflossingen en reserveringen voor vervangingsinvesteringen. Verder wijst verweerder erop dat als scenario 4 zou uitgaan van de melkprijs 2018/2019 (€ 37,50 per 100 kg melk) in plaats van de KWIN-norm 2017/2018 (€ 36,50 per 100 kg melk) het becijferde liquiditeitstekort verdampt. Dat leidt verweerder tot de slotsom dat uit het rapport blijkt dat ook exploitatie op basis van het toegekende fosfaatrecht uitzicht biedt op een sluitende betalingscapaciteit. 6.3.3. Naar het oordeel van het College mist het rapport van [naam 5] – ongeacht de betrekkelijke bewijswaarde die daaraan, zoals blijkt uit rechtsoverweging 6.13 van de uitspraak van het College van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), toekomt – de overtuigingskracht dat op basis van het toegekende fosfaatrecht een sluitende exploitatie onmogelijk is. Ook anderszins is appellante er niet in geslaagd aan te tonen dat als gevolg van (de invoering van) het fosfaatrechtstelsel op haar een individuele en buitensporige last rust. 6.4. Appellante heeft wel gelijk dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende ingaat op de gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Eerst in het verweerschrift is verweerder afdoende op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard. Proceskosten 7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).

Het College: verklaart het beroep ongegrond; bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden; veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot € 525,-. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020. w.g. R.C. Stam w.g. J.M. Baars