ECLI:NL:CBB:2019:558

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/67 uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2019 in de zaak tussen V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. A.A. Westers), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. C. Cromheecke). Bij besluit van 14 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (basis- en de vergroeningsbetaling) en de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). Bij besluit van 20 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit op grond van gewijzigde gegevens herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers gewijzigd vastgesteld. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2019. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. T. Pavićević, en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019. w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.E.C.M. van Roosmalen 1.1 Appellante heeft op 9 mei 2016 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend, waarin zij onder meer heeft verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2016. 1.2 Bij het primaire besluit is van de voor uitbetaling opgegeven 28,53 hectare (ha) slechts 26,97 ha in aanmerking genomen voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers. In dit besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, het door appellante opgegeven perceel 47 met een oppervlakte van 0,82 ha niet meegenomen, omdat dit perceel (gedeeltelijk) niet bij appellante in gebruik was op 15 mei 2016. Verweerder heeft een administratieve sanctie in de vorm van een korting (op de basisbetaling en de extra betaling jonge landbouwers) opgelegd, omdat appellante een te grote oppervlakte van haar percelen heeft opgegeven. Verweerder hierbij toepassing gegeven aan artikel 19bis, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Nu het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte kleiner is dan 10% en verweerder niet eerder een oppervlakteverschil (van 3% of twee ha) bij appellante heeft geconstateerd, komt appellante in aanmerking voor de toepassing van de zogenoemde “gele kaart” en wordt de administratieve sanctie met 50% verminderd. 2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit op grond van gewijzigde gegevens herroepen. Aan dit besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellante op 15 mei 2016 over 24,55 subsidiabele ha beschikt. Verweerder heeft dit als volgt toegelicht. Als twee of meer landbouwers een aanvraag voor toewijzing van betalingsrechten voor eenzelfde subsidiabele hectare indienen, wordt het betrokken betalingsrecht toegewezen aan de landbouwer die bevoegd is om te besluiten welke landbouwactiviteiten op die hectare worden verricht en die de uit deze activiteiten voortvloeiende voordelen geniet en financiële risico’s draagt (artikel 15, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014)). Uit de door appellante ingediende stukken blijkt volgens verweerder niet dat zij de percelen 46 en 47 tot haar beschikking had op 15 mei 2016. De maatschap Reinders-Verboom heeft daarentegen een grondgebruikersverklaring overgelegd, waaruit blijkt dat deze maatschap op de hiervoor genoemde peildatum de beschikking had over de percelen 46 en 47. Dit is door de eigenaar van deze percelen (ook) bevestigd. Omdat appellante het perceel 47 niet in gebruik heeft, stelt verweerder zich op het standpunt dat hij dit perceel terecht niet in aanmerking heeft genomen voor de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers. Nu perceel 46 blijkens de grondgebruikersovereenkomst van maatschap Reinders-Verboom evenmin bij appellante op 15 mei 2016 in gebruik is, is dit perceel in het primaire besluit ten onrechte in aanmerking genomen. Dit heeft verweerder in het bestreden besluit ambtshalve hersteld. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat appellante nog steeds terecht een korting krijgt, aangezien de door haar aangeven oppervlakte groter is dan de goedgekeurde oppervlakte. Het verschil tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de goedgekeurde oppervlakte bedraagt nu meer dan 3% van de goedgekeurde oppervlakte, namelijk 16,2%. Omdat het verschil nu groter is dan 10% komt appellante niet langer in aanmerking voor de toepassing van de gele kaart en wordt de sanctie (alsnog) volledig opgelegd, aldus verweerder. 3 Appellante heeft in beroep allereerst aangevoerd dat verweerder het bestreden besluit ten aanzien van perceel 46 in strijd met het verbod van reformatio in peius heeft genomen. Verweerder heeft perceel 46 na het door haar gemaakte bezwaar niet meer in aanmerking genomen voor de uitbetaling en het uit te betalen bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers aldus lager vastgesteld. Voorts betwist appellante dat zij de percelen 46 en 47 op de peildatum 15 mei 2016 niet ten behoeve van haar agrarische bedrijfsvoering in gebruik had. Op dat moment was volgens appellante sprake van mondelinge afspraken met de eigenaar en overeenkomstig deze afspraken zijn de percelen 46 en 47 ten behoeve van het landbouwbedrijf voor het beweiden van haar Schotse Hooglanders gebruikt. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij op genoemde peildatum eveneens de bevoegdheid had om te beslissen over de bewerking en het gebruik van genoemde percelen. Ter onderbouwing van haar stelling heeft appellante reeds in bezwaar diverse stukken overgelegd, waaronder een mailwisseling en een uitdraai van de gevoerde Whatsapp-gesprekken met de eigenaar. Verweerder heeft volgens appellante in het kader van de zogenoemde dubbelclaim ten onrechte waarde gehecht aan de door maatschap Reinders-Verboom overgelegde grondgebruikersverklaring, nu appellante niet is gebleken dat deze maatschap de percelen 46 en 47 (feitelijk) heeft gebruikt. Tot slot wijst appellante erop dat verweerder niet tijdig heeft beslist op haar bezwaar, nu zij verweerder (tijdig) in gebreke heeft gesteld. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (Raad) van 13 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:223) stelt appellante zich op het standpunt dat het in gebreke stellen mogelijk is via het portaal dat ook open stond voor het indienen van bezwaar. Dit betekent dat verweerder derhalve op grond van artikel 4:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een dwangsom is verschuldigd, aldus appellante. 4 Het College overweegt als volgt. 4.1 Voor zover appellante heeft betoogd dat verweerder het bestreden besluit ten aanzien van perceel 46 in strijd met het verbod van reformatio in peius heeft genomen, overweegt het College dat geen rechtsregel zich ertegen verzet dat verweerder in de bezwaarschriftprocedure wijzigingen ten nadele van de indiener aanbrengt indien de bevoegdheid daartoe ook buiten het kader van de bezwaarschriftprocedure bestaat. Daarvan is sprake indien, zoals in dit geval, tijdens de bezwaarschriftenprocedure nieuwe feiten of omstandigheden aan het licht komen over het feitelijk gebruik van het onderhavige perceel. 4.2 Over de beroepsgrond van appellante dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de percelen 46 en 47 op de peildatum 15 mei 2016 niet in beheer heeft gehad, overweegt het College als volgt. 4.3 Ingevolge artikel 33, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) geeft de landbouwer met het oog op de activering van betalingsrechten aan welke percelen overeenstemmen met de aan een betalingsrecht gebonden subsidiabele hectaren. Deze aangegeven percelen staan ter beschikking van de landbouwer op een door de lidstaat vastgestelde datum, die echter niet valt na de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag als bedoeld in de artikel 72, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden. Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is 15 mei 2016 de datum bedoeld in artikel 33, eerste lid, van Verordening 1307/2013. Op grond van 72, eerste lid, eerste alinea onder a, van Verordening 1306/2013 moet een landbouwer elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen indienen, waarin alle landbouwpercelen op het bedrijf worden aangegeven. Percelen behoren tot een bedrijf als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010 (ECLI:EU:C:2010:606, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09). De gebruikstitel moet de landbouwer de bevoegdheid geven om de percelen voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren. Daarvoor is vereist dat de landbouwer bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die percelen over voldoende autonomie beschikt (zie in dit verband de uitspraak van het College van 30 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:564)). Dit is eveneens geregeld in artikel 15, tweede lid, van Verordening 639/2014, waarin is bepaald dat als twee of meer aanvragers een aanvraag voor toewijzing van betalingsrechten voor eenzelfde in het eerste lid bedoelde subsidiabele hectare indienen, het betrokken betalingsrecht wordt toegewezen aan de aanvrager die bevoegd is om te besluiten welke landbouwactiviteiten op die hectare worden verricht en die de uit deze activiteiten voortvloeiende voordelen geniet en financiële risico's draagt. 4.4 Vast staat dat appellante niet de eigenaar is van de percelen 46 en 47 en evenmin over een grondgebruikersverklaring beschikt. In geschil is de vraag of de percelen 46 en 47 op de peildatum 15 mei 2016 door appellante werden beheerd en daarmee tot het bedrijf van appellante (met extensieve veeteelt) behoorden. Dat appellante, naar zij heeft gesteld, een mondelinge overeenkomst heeft gesloten met de eigenaar van de percelen 46 en 47 over het (laten) grazen van de Schotse Hooglanders op diens percelen, betekent nog niet dat daarmee aannemelijk is geworden dat appellante genoemde percelen op de peildatum 15 mei 2016 in beheer heeft gehad en aldus heeft voldaan aan artikel 33, eerste lid, van Verordening 1307/2013. Het College stelt vast dat appellante onvoldoende feiten heeft gesteld, waaruit dit zou kunnen blijken. De mailwisseling en uitdraai van de gevoerde Whatsapp-gesprekken met de eigenaar van de percelen 46 en 47 kunnen niet als een zodanige onderbouwing gelden, omdat hieruit niet kan worden afgeleid dat het beheer van die percelen aan appellante toekomt. Het voorgaande brengt met zich dat verweerder terecht heeft geoordeeld dat appellante de percelen 46 en 47 op 15 mei 2016 niet in beheer heeft gehad. Verweerder heeft deze percelen in het bestreden besluit derhalve terecht niet in aanmerking genomen bij de uitbetaling van basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers. 4.5 Nu appellante niet heeft betwist dat het verschil tussen de door haar voor uitbetaling opgegeven en door verweerder geconstateerde en voor uitbetaling in aanmerking genomen oppervlakte meer dan 10% bedraagt, heeft verweerder in het bestreden besluit eveneens terecht administratieve sancties (kortingen) op de basisbetaling en de extra betaling jonge landbouwer als bedoeld in artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014 opgelegd. 5.1 Voor zover appellante heeft aangevoerd dat verweerder een dwangsom is verschuldigd wegens het verstrijken van de termijn om te beslissen op haar bezwaar – omdat zij verweerder tijdig een geldige ingebrekestelling heeft verzonden –, overweegt het College als volgt. 5.2 Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. 5.3 Op grond van artikel 2:15, eerste lid, van de Awb kan, voor zover hier van belang, een bericht elektronisch naar een bestuursorgaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg geopend is. 5.4 Appellante heeft op 3 oktober 2017 via de module “Digitaal Post versturen” binnen het portaal mijnrvo.nl een ingebrekestelling naar verweerder gestuurd. Verweerder heeft gemotiveerd en onbetwist gesteld dat het elektronisch indienen van een bezwaarschrift mogelijk is via een andere module, een bezwaarschriftenmodule, maar dat de elektronische weg niet is opengesteld voor het indienen van aan bezwaar gerelateerde post, zoals een ingebrekestelling. Een ingebrekestelling kan alleen schriftelijk – per post of fax – worden ingediend. Anders dan appellante ziet het College geen gelijkenis met de situatie zoals aan de orde in de onder 3. genoemde uitspraak van de Raad van 13 januari 2017. In die situatie had het bestuursorgaan, evenals in het onderhavige geval, niet kenbaar gemaakt dat de mogelijkheid van elektronische verzending van berichten was opengesteld. In een telefoongesprek met betrokkene was echter het officiële e-mailadres van het bestuursorgaan verstrekt, waardoor betrokkene er vanuit mocht gaan dat de elektronische weg voor het indienen van een ingebrekestelling was opengesteld. Daarvan is in dit geval geen sprake. 5.5 Bij brief van 15 november 2017 heeft appellante verweerder vervolgens alsnog schriftelijk in gebreke gesteld. De in die brief genoemde termijn van twee weken (als bedoeld in artikel 4:17, derde lid, van de Awb), is niet overschreden, nu verweerder op 20 november 2017 op het bezwaar van appellante heeft beslist. Om die reden is geen dwangsom verbeurd. De beroepsgrond van appellante faalt. 6 Het beroep is ongegrond. 7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.