ECLI:NL:CBB:2019:471

Bij besluit van 7 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellante verleende subsidie in het kader van de Regeling LNV-subsidies (de Regeling) vastgesteld op nihil en een bedrag van € 51.652,- van appellante teruggevorderd. Bij besluit van 11 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Aan de zijde van appelante was tevens aanwezig [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Rederij [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigde: mr. A.K. Doornbosch), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: ing. G.C.J. van Rooijen en mr. P.J. Kooiman). Het College: - heropent het onderzoek; - draagt verweerder op binnen drie weken na verzending van deze beslissing de onder 6.2, 6.3 en 6.4 opgeworpen vragen schriftelijk te beantwoorden; - zal appellante aansluitend in de gelegenheid stellen binnen drie weken op de antwoorden van verweerder te reageren; - houdt iedere verdere beslissing aan. Aldus genomen door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier, op . w.g. A. Venekamp w.g. L. van Gulick 1. Het College is tot het oordeel gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest en heropent daarom het onderzoek. 2.1 Bij Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (Verordening 1198/2006) is een Europees Visserijfonds (EVF) ingesteld en is het kader voor communautaire steun ten behoeve van de duurzame ontwikkeling van de visserijsector, visserijgebieden en binnenvisserij vastgesteld. Ingevolge artikel 17 van Verordening 1198/2006 stelt elke lidstaat een operationeel programma op ter uitvoering van de mede uit het EVF te financieren beleidsmaatregelen en prioriteiten. Een operationeel programma is het door de lidstaat opgestelde en door de Commissie goedgekeurde enkelvoudig document waarin een coherente reeks prioritaire zwaartepunten is opgenomen die met steun uit het EVF moeten worden verwezenlijkt (artikel 3 onder g van Verordening 1198/2006). Titel IV van Verordening 1198/2006 gaat over prioritaire zwaartepunten. 2.2 Hoofdstuk III van titel IV gaat over prioritair zwaartepunt 3 – Maatregelen van gemeenschappelijk belang. Het EVF kan bijstand verlenen voor maatregelen van gemeenschappelijk belang die verder reiken dan de maatregelen die normaliter door particuliere ondernemingen worden genomen en die bijdragen tot de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Deze maatregelen kunnen betrekking hebben op proefprojecten (artikel 36, eerste lid, en tweede lid, aanhef en onder e, van Verordening 1198/2006). Het EVF kan steun verlenen aan proefprojecten, waaronder het experimentele gebruik van selectievere vangsttechnieken, die gericht zijn op het verwerven en verspreiden van nieuwe technische kennis en die worden uitgevoerd door marktdeelnemers, erkende beroepsorganisaties of andere daartoe door de lidstaat aangewezen bevoegde instanties, in partnerschap met een wetenschappelijke of technische instantie (artikel 36 van Verordening 1198/2006). 2.3 Hoofdstuk IV van titel IV gaat over prioritair zwaartepunt 4 - Duurzame ontwikkeling van visserijgebieden. Het EVF kan in aanvulling op de overige communautaire instrumenten, bijstand verlenen voor duurzame ontwikkeling en verbetering van de levenskwaliteit in visserijgebieden die daarvoor in aanmerking komen in het kader van een algemene strategie ter ondersteuning van de uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid, met name rekening houdend met de sociaal-economische gevolgen (artikel 43, eerste lid, van Verordening 1198/2006). 2.4 Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden (zie artikel 6.4) en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken. Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b van de Regeling Europese EZ-subsidies blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling. 2.5 Ten tijde van het indienen van de hierna te noemen aanvraag om subsidieverlening bestond de in Hoofdstuk 4. ‘Visserij’ van de Regeling opgenomen Titel 3. ‘Maatregelen van gemeenschappelijk belang’ uit onder meer paragraaf 1. ‘Innovatieprojecten’ en paragraaf 4. ‘Duurzame ontwikkeling visserijgebieden’. 2.6 Het in paragraaf 3, paragraaf 1 opgenomen artikel 4:15, eerste lid, van de Regeling bepaalde – kort gezegd – dat de minister ter stimulering van het innovatieve vermogen in de visserijsector subsidie kan verstrekken voor de uitvoering van een innovatieproject. Ingevolge het tweede lid van die bepaling wordt het innovatieproject uitgevoerd in partnerschap met een wetenschappelijke organisatie op het gebied van visserij. De eveneens in paragraaf 1 opgenomen artikelen 4:18 en 4:19 van de Regeling gaan over respectievelijk de verplichtingen van de subsidieontvanger en de subsidiabele kosten. Artikel 4:18 van de Regeling luidde destijds en voor zover hier van belang als volgt: “1 De subsidieontvanger vangt het project aan binnen zes maanden na de datum van subsidieverlening en voert het project uit binnen een periode van ten hoogste drie jaar. 2 In afwijking van het eerste lid kan de Minister voor de uitvoering van het project een andere termijn dan drie jaar vaststellen. (…) 4 Het project gaat gepaard met naar het oordeel van de Minister adequate wetenschappelijke begeleiding. 5 De subsidieontvanger maakt de kennis en informatie die met het project worden opgedaan onmiddellijk na afloop van het project openbaar in een verslag dat naar het oordeel van de Minister van afdoende kwaliteit is. (…)” 2.7 Het in paragraaf 4 opgenomen artikel 4:33c eerste lid, van de Regeling bepaalde – kort gezegd – dat de minister subsidie kan verstrekken ter stimulering van duurzame ontwikkeling en verbetering van de levenskwaliteit in de door de minister in Bijlage 5 onderdeel A van de Regeling aangewezen visserijgebieden. De eveneens in paragraaf 4 opgenomen artikelen 4:33f en 4:33g gaan over respectievelijk de verplichtingen van de subsidieontvanger en de subsidiabele kosten. Artikel 4:33f luidde destijds en voor zover hier van belang als volgt: “1 De subsidieontvanger vangt het project aan binnen zes maanden na de datum van subsidieverlening en voert het project uit binnen een periode van ten hoogste drie jaar. 2 In afwijking van het eerste lid kan de Minister voor de uitvoering van het project een andere termijn dan drie jaar vaststellen. 3 De subsidieontvanger voert het project uit in het visserijgebied, bedoeld in de beschikking tot subsidieverlening, behoudens toestemming van de Minister tot gedeeltelijke uitvoering buiten dat visserijgebied.” Deze paragraaf 4 is toegevoegd bij Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 16 oktober 2009, nr. 48088, houdende wijziging van de Regeling LNV-subsidies (Stcrt. 2009 nr.15958, 23 oktober 2009). Blijkens de toelichting op die regeling maakt deze module het mogelijk om steun te verlenen voor projecten die bijdragen aan de duurzame ontwikkeling en verbetering van de levenskwaliteit in visserijgebieden en is deze subsidiemogelijkheid gebaseerd op titel IV, hoofdstuk IV van Verordening 1198/2006. 2.8 Voor zowel subsidies die zijn verleend op grond van – kort gezegd – de hiervoor weergegeven artikelen 4:15 en 4:33c, geldt de in artikel 1:13, eerste lid, van de Regeling neergelegde verplichting dat ingeval subsidie is verleend voor de uitvoering van een project, de subsidieontvanger dat project uitvoert overeenkomstig het projectplan dat onderdeel vormt van de beschikking tot subsidieverlening. 2.9 Bij Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 3 april 2014, nr. WJZ /14043030, houdende wijziging van de Tijdelijke regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2014 in verband met openstelling van subsidiemogelijkheden voor de duurzame ontwikkeling van visserijgebieden (Stcrt. 2014 nr. 9604, 4 april 2014) is, voor zover hier van belang en kort gezegd, de Tijdelijke regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2014 gewijzigd. Voor zover hier van belang is in de eerste plaats bepaald dat aanvragen tot verlening van subsidie als bedoeld in artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling voor de visserijgebieden opgenomen in bijlage 5, onderdeel A, van de Regeling kunnen worden ingediend in de periode van 1 mei 2014 tot en met 28 mei 2014. In de tweede plaats is bepaald dat in afwijking van artikel 4:33f, eerste lid, van de Regeling, de subsidieontvanger het project waarvoor subsidie is verleend uitvoert voor 1 januari 2016. Bij Regeling van de Minister van Economische Zaken van 11 juli 2014, nr. WJZ / 14099314, tot vaststelling van de subsidieplafonds en termijnen van openstelling van EZ-subsidieregelingen (Regeling openstelling EZ-subsidies 2014) (Stcrt 2014 nr. 20656, 19 augustus 2014) is de Tijdelijke regeling openstelling en subsidieplafonds EZ 2014 vervangen door deze regeling. 2.10 Appellante heeft op 28 mei 2014 op grond van de hiervoor weergegeven paragraaf 4. subsidie aangevraagd voor het project ‘Pulsvis Zonder Kabel’. Hiertoe heeft appellante een projectplan overgelegd. 2.11 Bij besluit van 23 september 2014 heeft verweerder de subsidieaanvraag goedgekeurd en een bedrag van maximaal € 103.305,- aan subsidie verleend (verleningsbesluit). Hiervan wordt 50% gefinancierd uit het Europees Visserijfonds (EVF). In dit besluit staat dat het project door de Lokale Visserijgroep is beoordeeld als een innovatieproject. Voorts blijkt uit de aanhef van het besluit en de als bijlagen bij dat besluit gevoegde ‘overzicht begroting en financiering’ en ‘voorwaarden bij uitvoeren project’ dat het gaat om een beslissing op de aanvraag ‘Duurzame ontwikkeling van visserijgebieden 2014’. 2.12 Op 23 maart 2016 heeft appellante een aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie. 3.1 Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op nihil en een bedrag van € 51.652,- van appellante teruggevorderd, omdat het project niet voldoet aan de eisen die worden gesteld aan een innovatieproject. In het besluit staat onder meer het volgende. “(…)Aan de volgende eisen is niet voldaan:1. Het project is niet voor 1 januari 2016 afgerond; 2. Bij de uitvoering van uw project is geen sprake geweest van een partnerschap met een wetenschappelijke instantie; 3. Bij de uitvoering van uw project is geen sprake geweest van een adequate wetenschappelijke begeleiding; 4. De informatie die bij de uitvoering van uw project is verkregen is niet openbaar gemaakt in een verslag van afdoende kwaliteit; 5. Het project is niet uitgevoerd conform het ingediende projectplan, inclusief goedgekeurde wijzigingen daarop. (…) Eindconclusie Er niet is voldaan aan de bovengenoemde verplichtingen uit hoofde van de subsidieregeling. Aangezien het hier gaat om essentiële verplichtingen, die mede zijn verbonden aan het innovatieve karakter van uw project, is sprake van een zeer ernstige tekortkoming. Gelet op de aard van de tekortkoming ben ik genoodzaakt om de subsidie voor uw project op nihil vast te stellen.” De bij het primaire besluit als bijlage gevoegde ‘Relevante wet- en regelgeving: waar staat het in de wet?’ vermeldt, voor zover hier van belang, artikel 1:13, eerste lid en artikel 23 van de Regeling openstelling EZ-subsidies 2014 en artikel 4:18, leden 4 en 5 van de Regeling en de daarbij behorende toelichting. 3.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Verweerder heeft daartoe uiteengezet dat appellante niet heeft aangetoond dat het project voor 1 januari 2016 is afgerond. Verder staat, voor zover hier van belang, het volgende in het bestreden besluit. “(…)Bezwaar 2 en 3: partnerschap wetenschappelijke instantie en adequate begeleiding U heeft op grond van artikel 4:15 Regeling LNV-subsidies (…) subsidie aangevraagd voor een innovatieproject. Artikel 4:15 lid 2 van de Regeling bepaalt dat het innovatieproject wordt uitgevoerd in partnerschap met een wetenschappelijke of technische instantie. In aanvulling op deze bepaling bepaalt artikel 4:18 lid 4 en 5 van de Regeling dat het project gepaard gaat met een adequate wetenschappelijke begeleiding en legt aan de subsidieontvanger de verplichting op dat de kennis en informatie die met het project wordt opgedaan onmiddellijk na afloop van het project openbaar worden gemaakt in een verslag van afdoende kwaliteit. Gelet op het innovatieve karakter van het project is het naar mijn mening essentieel dat zowel de wetenschappelijke begeleiding als de verslaglegging met voldoende waarborgen omkleed is. De subsidie mag er immers niet toe leiden dat de subsidieontvanger ten opzichte van concurrerende bedrijven enig (markt)voordeel krijgt. Uit de toelichting bij de Regeling wordt om deze reden benadrukt dat de informatie verkregen met het project openbaar moet worden gemaakt in een verslag van afdoende kwaliteit. Dit verslag bevat niet enkel de feitelijke resultaten van de verschillende activiteiten, maar verbindt daar op basis van wetenschappelijke inzichten ook bredere conclusies aan. Op basis van de overgelegde documenten kom ik tot de conclusie dat er geen sprake is geweest van een volwaardig partnerschap met een wetenschappelijke instantie en een adequate wetenschappelijke begeleiding. (…) Het observeren en (vanaf ‘de zijlijn’) interpreteren van resultaten is voor mij onvoldoende om te kunnen spreken van een partnerschap van een wetenschappelijke instantie en adequate begeleiding. Te meer, omdat het een innovatieproject betreft, waarbij juist een structurele en begeleidende rol van een wetenschappelijke instantie essentieel is. Tot slot ben ik van mening dat het overgelegde verslag van [naam 3] d.d. 23 november 2015 van onvoldoende kwaliteit is als bedoeld in artikel 4:18 lid 5 van de Regeling. (…) Belangenafweging (…) De bescherming van de financiële belangen van de EU is naar mijn mening dusdanig zwaarwegend dat ik, ondanks de (financiële) gevolgen van terugvordering voor u, van mening ben dat uw belangen hiermee niet onevenredig worden geschaad. In dit kader benadruk ik nogmaals dat juist vanwege het innovatieve karakter van het project en de subsidie een adequate wetenschappelijke begeleiding en verslaglegging essentieel is. Een schending van een dergelijke essentiele subsidieverplichting bij een innovatieproject moet ik sanctioneren, aangezien anders het risico ontstaat dat een subsidieontvanger met behulp van (Europees) gemeenschapsgeld een ongeoorloofd marktvoordeel verkrijgt.” 4. Appellante heeft hiertegen – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. In de eerste plaats heeft zij ruimschoots voor 1 januari 2016, namelijk al in januari 2015, een werkend Pulsvistuig Zonder Kabel ontwikkeld dat aan de in het kader van het innovatieproject gestelde doelstellingen beantwoordde. In de tweede plaats stelt verweerder ten onrechte dat geen sprake is geweest van een partnerschap met een wetenschappelijke instantie en een adequate begeleiding. Appellante heeft het innovatieproject uitgevoerd in zeer nauwe samenwerking met [naam 3] B.V. ( [naam 3] ) die kwalificeert als technische instantie en het Belgische Instituut voor Landbouw en Visserij Onderzoek (ILVO) dat kwalificeert als wetenschappelijke instantie. De door verweerder in het bestreden besluit geformuleerde voorwaarde dat sprake zou moeten zijn van een structurele en begeleidende rol van een wetenschappelijke instantie is bij subsidieverlening niet aan appellante kenbaar gemaakt. Het achteraf stellen van deze voorwaarde is in strijd met het vertrouwensbeginsel. In de derde plaats mocht zij erop vertrouwen dat de verslagen van ILVO en [naam 3] beantwoordden aan de daaraan te stellen eis van afdoende kwaliteit als bedoeld in artikel 4:18, vijfde lid, van de Regeling. Appellante meent dat een adequate wetenschappelijke verslaglegging, door een wetenschappelijke instelling, in de subsidieregeling niet is voorgeschreven. Bovendien is appellante met het delen van kennis en informatie veel verder gegaan dan alleen vastlegging in een verslag, door deze kennis en informatie tijdens een door appellante georganiseerde bijeenkomst te delen met alle bij de garnalenpulsvisserij betrokken vissers, productenorganisatie, wetenschappelijke instituten en natuurbeschermingsorganisaties. In de vierde plaats had verweerder bij een redelijke afweging van de betrokken belangen moeten concluderen dat terugvordering van de subsidie in dit geval de belangen van appellante onevenredig schaadt. 5. Verweerder heeft in zijn verweerschrift zijn standpunt weergegeven over de beroepsgronden van appellante. Verweerder heeft meer in het bijzonder onder het kopje ‘juridisch kader’ gewezen op artikel 43 van Verordening 1198/2006 (duurzame ontwikkeling visserijgebieden) en op artikelen van paragraaf 4 van titel 3 van hoofdstuk 4 van de Regeling. Vervolgens heeft verweerder uiteengezet dat en waarom het project niet voor 1 januari 2016 is afgerond. Onder de kopjes ‘partnerschap met wetenschappelijke of technische instantie’ en ‘verslag van afdoende (wetenschappelijke)’ kwaliteit’ heeft verweerder gewezen op artikel 41 van Verordening 1198/2006 (proefprojecten) en het in paragraaf 1 van titel 3 van hoofdstuk 4 van de Regeling weergegeven artikel 4:18. 6.1 Het College stelt vast dat uit het primaire besluit, noch uit het bestreden besluit, noch uit het verweerschrift duidelijk wordt op grond van welke bepaling verweerder de subsidie op nihil heeft vastgesteld. Verweerder heeft ter zitting van het College verklaard dat de in het projectplan genoemde activiteiten niet volledig zijn gerealiseerd en lijkt aldus artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op het oog te hebben gehad. Ingevolge deze bepaling kan verweerder de subsidie lager vaststellen indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden. Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat hij de subsidie niet op nihil heeft vastgesteld vanwege het enkele feit dat het project niet voor 1 januari 2016 is afgerond, maar vanwege de combinatie van de feiten dat het project niet tijdig is afgerond, dat de wetenschappelijke en technische begeleiding voor het project onvoldoende is geweest en dat het verslag niet van afdoende wetenschappelijke kwaliteit is. 6.2 Uit het primaire besluit, maar vooral uit het bestreden besluit lijkt het erop of verweerder in die besluiten ervan is uitgegaan dat de subsidie is verleend op grond van artikel 4:15 van de Regeling en dat het gaat om een innovatieproject. Uit het verleningsbesluit leidt het College echter af dat de subsidie is verleend op grond van artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling en aldus betrekking heeft op duurzame ontwikkeling van visserijgebieden. Hoewel voor beide onderscheidenlijke subsidies de in artikel 1.13, eerste lid, van de Regeling neergelegde algemene verplichting geldt dat – kort gezegd – de subsidieontvanger het project uitvoert overeenkomstig het projectplan dat onderdeel vormt van de beschikking tot subsidieverlening, en dat voor beide subsidies de verplichting geldt dat het project binnen een bepaalde periode moet worden uitgevoerd, lijken de in artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling genoemde verplichtingen niet te gelden voor subsidies die zijn verleend op grond van artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling. In zowel het primaire besluit als het bestreden besluit werpt verweerder appellante echter wel tegen dat zij niet aan de verplichtingen zoals neergelegd in de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling (partnerschap met een wetenschappelijke instantie, adequate wetenschappelijke begeleiding en het openbaar maken van de verkregen informatie in een verslag van afdoende kwaliteit) heeft voldaan. Het College verzoekt verweerder de vraag te beantwoorden of het klopt dat de subsidie is verleend op grond van artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling en, zo ja op grond waarvan verweerder meent dat appellante gehouden was aan de hiervoor genoemde verplichtingen te voldoen. 6.3 Voor zover ervan moet worden uitgegaan dat de subsidie is verleend op grond van artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling en dat het primaire besluit en het bestreden besluit aldus moeten worden begrepen dat verweerder meent dat appellante het project wat betreft de in het projectplan beschreven samenwerking voor het wetenschappelijke onderzoek met ILVO, de wetenschappelijke begeleiding en de wetenschappelijke verslaglegging en publicatie van de testresultaten, niet overeenkomstig het projectplan heeft uitgevoerd en daarom niet heeft voldaan aan de in artikel 1:13, eerste lid, van de Regeling neergelegde verplichting, althans dat niet alle activiteiten hebben plaatsgevonden waarvoor subsidie is verleend, is de vraag of, en zo ja op grond waarvan – precies –, verweerder meent dat uit het subsidieverleningsbesluit, gelezen in samenhang met het projectplan, volgt dat appellante de in het projectplan beschreven activiteiten overeenkomstig de verplichtingen die op grond van de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling gelden voor innovatieprojecten had moeten uitvoeren. In dit verband is van belang dat het subsidieverleningsbesluit ingevolge artikel 4:30, eerste lid, van de Awb een omschrijving dient te bevatten van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Bij de beoordeling in het kader van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden, is het subsidieverleningsbesluit immers bepalend. 6.4 Voor zover al ervan zou moeten worden uitgegaan dat appellante die in het projectplan beschreven activiteiten overeenkomstig de verplichtingen die op grond van de artikelen 4:15, tweede lid, en 4:18, vierde en vijfde lid, van de Regeling gelden voor innovatieprojecten had moeten uitvoeren, rijst de vraag in hoeverre kan worden volgehouden dat, zoals verweerder in het primaire besluit en het bestreden besluit heeft uiteengezet, sprake is van essentiële verplichtingen waarvan de niet-naleving ervan in de belangenafweging zodanig zwaar dient te wegen dat de subsidie op nihil moeten worden vastgesteld. In zijn beantwoording van deze vraag dient verweerder te betrekken dat de Uniewetgever, noch de nationale regelgever ervoor heeft gekozen deze verplichtingen voor subsidies ter stimulering van duurzame ontwikkeling in visserijgebieden als hier aan de orde in regelgeving op te nemen, terwijl ook verweerder zelf niet ervoor heeft gekozen deze verplichtingen – expliciet – in het verleningsbesluit op te nemen. 7. Het College ziet de antwoorden van verweerder op de hiervoor onder 6.2, 6.3 en 6.4 opgeworpen vragen graag uiterlijk binnen drie weken na verzending van deze beslissing tegemoet. Aansluitend zal appellante in de gelegenheid worden gesteld binnen drie weken op de antwoorden van verweerder te reageren.