ECLI:NL:CBB:2019:104

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 18/1215 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2019 in de zaak tussen [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante (gemachtigden: mr. M.R. Plug en mr. drs. M. Buitelaar), en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigde: mr. A. Herczog). Bij besluit van 14 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante om een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 4 van de Plantenziektenwet (Pzw) afgewezen. Bij besluit van 17 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Bij brief van 18 januari 2019 heeft verweerder op verzoek van het College nog in het dossier ontbrekende, aan appellante bekende, stukken ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, vergezeld door [naam 2] , bestuurder van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. T.L. Fernig-Rocour en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. 1.1 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 1.2 Appellante exploiteert een rozenkwekerij. In 2016 heeft zij een door haar bestelde partij van 5000 rozenplanten laten bemonsteren voor onderzoek naar de aanwezigheid van de bacterie Ralstonia solanacearum (RS). 1.3 Het daartoe door appellante ingeschakelde onderzoeksbureau heeft op 25 november 2016 bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gemeld dat uit een test is gebleken dat de partij mogelijk besmet was met de bacterie RS. Op dezelfde dag heeft de NVWA telefonisch ten aanzien van deze partij maatregelen aangezegd. 1.4 In een interne e-mail van 25 november 2016 heeft de desbetreffende inspecteur meegedeeld dat hij appellante telefonisch heeft meegedeeld dat de partij niet mocht worden verhandeld, uitgeplant of anders en dat is afgesproken dat de rozenplanten apart weggezet worden, vrij van andere goederen, en dat maandag of dinsdag contact wordt opgenomen wanneer de NVWA besluit om de partij te bemonsteren. 1.5 Appellante heeft op 25 november 2016 om 21:49 uur een e-mail gestuurd aan onder meer de NVWA. In deze e-mail is, voor zover hier van belang, het volgende gesteld: “Vanmorgen ontvingen wij telefonisch bericht dat uit testen van het aan ons geleverde plantmateriaal (…) bleek dat het plantmateriaal besmet was met het quarantaineorganisme Ralstonia. Wij waren van plan het geleverde plantmateriaal vandaag in de kas neer te zetten. Naar aanleiding van het ontvangen bericht, zijn wij hier uiteraard niet toe overgegaan. De NVWA heeft vanmiddag met ons contact opgenomen. De NVWA heeft aangegeven dat wij het geleverde materiaal niet mogen afvoeren en dat het plantmateriaal voorlopig op ons bedrijf moet blijven staan. Wij hebben het plantmateriaal zo goed mogelijk geïsoleerd, zodat het risico van besmetting van ons bedrijf zo veel mogelijk wordt voorkomen.” In deze e-mail heeft appellante verweerder verzocht om zo snel mogelijk actie te ondernemen om de schade als gevolg van een mogelijke besmetting zo veel mogelijk te beperken. 1.6 Op 28 november 2016 heeft een inspecteur van de NVWA het bedrijf van appellante bezocht en monsters genomen. 1.7 Bij fax van 29 november 2016 heeft appellante erop gewezen dat de geleverde partij rozenplanten geen symptomen van een besmetting met de bacterie RS vertoont en in beginsel in productie kan worden genomen en worden gebruikt voor de teelt, maar dat dat niet is toegestaan. Daarbij heeft zij verweerder erop gewezen dat haar gevallen bekend zijn waarin besmette, maar kwalitatief goede planten nog maanden in productie zijn geweest. Tenslotte heeft appellante verweerder bij die gelegenheid verzocht om op haar bedrijf te komen vaststellen dat de planten geen symptomen vertonen en tevens om per omgaande, doch uiterlijk 30 november 2016, een besluit te nemen op grond van artikel 3 Pzw en de artikelen 3, 4, 5 en 6 van het Besluit bestrijding schadelijke organismen (Bbso). 1.8 Op 29 november 2016 heeft een inspecteur van NVWA aan het eind van de dag het bedrijf van appellante bezocht en een besluit van die zelfde datum uitgereikt, waarin de mondeling aangezegde maatregelen schriftelijk zijn bevestigd. In dit besluit heeft verweerder meegedeeld dat de NVWA een nader onderzoek uitvoert naar de aanwezigheid van de bacterie RS in de geleverde partij en appellante op grond van artikel 2 Bbso de maatregel aangezegd dat het tot de uitslag van het nader onderzoek verboden is om de partij geheel of gedeeltelijk te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen dan wel te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken (hierna, in navolging van partijen, onder meer aan te duiden als de vastlegging). Daarnaast is meegedeeld dat dit verbod niet geldt indien appellante, voorafgaande aan de genoemde handelingen, toestemming hiervoor heeft gevraagd en verkregen van de inspecteur van de afdeling Toezichtuitvoering plant & natuur en de daarbij door hem gegeven aanwijzingen volgt. 1.9 Bij e-mail van 7 december 2016, 16:17 uur, heeft verweerder als volgt gereageerd op de verzoeken van appellante om de partij rozenplanten te inspecteren op symptomen van de bacterie RS: “De monsteruitslag is bepalend voor de te nemen maatregelen. Indien de aanwezigheid van de bacterie is vastgesteld, dienen de eerder genoemde maatregelen te worden genomen. Dit geldt derhalve ook wanneer de planten geen symptomen vertonen. Ik heb de betrokken inspecteurs daarom geen opdracht gegeven om de partij op symptomen van Ralstonia solanacearum te inspecteren. De betrokken inspecteurs hebben dan ook juist gehandeld door dat niet te doen. Omdat de uitslag van het monsteronderzoek bepalend is voor het al dan niet nemen van maatregelen, zie ik ook geen aanleiding om alsnog opdracht te geven om de partij te inspecteren op symptomen.” 1.10 Verweerder heeft appellante bij e-mail van 9 december 2016 meegedeeld dat de bacterie RS niet is aangetoond in de door de NVWA genomen monsters en dat de desbetreffende partij wordt vrijgegeven, ter zake waarvan nog een officieel bericht zal volgen. 1.11 Bij besluit van 14 december 2016 heeft verweerder alle aangezegde maatregelen (de vastlegging) opgeheven en tevens het verzoek van appellante om een maatregel op te leggen op grond van artikel 3, 4, 5 en 6 Bbso afgewezen. 1.12 Bij besluit van 10 april 2017 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 29 november 2016 en 14 december 2016 ongegrond verklaard. Het door appellante hiertegen ingestelde beroep heeft het College bij uitspraak van 21 augustus 2018 ongegrond verklaard (ECLI:NL:CBB:2018:452). Dit betekent dat het vastleggingsbesluit, het opheffingsbesluit en de weigering om een maatregel tot vernietiging op te leggen - waar het appellante, naar uit het onderzoek ter zitting blijkt, toen met name om te doen was - in rechte vast staan. 2.1 Op 7 september 2017 heeft appellante verweerder verzocht om een tegemoetkoming op grond van artikel 4 Pzw in de door haar geleden schade als gevolg van de aan haar opgelegde maatregel tot vastlegging. Door de vastlegging is de desbetreffende partij rozen waardeloos geworden. Appellante heeft de door haar geleden schade begroot op € 114.580,-, te verminderen met een bedrag dat zij ingevolge een met de leverancier van de partij rozen getroffen schikking nog zal ontvangen. 2.2 Bij het primaire besluit heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Deze afwijzing heeft verweerder bij het bestreden besluit gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door appellante geleden schade tot haar normale bedrijfsrisico behoort. De maatregel tot vastlegging, die volgde op een melding van een verdenking van een niet onbestaanbaar te achten besmetting met RS door het door appellante zelf in de arm genomen onderzoeksbureau, en de mogelijke schade daardoor, was voor appellante te voorzien. Zij wist immers of had kunnen weten dat, als er sprake is van een mogelijke besmetting met RS, de overheid op grond van artikel 3 Pzw en artikel 2 Bbso gehouden is om de mogelijk besmette partij vast te leggen totdat nader onderzoek uitsluitsel zou geven of al dan niet besmetting heeft plaatsgevonden. Gezien de recente besmettingen met RS in rozenplanten is het in appellantes geval niet onbestaanbaar – en kennelijk met het oog daarop heeft zij zelf tot monsterneming besloten – dat ook haar rozenplanten besmet konden zijn. De gevolgen van de opgelegde maatregel komen daarom voor haar eigen rekening en risico. Ook de wijze waarop appellante de rozenplanten feitelijk heeft vastgelegd en de mogelijke (extra) schade die daardoor is ontstaan behoort tot haar eigen risico. Er bestaat volgens verweerder dan ook geen causaal verband tussen de opgelegde maatregel tot vastlegging en de door appellante gestelde schade. 2.3 In beroep heeft appellante aangevoerd dat er geen sprake is van normaal bedrijfsrisico. Appellante refereert aan de recente uitspraken van het College over artikel 4 Pzw en stelt dat haar situatie anders is, omdat in haar geval van besmetting uiteindelijk geen sprake was, zodat de opgelegde maatregel achteraf bezien niet nodig was. Appellante stelt dat de schade als gevolg van het verloren gaan van de partij gezonde rozenplanten niet volledig voor haar rekening en risico zou moeten komen. De volgens appellante door de uitspraak van het College van 15 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:60) geïnspireerde stelling van verweerder dat het niet onbestaanbaar was dat de rozenplanten besmet zouden zijn, brengt volgens appellante niet met zich mee dat het risico van het opleggen van een maatregel bij planten die niet besmet zijn bij appellante ligt. Dat zou volgens appellante immers betekenen dat verweerder zekerheidshalve maatregelen voor alle theoretisch denkbare plantenziekten zou kunnen opleggen en dat dit altijd in de risicosfeer van appellante zou liggen. Die uitleg vindt appellante onaanvaardbaar. Waar het om gaat is dat appellante gezonde planten heeft opgeofferd, daartoe gedwongen door verweerder. Volgens appellante valt niet in te zien waarom de enkele theoretische mogelijkheid dat de planten besmet hadden kunnen zijn volledig in haar risicosfeer ligt. Daarbij wijst appellante er op dat zij in het algemeen belang haar planten heeft laten bemonsteren. Zij had ook een andere keuze kunnen maken en achteraf bezien ook moeten maken, omdat er immers geen besmetting is geconstateerd. De keuze om het algemeen belang te laten prevaleren, behoort niet in de risicosfeer van appellante te liggen. 2.4 Appelante voert verder aan dat de schade volledig voortvloeit uit de opgelegde maatregel tot vastlegging. In andere zaken heeft verweerder steeds het standpunt ingenomen dat de schade is veroorzaakt door de zieke planten en dat deze uiteindelijk toch wel geruimd moesten worden door de kwekers. In het geval van appellante is dat anders, omdat zij nooit zou zijn overgegaan tot het ruimen van die partij, als die niet was vastgelegd. Appellante zou dan geen schade hebben geleden, omdat de rozenplanten niet besmet waren en appellante de rozenplanten naar alle waarschijnlijkheid jarenlang had kunnen gebruiken voor de afzet van snijrozen. Volgens appellante is de schade uitsluitend ontstaan door de mede in het algemeen belang opgelegde maatregel. Appellante bestrijdt het standpunt van verweerder dat de schade zou zijn ontstaan door de mededeling van het onderzoeksbureau, omdat die mededeling op zichzelf de onderneming van appellante niet ‘op slot’ heeft gezet. 3.1 Op grond van artikel 4 Pzw is de minister bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade. 3.2 In dit geding is de beantwoording van de vraag aan de orde of verweerder bij het bestreden besluit zijn weigering aan appellante een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 4 Pzw te verstrekken in redelijkheid heeft kunnen handhaven. Het College overweegt als volgt. 3.3 Uit vaste jurisprudentie van het College, onder meer herhaald bij uitspraak van 15 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:60), volgt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 Pzw blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Bovendien volgt uit deze jurisprudentie dat in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met dit artikel ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen creëren voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren. 3.4 Het College is op zich zelf met appellante van oordeel dat het onderhavige geval zich onderscheidt van vele andere zaken waarin de gestelde schade in verband wordt gebracht met de uitvoering van door verweerder voorgeschreven bestrijdingsmaatregelen na een geconstateerde besmetting met een schadelijk organisme. In het hier voorliggende geval is immers sprake van, kortweg, een rechtmatige vastlegging van een partij planten in afwachting van de uitslag van een door de NVWA uit te voeren monsteronderzoek, terwijl nadien gebleken is dat besmetting met het schadelijk organisme RS, blijkens de uitslag van het monsteronderzoek, niet is aangetoond. 3.5 Voor zo ver appellante heeft beoogd te betogen dat zich ten aanzien van haar een situatie voordoet die het normale bedrijfsrisico overstijgt, alleen al omdat de vastlegging niet werd gevolgd door een aangetoonde besmetting met RS en haar geen nalatigheid kan worden verweten, volgt het College haar in die opvatting niet. In lijn met de uitspraak van het College van 24 april 2001 (ECLI:NL:CBB:2001:AB1380) hangt het in gevallen als dit van de omstandigheden van het geval af of hier voor de toepassing van artikel 4 Pzw moet worden gesproken van onevenredig op haar drukkende schade die niet voortvloeit uit de realisering van een normaal bedrijfsrisico. 3.6 In dit verband acht het College in de eerste plaats van belang dat aan de vastlegging een door appellante zelf genomen initiatief ten grondslag ligt. Zij was, naar ter zitting verder duidelijk is geworden, omdat zij bekend was met besmettingen met RS op verschillende rozenkwekerijen elders in Nederland, op haar hoede en heeft, ter voorkoming van insleep van besmetting met RS op haar bedrijfslocatie, de door haar aangekochte partij laten bemonsteren toen die partij nog bij de leverancier stond. 3.7 Verder heeft het de aandacht van het College getrokken dat appellante, nog voor uitsluitsel was verkregen of de desbetreffende partij daadwerkelijk besmet was met RS, de partij op haar bedrijf heeft laten afleveren waar die vervolgens is vastgelegd. Onduidelijk is gebleven waarom appellante de uitslag van dat monsteronderzoek niet heeft afgewacht alvorens die partij bij haar te laten afleveren. 3.8 Ter zitting heeft appellante meegedeeld dat deze partij door middel van plastic folie was geseald toen deze op haar bedrijf arriveerde en dat zij dit seal niet heeft verwijderd. Het seal is, aldus appellante, bedoeld om de planten op temperatuur te houden, maar houdt veel licht tegen. Appellante heeft verder, daarnaar ter zitting gevraagd, te kennen gegeven dat zij de planten geen water heeft gegeven, vanwege het in de vastlegging vervatte verbod om de planten te behandelen. 3.9 Onduidelijk is echter gebleven waarom appellante niet, zoals in de vastlegging als mogelijkheid is vermeld, aan de inspecteur afdeling Toezichtuitvoering plant & natuur toestemming heeft gevraagd de planten, toen die eenmaal bij haar waren afgeleverd, van water te voorzien en aldus in een zodanige conditie te houden dat deze later, indien een besmetting niet zou zijn aangetoond, alsnog op haar bedrijf hadden kunnen worden ingezet. In haar beroepschrift heeft appellante gesteld dat zij nooit zou zijn overgegaan “… tot het ruimen van de partij… indien de maatregel niet zou zijn opgelegd…”. Lezing van die vastlegging doet echter zien dat die niet alleen niet dwong tot vernietiging van de planten, maar dat zelfs verbood. Het College acht het daarom aannemelijk dat appellante een ondernemersbeslissing heeft genomen die er toe strekte de aangeleverde partij, in gesealde toestand, verder te laten voor wat die was.