ECLI:NL:CBB:2018:516

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/432 16600 uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen Maatschap gebroeders [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. H.J. Kram).

Bij besluit van 19 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (MVFR) 2013 van appellante vastgesteld op 0 kg fosfaat. Bij besluit van 30 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft, tegelijkertijd met een aantal vergelijkbare zaken, plaatsgevonden op 27 juli 2016. Het onderzoek is ter zitting geschorst. Met zijn aanvulling van 27 juni 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd. Appellante heeft op de nadere motivering gereageerd en verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting is hervat op 2 augustus 2018. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De achtergrond van de beoordeling van het beroep 1.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij, waarvoor sinds 13 juni 1989 een vergunning is verleend op grond van de Hinderwet voor het houden van 50 melkkoeien, 16 vaarzen, en 45 stuks jongvee (de hinderwetvergunning). 1.2 Verweerder heeft appellante per brief van 17 december 2014 een vooraankondiging melkveefosfaatreferentie gestuurd en haar daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) begin 2015 voor iedere melkveehouderij een MVFR vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee minus de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft appellante in verband daarmee verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven over de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellante heeft geen wijzigingen doorgegeven. Vervolgens heeft verweerder de MVFR 2013 voor appellante bij het primaire besluit van 19 maart 2015 vastgesteld op 0 kg fosfaat. 1.3 Bij het bestreden besluit van 30 april 2015 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Volgens verweerder is de MVFR 2013 van appellante vastgesteld in overeenstemming met de Wvgm en voorziet de Wvgm niet in de mogelijkheid om de MVFR vast te stellen op basis van het aan appellante vergunde aantal te houden dieren. 1.4 In zijn uitspraken van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149 en ECLI:NL:CBB:2016:150; hierna: de uitspraken van 15 juni 2016) heeft het College in een aantal zaken van andere melkveehouderijen geoordeeld dat het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen. Er is sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd, zodat die maatregelen in hun algemeenheid proportioneel zijn (rechtsoverweging 5.5.3). Maar verweerder heeft de besluiten niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd door niet in te gaan op de door appellanten aangevoerde individuele omstandigheden (rechtsoverweging 5.6.3). Om die reden heeft het College verweerder in die zaken opgedragen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Daarbij moet verweerder onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor de betrokken appellanten een individuele, buitensporige last oplevert. Verweerder moet ook onderzoeken in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last (rechtsoverweging 5.7). 1.5 Naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 heeft verweerder tijdens het onderzoek ter zitting op 27 juli 2016 te kennen gegeven ook voor deze zaak opnieuw te zullen kijken naar de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst, de zaak aangehouden en verweerder in de gelegenheid gesteld om het bestreden besluit nader te motiveren. 1.6 Na de zitting van 27 juli 2016 heeft verweerder appellante per brieven van 16 augustus 2016 en 6 februari 2017 om aanvullende informatie verzocht. Appellante heeft per brief van 14 februari 2017 aanvullende informatie toegestuurd. 1.7 Met de aanvulling van 27 juni 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd en dit gehandhaafd, zodat de MVFR 2013 van appellante op 0 kg fosfaat blijft vastgesteld. Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de MVFR 2013 van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last. 1.8 In aanloop naar de zitting van 2 augustus 2018 heeft verweerder het College een overzicht verstrekt van de uitgangspunten die zijn opgesteld naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, op grond waarvan verweerder de verschillende zaken opnieuw heeft beoordeeld. De beroepsgronden en het standpunt van verweerder 2.1 Appellante betoogt in beroep, kort samengevat, dat verweerder bij de vaststelling van haar MVFR 2013 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het aantal aan haar vergunde dieren. Verweerder had niet het kalenderjaar 2013, maar het kalenderjaar 1989, waarin de hinderwetvergunning is verleend, als referentiejaar moeten kiezen voor de vaststelling van de MVFR van appellante. Bovendien betoogt appellante dat haar bedrijf grondgebonden is en dat de Wvgm voor haar daarom buiten toepassing moet blijven. Ook voert appellante aan dat de Wvgm in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het was voor appellante onduidelijk wat de gevolgen zouden zijn van de wet en de MVFR 2013, met name welke uitzonderingsgevallen mogelijk voor appellante zouden gelden. Verder betoogt appellante dat de voor haar vastgestelde MVFR 2013 leidt tot een individuele en buitensporige last en daardoor in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij voert daartoe verschillende individuele omstandigheden aan. Door de voor haar vastgestelde MVFR 2013 en verschillende andere ontwikkelingen kan zij niet het aantal aan haar vergunde dieren houden en wordt de levensvatbaarheid van het bedrijf steeds verder aangetast. Appellante wijst daarbij op ontwikkelingen in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en het beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Ook wijst appellante erop dat de boerderij als rijksmonument is aangewezen en valt onder het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP). Bovendien meent appellante dat door een heupoperatie in 2007 van één van de maten sprake is van buitengewone omstandigheden waardoor haar fosfaatproductie lager was, omdat zij hierdoor melkkoeien heeft moeten afvoeren. 2.2 Verweerder stelt dat de Wvgm geen ruimte biedt om de MVFR 2013 van appellante vast te stellen op basis van het vergunde aantal dieren. Bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante houdt verweerder naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 rekening met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest. 2.3 Verweerder voert vervolgens aan dat hem niet is gebleken van een bijzondere omstandigheid die voor verweerder aanleiding zou kunnen zijn tot herziening van de MVFR 2013 van appellante. Volgens verweerder is er geen sprake van een onomkeerbaar uitbreidingsplan, waarvoor vóór 12 december 2013 financiële verplichtingen zijn aangegaan en heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij melkkoeien heeft moeten wegdoen als gevolg van een heupoperatie van één van de maten. Het wettelijke kader 3. Voor de relevante wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde als hier van belang, verwijst het College naar de bijlage bij deze uitspraak.

4.1 De Wvgm is een wet in formele zin. Dat betekent dat het een wet is die door de regering en de Eerste en Tweede Kamer is vastgesteld (anders dan bijvoorbeeld een wettelijke ‘regeling’, die door een minister zonder tussenkomst van de Kamers kan worden vastgesteld). Het Nederlandse rechtsstelsel is zo ingericht, dat het de rechter niet is toegestaan om een wet in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen te toetsen. Het rechtszekerheidsbeginsel waar appellante zich op beroept is zo een fundamenteel rechtsbeginsel. Toetsing van wat appellante daarover heeft aangevoerd, zoals over de keuze van het referentiejaar, is dus niet aan de orde. 4.2 Het College kan en zal wel de juistheid beoordelen van de stelling van appellante dat de Wvgm in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College heeft in zijn uitspraken van 15 juni 2016 hier al over geoordeeld. Het stelsel van de Wvgm is, in algemene zin, niet in strijd met het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. Het College verwijst naar de motivering in de uitspraak onder nummer ECLI:NL:CBB:2016:149, onder rechtsoverwegingen 5.1 tot en met 5.5.3. Een afschrift van die uitspraak wordt bij deze uitspraak gevoegd. Zoals appellante terecht stelt, grijpt het stelsel van de Wvgm in op, oftewel reguleert het, het eigendom van de melkveehouders. Dat is echter toegestaan, omdat het stelsel duidelijk is vastgelegd in de wet en lagere regelgeving, en het stelsel een algemeen doel, oftewel belang dient. Het stelsel heeft namelijk ten doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Ook is er voldoende evenwicht tussen dat doel en de middelen die het stelsel daarvoor inzet. Verweerder heeft daarom, anders dan appellante wenst, voor de vaststelling van de MVFR 2013 niet aan hoeven sluiten bij het vergunde aantal dieren, maar heeft uit mogen gaan van het aantal gehouden dieren in 2013. De wetgever heeft dit jaartal kunnen kiezen, omdat het de meest actuele en niet meer te beïnvloeden informatie gaf over de bijdrage van een individueel melkveebedrijf aan de druk op de mestmarkt. Dat dit tot verschillende uitkomsten voor verschillende melkboeren heeft kunnen leiden en dat daarmee sommige boeren nadelen ten opzichte van anderen ondervinden, sluit het College niet uit. Dat maakt het stelsel als zodanig echter niet onrechtmatig. Welk nadeel precies wordt ondervonden kan wel gevolgen hebben voor de beoordeling van de vraag of het stelsel voor appellante als individu een disproportionele last meebrengt. 4.3 Het College stelt vast dat appellante, ter onderbouwing van haar standpunt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last, individuele omstandigheden heeft gesteld. Wil sprake zijn van een individuele last die zo disproportioneel is dat hij noopt tot compensatie dan moet aan hoge eisen worden voldaan. De bewijslast daarvoor ligt bij appellante. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) uitbreiding van het bedrijf die door de MVFR 2013 wordt getroffen. 4.4 Verweerder heeft appellante, in overeenstemming met rechtsoverweging 5.8 van de uitspraken van 15 juni 2016, en de op zitting van 27 juli 2016 gemaakte afspraken, in de gelegenheid gesteld haar stelling over de individuele feiten en omstandigheden aan te vullen en te onderbouwen. Verweerder heeft appellante per brieven van 16 augustus 2016 en 6 februari 2017 om aanvullende informatie verzocht ten aanzien van de door haar aangevoerde individuele omstandigheden. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er een causaal verband moet zijn tussen de door appellante aangevoerde omstandigheden en de conclusie dat er sprake is van een individuele, buitensporige last. Appellante heeft aanvullende informatie per brief van 14 februari 2017 toegestuurd. 4.5 Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. Op de zitting is besproken dat de uitgangspunten zoals die in de aanloop naar de zitting van 2 augustus 2018 aan het College zijn toegezonden, afwijken van de uitgangspunten die in de nadere motivering van het bestreden besluit zijn opgenomen. Verweerder heeft toegelicht dat voor uitbreiders aanvankelijk het criterium gold dat er een aanzienlijk risico was voor de continuïteit van het bedrijf. Dit bleek in de praktijk een lastig toe te passen criterium. Daarom heeft verweerder er alsnog voor gekozen de 10%-regel toe te passen in plaats van het bedrijfscontinuïteitscriterium. Het is aan de hand van dit criterium, dat de zaken zijn herbezien. 4.6 Het College acht daarmee voldoende duidelijk van welk criterium verweerder is uitgegaan. Er is niet gebleken dat verweerder de 10%-regel niet consequent heeft toegepast, noch dat appellante hierdoor is benadeeld in haar processuele positie. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst. 4.7 Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht gesteld dat de MVFR 2013 van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Daartoe overweegt het College als volgt. Van een bedrijfsuitbreiding waarvoor investeringen zijn gedaan voor 12 december 2013 (of daarna), om het totaal vergunde aantal dieren te houden, is geen sprake. et Het is aan appellant om te bewijzen Het College begrijpt het betoog van appellente zo dat zij door de voor haar vastgestelde MVFR 2013 niet meer terug kan naar de situatie waarin zij het door haar vergunde aantal dieren kan houden. Daaruit volgt echter nog niet dat er voor appellante sprake is van schade als gevolg van de voor haar vastgestelde MVFR 2013. De omstandigheid dat appellante niet het door haar vergunde aantal dieren houdt - al dan niet mede als gevolg van de heupoperatie van een van de maten - bestaat immers al sinds vele jaren en heeft derhalve geen zichtbaar verband met de voor appellante vastgestelde MFVR 2013. Evenzeer is onduidelijk welke consequenties de door appellante aangevoerde punten over de ruimtelijke ordening, zoals het POP, het PAS en de aanwijzing van de boerderij als rijksmonument, voor de MVFR 2013 hebben gehad. Het causaal verband tussen de door appellante aangevoerde omstandigheden en de stelling dat er sprake is van een individuele en buitensporige last ontbreekt dan ook. Het College heeft begrip voor de klacht van appellante dat de regeldruk almaar toeneemt en veel van het bedrijf vergt, maar dit ontslaat haar niet van de bewijslast over de toepassing van de MVFR. 4.8 Het voorgaande leidt tot de conclusie van het College dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 4.9 Het College is wel van oordeel dat het bestreden besluit, zoals dat is genomen op 30 april 2015, een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat. Verweerder is daarin immers niet ingegaan op de individuele omstandigheden die appellante had gesteld. Verweerder heeft echter alsnog zorgvuldig gehandeld en zijn besluit voldoende gemotiveerd met de aanvulling van 27 juni 2017.

Het College verklaart het beroep ongegrond en bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 331,- aan appellante vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018. w.g. R.W.L. Koopmans w.g. L. ten Hove Bijlage

“Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte; (…) ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar 1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, (…) mm. melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid; nn. melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf. (…) Artikel 21 1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren. 2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert, b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert, c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert, d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot: 1°. laat verwerken, (…) 4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of (…) 3. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1. 4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e. 5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt. 6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken. Artikel 21a 1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven. 2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld. 3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld. 4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35. 5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven. 6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt. (…) Artikel 38 1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.” Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt: “Artikel 1. Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.” Dat volgt uit artikel 120 van de Grondwet, zie hierover de uitspraak van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725.

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/432 16600 uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen Maatschap gebroeders [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. H.J. Kram).

Bij besluit van 19 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (MVFR) 2013 van appellante vastgesteld op 0 kg fosfaat. Bij besluit van 30 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het onderzoek ter zitting heeft, tegelijkertijd met een aantal vergelijkbare zaken, plaatsgevonden op 27 juli 2016. Het onderzoek is ter zitting geschorst. Met zijn aanvulling van 27 juni 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd. Appellante heeft op de nadere motivering gereageerd en verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting is hervat op 2 augustus 2018. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

De achtergrond van de beoordeling van het beroep 1.1 Appellante exploiteert een melkveehouderij, waarvoor sinds 13 juni 1989 een vergunning is verleend op grond van de Hinderwet voor het houden van 50 melkkoeien, 16 vaarzen, en 45 stuks jongvee (de hinderwetvergunning). 1.2 Verweerder heeft appellante per brief van 17 december 2014 een vooraankondiging melkveefosfaatreferentie gestuurd en haar daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om in het kader van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) begin 2015 voor iedere melkveehouderij een MVFR vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee minus de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft appellante in verband daarmee verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven over de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellante heeft geen wijzigingen doorgegeven. Vervolgens heeft verweerder de MVFR 2013 voor appellante bij het primaire besluit van 19 maart 2015 vastgesteld op 0 kg fosfaat. 1.3 Bij het bestreden besluit van 30 april 2015 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Volgens verweerder is de MVFR 2013 van appellante vastgesteld in overeenstemming met de Wvgm en voorziet de Wvgm niet in de mogelijkheid om de MVFR vast te stellen op basis van het aan appellante vergunde aantal te houden dieren. 1.4 In zijn uitspraken van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149 en ECLI:NL:CBB:2016:150; hierna: de uitspraken van 15 juni 2016) heeft het College in een aantal zaken van andere melkveehouderijen geoordeeld dat het stelsel van de Wvgm een inbreuk vormt op het recht van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) op ongestoord genot van eigendom van de melkveehouderijen. Er is sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd, zodat die maatregelen in hun algemeenheid proportioneel zijn (rechtsoverweging 5.5.3). Maar verweerder heeft de besluiten niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd door niet in te gaan op de door appellanten aangevoerde individuele omstandigheden (rechtsoverweging 5.6.3). Om die reden heeft het College verweerder in die zaken opgedragen om nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Daarbij moet verweerder onderzoeken of de vastgestelde MVFR 2013 op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden voor de betrokken appellanten een individuele, buitensporige last oplevert. Verweerder moet ook onderzoeken in hoeverre de regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last (rechtsoverweging 5.7). 1.5 Naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 heeft verweerder tijdens het onderzoek ter zitting op 27 juli 2016 te kennen gegeven ook voor deze zaak opnieuw te zullen kijken naar de door appellante aangevoerde individuele omstandigheden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst, de zaak aangehouden en verweerder in de gelegenheid gesteld om het bestreden besluit nader te motiveren. 1.6 Na de zitting van 27 juli 2016 heeft verweerder appellante per brieven van 16 augustus 2016 en 6 februari 2017 om aanvullende informatie verzocht. Appellante heeft per brief van 14 februari 2017 aanvullende informatie toegestuurd. 1.7 Met de aanvulling van 27 juni 2017 heeft verweerder het bestreden besluit nader gemotiveerd en dit gehandhaafd, zodat de MVFR 2013 van appellante op 0 kg fosfaat blijft vastgesteld. Volgens verweerder zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de MVFR 2013 van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last. 1.8 In aanloop naar de zitting van 2 augustus 2018 heeft verweerder het College een overzicht verstrekt van de uitgangspunten die zijn opgesteld naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016, op grond waarvan verweerder de verschillende zaken opnieuw heeft beoordeeld. De beroepsgronden en het standpunt van verweerder 2.1 Appellante betoogt in beroep, kort samengevat, dat verweerder bij de vaststelling van haar MVFR 2013 ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het aantal aan haar vergunde dieren. Verweerder had niet het kalenderjaar 2013, maar het kalenderjaar 1989, waarin de hinderwetvergunning is verleend, als referentiejaar moeten kiezen voor de vaststelling van de MVFR van appellante. Bovendien betoogt appellante dat haar bedrijf grondgebonden is en dat de Wvgm voor haar daarom buiten toepassing moet blijven. Ook voert appellante aan dat de Wvgm in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het was voor appellante onduidelijk wat de gevolgen zouden zijn van de wet en de MVFR 2013, met name welke uitzonderingsgevallen mogelijk voor appellante zouden gelden. Verder betoogt appellante dat de voor haar vastgestelde MVFR 2013 leidt tot een individuele en buitensporige last en daardoor in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij voert daartoe verschillende individuele omstandigheden aan. Door de voor haar vastgestelde MVFR 2013 en verschillende andere ontwikkelingen kan zij niet het aantal aan haar vergunde dieren houden en wordt de levensvatbaarheid van het bedrijf steeds verder aangetast. Appellante wijst daarbij op ontwikkelingen in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en het beheerplan voor een Natura 2000-gebied. Ook wijst appellante erop dat de boerderij als rijksmonument is aangewezen en valt onder het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP). Bovendien meent appellante dat door een heupoperatie in 2007 van één van de maten sprake is van buitengewone omstandigheden waardoor haar fosfaatproductie lager was, omdat zij hierdoor melkkoeien heeft moeten afvoeren. 2.2 Verweerder stelt dat de Wvgm geen ruimte biedt om de MVFR 2013 van appellante vast te stellen op basis van het vergunde aantal dieren. Bij de aantasting van het eigendomsrecht (artikel 1 van het EP) van appellante houdt verweerder naar aanleiding van de uitspraken van 15 juni 2016 rekening met het soort buitengewone omstandigheden dat is genoemd in de nota van wijziging van het Wetsvoorstel grondgebonden groei (Kamerstukken II 2015-2016, 34295, nr. 8). Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele melkveehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie of meer fosfaatruimte had. Het moet dan wel gaan om een MVFR 2013 die ten minste 10% lager is vastgesteld dan zonder die omstandigheden het geval zou zijn geweest. Ook wordt er rekening gehouden met bedrijven die vóór 12 december 2013 onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan ten behoeve van een bedrijfsuitbreiding. Ten gevolge van deze buitengewone omstandigheden moet de MVFR ook ten minste 10% lager zijn vastgesteld dan anders het geval zou zijn geweest. 2.3 Verweerder voert vervolgens aan dat hem niet is gebleken van een bijzondere omstandigheid die voor verweerder aanleiding zou kunnen zijn tot herziening van de MVFR 2013 van appellante. Volgens verweerder is er geen sprake van een onomkeerbaar uitbreidingsplan, waarvoor vóór 12 december 2013 financiële verplichtingen zijn aangegaan en heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij melkkoeien heeft moeten wegdoen als gevolg van een heupoperatie van één van de maten. Het wettelijke kader 3. Voor de relevante wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde als hier van belang, verwijst het College naar de bijlage bij deze uitspraak.

4.1 De Wvgm is een wet in formele zin. Dat betekent dat het een wet is die door de regering en de Eerste en Tweede Kamer is vastgesteld (anders dan bijvoorbeeld een wettelijke ‘regeling’, die door een minister zonder tussenkomst van de Kamers kan worden vastgesteld). Het Nederlandse rechtsstelsel is zo ingericht, dat het de rechter niet is toegestaan om een wet in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen te toetsen. Het rechtszekerheidsbeginsel waar appellante zich op beroept is zo een fundamenteel rechtsbeginsel. Toetsing van wat appellante daarover heeft aangevoerd, zoals over de keuze van het referentiejaar, is dus niet aan de orde. 4.2 Het College kan en zal wel de juistheid beoordelen van de stelling van appellante dat de Wvgm in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College heeft in zijn uitspraken van 15 juni 2016 hier al over geoordeeld. Het stelsel van de Wvgm is, in algemene zin, niet in strijd met het eigendomsrecht zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. Het College verwijst naar de motivering in de uitspraak onder nummer ECLI:NL:CBB:2016:149, onder rechtsoverwegingen 5.1 tot en met 5.5.3. Een afschrift van die uitspraak wordt bij deze uitspraak gevoegd. Zoals appellante terecht stelt, grijpt het stelsel van de Wvgm in op, oftewel reguleert het, het eigendom van de melkveehouders. Dat is echter toegestaan, omdat het stelsel duidelijk is vastgelegd in de wet en lagere regelgeving, en het stelsel een algemeen doel, oftewel belang dient. Het stelsel heeft namelijk ten doel het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Ook is er voldoende evenwicht tussen dat doel en de middelen die het stelsel daarvoor inzet. Verweerder heeft daarom, anders dan appellante wenst, voor de vaststelling van de MVFR 2013 niet aan hoeven sluiten bij het vergunde aantal dieren, maar heeft uit mogen gaan van het aantal gehouden dieren in 2013. De wetgever heeft dit jaartal kunnen kiezen, omdat het de meest actuele en niet meer te beïnvloeden informatie gaf over de bijdrage van een individueel melkveebedrijf aan de druk op de mestmarkt. Dat dit tot verschillende uitkomsten voor verschillende melkboeren heeft kunnen leiden en dat daarmee sommige boeren nadelen ten opzichte van anderen ondervinden, sluit het College niet uit. Dat maakt het stelsel als zodanig echter niet onrechtmatig. Welk nadeel precies wordt ondervonden kan wel gevolgen hebben voor de beoordeling van de vraag of het stelsel voor appellante als individu een disproportionele last meebrengt. 4.3 Het College stelt vast dat appellante, ter onderbouwing van haar standpunt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last, individuele omstandigheden heeft gesteld. Wil sprake zijn van een individuele last die zo disproportioneel is dat hij noopt tot compensatie dan moet aan hoge eisen worden voldaan. De bewijslast daarvoor ligt bij appellante. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Daarvoor is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) uitbreiding van het bedrijf die door de MVFR 2013 wordt getroffen. 4.4 Verweerder heeft appellante, in overeenstemming met rechtsoverweging 5.8 van de uitspraken van 15 juni 2016, en de op zitting van 27 juli 2016 gemaakte afspraken, in de gelegenheid gesteld haar stelling over de individuele feiten en omstandigheden aan te vullen en te onderbouwen. Verweerder heeft appellante per brieven van 16 augustus 2016 en 6 februari 2017 om aanvullende informatie verzocht ten aanzien van de door haar aangevoerde individuele omstandigheden. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er een causaal verband moet zijn tussen de door appellante aangevoerde omstandigheden en de conclusie dat er sprake is van een individuele, buitensporige last. Appellante heeft aanvullende informatie per brief van 14 februari 2017 toegestuurd. 4.5 Naar het oordeel van het College heeft verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR 2013 in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, uit kunnen gaan van de door hem ontwikkelde beoordelingscriteria. Op de zitting is besproken dat de uitgangspunten zoals die in de aanloop naar de zitting van 2 augustus 2018 aan het College zijn toegezonden, afwijken van de uitgangspunten die in de nadere motivering van het bestreden besluit zijn opgenomen. Verweerder heeft toegelicht dat voor uitbreiders aanvankelijk het criterium gold dat er een aanzienlijk risico was voor de continuïteit van het bedrijf. Dit bleek in de praktijk een lastig toe te passen criterium. Daarom heeft verweerder er alsnog voor gekozen de 10%-regel toe te passen in plaats van het bedrijfscontinuïteitscriterium. Het is aan de hand van dit criterium, dat de zaken zijn herbezien. 4.6 Het College acht daarmee voldoende duidelijk van welk criterium verweerder is uitgegaan. Er is niet gebleken dat verweerder de 10%-regel niet consequent heeft toegepast, noch dat appellante hierdoor is benadeeld in haar processuele positie. De uitgangspunten die verweerder heeft gekozen acht het College niet onredelijk. Dat laat overigens onverlet dat het College de vraag of er strijd is met artikel 1 van het EP in volle omvang toetst. 4.7 Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht gesteld dat de MVFR 2013 van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Daartoe overweegt het College als volgt. Van een bedrijfsuitbreiding waarvoor investeringen zijn gedaan voor 12 december 2013 (of daarna), om het totaal vergunde aantal dieren te houden, is geen sprake. et Het is aan appellant om te bewijzen Het College begrijpt het betoog van appellente zo dat zij door de voor haar vastgestelde MVFR 2013 niet meer terug kan naar de situatie waarin zij het door haar vergunde aantal dieren kan houden. Daaruit volgt echter nog niet dat er voor appellante sprake is van schade als gevolg van de voor haar vastgestelde MVFR 2013. De omstandigheid dat appellante niet het door haar vergunde aantal dieren houdt - al dan niet mede als gevolg van de heupoperatie van een van de maten - bestaat immers al sinds vele jaren en heeft derhalve geen zichtbaar verband met de voor appellante vastgestelde MFVR 2013. Evenzeer is onduidelijk welke consequenties de door appellante aangevoerde punten over de ruimtelijke ordening, zoals het POP, het PAS en de aanwijzing van de boerderij als rijksmonument, voor de MVFR 2013 hebben gehad. Het causaal verband tussen de door appellante aangevoerde omstandigheden en de stelling dat er sprake is van een individuele en buitensporige last ontbreekt dan ook. Het College heeft begrip voor de klacht van appellante dat de regeldruk almaar toeneemt en veel van het bedrijf vergt, maar dit ontslaat haar niet van de bewijslast over de toepassing van de MVFR. 4.8 Het voorgaande leidt tot de conclusie van het College dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 4.9 Het College is wel van oordeel dat het bestreden besluit, zoals dat is genomen op 30 april 2015, een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek bevat. Verweerder is daarin immers niet ingegaan op de individuele omstandigheden die appellante had gesteld. Verweerder heeft echter alsnog zorgvuldig gehandeld en zijn besluit voldoende gemotiveerd met de aanvulling van 27 juni 2017.

Het College verklaart het beroep ongegrond en bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 331,- aan appellante vergoedt. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018. w.g. R.W.L. Koopmans w.g. L. ten Hove Bijlage

“Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte; (…) ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar 1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, (…) mm. melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid; nn. melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf. (…) Artikel 21 1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren. 2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar: a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert, b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert, c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert, d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot: 1°. laat verwerken, (…) 4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of (…) 3. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1. 4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e. 5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt. 6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken. Artikel 21a 1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven. 2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld. 3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld. 4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35. 5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven. 6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt. (…) Artikel 38 1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.” Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt: “Artikel 1. Bescherming van eigendom Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.” Dat volgt uit artikel 120 van de Grondwet, zie hierover de uitspraak van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725.