ECLI:NL:CBB:2018:290

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/246 16005 Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2018 op het hoger beroep van: [naam] , te [plaats] , appellant tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2015, SGR 14/4131, in het geding tussen appellant en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma)

Bij tussenuitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) heeft het College de staatssecretaris van Economische Zaken opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak. Op 5 december 2017 heeft de minister (als rechtsopvolger van de staatssecretaris) een nieuw besluit genomen. Appellant is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze in te dienen op dit besluit. Bij brief van 4 januari 2018 heeft appellant zijn zienswijze naar voren gebracht. De zaak is vervolgens verwezen van de grote kamer naar de meervoudige kamer. Het College heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, dat het onderzoek wordt gesloten en dat heden uitspraak wordt gedaan. De tussenuitspraak en de beoordeling van het geschil in hoger beroep 1. In de tussenuitspraak heeft het College, voor zover hier relevant, geoordeeld dat bij het verhoor op 30 september 2010 sprake is geweest van schending van artikel 5:10a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat appellant ten onrechte niet op zijn zwijgrecht is gewezen. De verklaringen van appellant ten aanzien van zeventien vrachten mest hadden om die reden buiten beschouwing dienen te worden gelaten bij het opleggen van de bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). Nu voor het overige toereikend bewijs ontbrak voor de conclusie dat appellant de desbetreffende zeventien vrachten mest op of in de bodem van zijn bedrijf had gebracht, was de staatssecretaris niet bevoegd voor deze vrachten mest een boete op te leggen. Het College heeft de staatssecretaris opgedragen een nieuwe berekening uit te voeren, rekening houdend met hetgeen hiervoor is weergegeven, en op basis daarvan een nieuw besluit te nemen. Voor achttien andere vrachten mest heeft het College het bewijs wel toereikend geacht, gelet op de niet van het bewijs uitgesloten stukken en de verklaringen van appellant, van na de cautie, en van derden die door de toezichthouder zijn verhoord, waarvan de weergave de volledige inhoud bevat van wat tijdens deze verhoren aan de orde is geweest. Er is naar het oordeel van het College voorts geen reden te twijfelen aan het bewijs voor de aangevoerde hoeveelheden fosfaat en stikstof, zodat daarvan mocht worden uitgegaan. 2. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister een nieuwe berekening uitgevoerd waarbij de in aanmerking genomen gebruiksruimte op 5,2 hectare is vastgesteld en bij de aanvoer van mest is uitgegaan van achttien vrachten mest. Op grond van deze nieuwe berekening heeft de minister de boete berekend op € 46.940,50. Gelet op het destijds op grond van artikel 62 van de Msw geldende maximum boetebedrag voor natuurlijke personen blijft het boetebedrag € 45.000,-, verminderd met de in het bestreden besluit reeds toegepaste korting van 10% wegens de overschrijding van de termijn van dertien weken gelegen tussen de dagtekening van het boeterapport en het opleggen van de boete, op grond van het destijds geldende beleid, derhalve € 40.500,-. In de draagkracht van appellant ziet de minister geen aanleiding de boete verder te matigen, nu de in 2014 overgelegde stukken niet alle financiële gegevens bevatten waar om is gevraagd en de wel overgelegde stukken zien op de financiële situatie van appellant in 2013 en dus geen inzicht geven in de huidige financiële positie. De omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd geven voorts, gelet op de milieuschade die het overschrijden van de gebruiksnormen meebrengt, de minister evenmin aanleiding tot matiging, nu van bijzondere omstandigheden in de zin van 5:46, derde lid, van de Awb geen sprake is. 3. Appellant, van wie het beroep ingevolge het bepaalde bij artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op het nieuw genomen besluit, heeft in zijn zienswijze aangevoerd dat hij zijn gronden ten aanzien van bij het bewijs betrokken verklaringen van derden handhaaft. Appellant stelt door de zakelijke weergave van verklaringen van derden in zijn belangen geschaad te zijn. Ten aanzien van de hoogte van de boete voert appellant aan dat het evenredigheidsbeginsel onvoldoende recht wordt gedaan doordat de boete is gebaseerd op een standaardberekening zonder de specifieke omstandigheden van het geval daarbij te betrekken. De in de wet vastgestelde boetebedragen zijn veel te hoog in vergelijking met de boetes die in strafrecht worden opgelegd en daarbij wordt miskend dat bij het opleggen van een boete steeds de specifieke omstandigheden van het geval moeten worden betrokken. De rechter dient de boete vol te toetsen. Aan het draagkrachtverweer is door de minister ten onrechte voorbij gegaan. De door appellant overgelegde gegevens zijn voldoende om zijn penibele financiële situatie te onderbouwen. Dat de accountantsverklaring dateert uit 2013 is geen argument om voorbij te gaan aan het door appellant gestelde gebrek aan draagkracht. De minister heeft bij het nemen van het herstelbesluit niet om nieuwe gegevens gevraagd, terwijl de stelling steeds was dat de financiële situatie van appellant onvoldoende bij de besluitvorming is betrokken. Ook op grond van het tijdsverloop dient de boete aanzienlijk gematigd te worden. 4.1 Het College concludeert dat gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak het hoger beroep van appellant gedeeltelijk gegrond is. 4.2 Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van de bij het bewijs betrokken verklaringen van derden geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in zijn tussenuitspraak. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan niet worden teruggekomen van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel (zie: uitspraak van het College van 2 juli 2013, ECLI:NL:CBB:2013:52). Appellant heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die aanleiding geven thans anders te oordelen over het gebruik van die verklaringen. 4.3 Het College concludeert dat appellant in zijn zienswijze de berekening van de boete door de minister op zichzelf niet heeft bestreden. Ten aanzien van de stellingen van appellant over het hanteren van vaste boetebedragen en de hoogte daarvan merkt het College het volgende op. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, brengt artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding (zie onder meer: ECLI:NL:CBB:2016:355). Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Het, in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) ten aanzien van artikel 79 van de Msw, ten tijde hier in geding artikel 57 van de Msw (oud) (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125 en 126), toegelichte uitgangspunt dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is, acht het College niet onevenredig. Uit de toelichting blijkt voorts dat de hoogte van de tarieven is bepaald op grond van het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel. Daarbij is uitgegaan van forfaitaire bedragen die zijn afgestemd op de transportkosten voor het afvoeren van mest.

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellant tegen het besluit van 15 april 2014 gegrond; vernietigt het besluit op bezwaar van 5 december 2017; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat besluit; bepaalt de boete op een bedrag van € 30.375,-; draagt de minister op het door appellant voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 413,- te vergoeden; veroordeelt de minister in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.755,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2018. w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/246 16005 Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juni 2018 op het hoger beroep van: [naam] , te [plaats] , appellant tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2015, SGR 14/4131, in het geding tussen appellant en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma)

Bij tussenuitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) heeft het College de staatssecretaris van Economische Zaken opgedragen om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak. Op 5 december 2017 heeft de minister (als rechtsopvolger van de staatssecretaris) een nieuw besluit genomen. Appellant is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze in te dienen op dit besluit. Bij brief van 4 januari 2018 heeft appellant zijn zienswijze naar voren gebracht. De zaak is vervolgens verwezen van de grote kamer naar de meervoudige kamer. Het College heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, dat het onderzoek wordt gesloten en dat heden uitspraak wordt gedaan. De tussenuitspraak en de beoordeling van het geschil in hoger beroep 1. In de tussenuitspraak heeft het College, voor zover hier relevant, geoordeeld dat bij het verhoor op 30 september 2010 sprake is geweest van schending van artikel 5:10a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat appellant ten onrechte niet op zijn zwijgrecht is gewezen. De verklaringen van appellant ten aanzien van zeventien vrachten mest hadden om die reden buiten beschouwing dienen te worden gelaten bij het opleggen van de bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). Nu voor het overige toereikend bewijs ontbrak voor de conclusie dat appellant de desbetreffende zeventien vrachten mest op of in de bodem van zijn bedrijf had gebracht, was de staatssecretaris niet bevoegd voor deze vrachten mest een boete op te leggen. Het College heeft de staatssecretaris opgedragen een nieuwe berekening uit te voeren, rekening houdend met hetgeen hiervoor is weergegeven, en op basis daarvan een nieuw besluit te nemen. Voor achttien andere vrachten mest heeft het College het bewijs wel toereikend geacht, gelet op de niet van het bewijs uitgesloten stukken en de verklaringen van appellant, van na de cautie, en van derden die door de toezichthouder zijn verhoord, waarvan de weergave de volledige inhoud bevat van wat tijdens deze verhoren aan de orde is geweest. Er is naar het oordeel van het College voorts geen reden te twijfelen aan het bewijs voor de aangevoerde hoeveelheden fosfaat en stikstof, zodat daarvan mocht worden uitgegaan. 2. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de minister een nieuwe berekening uitgevoerd waarbij de in aanmerking genomen gebruiksruimte op 5,2 hectare is vastgesteld en bij de aanvoer van mest is uitgegaan van achttien vrachten mest. Op grond van deze nieuwe berekening heeft de minister de boete berekend op € 46.940,50. Gelet op het destijds op grond van artikel 62 van de Msw geldende maximum boetebedrag voor natuurlijke personen blijft het boetebedrag € 45.000,-, verminderd met de in het bestreden besluit reeds toegepaste korting van 10% wegens de overschrijding van de termijn van dertien weken gelegen tussen de dagtekening van het boeterapport en het opleggen van de boete, op grond van het destijds geldende beleid, derhalve € 40.500,-. In de draagkracht van appellant ziet de minister geen aanleiding de boete verder te matigen, nu de in 2014 overgelegde stukken niet alle financiële gegevens bevatten waar om is gevraagd en de wel overgelegde stukken zien op de financiële situatie van appellant in 2013 en dus geen inzicht geven in de huidige financiële positie. De omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd geven voorts, gelet op de milieuschade die het overschrijden van de gebruiksnormen meebrengt, de minister evenmin aanleiding tot matiging, nu van bijzondere omstandigheden in de zin van 5:46, derde lid, van de Awb geen sprake is. 3. Appellant, van wie het beroep ingevolge het bepaalde bij artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op het nieuw genomen besluit, heeft in zijn zienswijze aangevoerd dat hij zijn gronden ten aanzien van bij het bewijs betrokken verklaringen van derden handhaaft. Appellant stelt door de zakelijke weergave van verklaringen van derden in zijn belangen geschaad te zijn. Ten aanzien van de hoogte van de boete voert appellant aan dat het evenredigheidsbeginsel onvoldoende recht wordt gedaan doordat de boete is gebaseerd op een standaardberekening zonder de specifieke omstandigheden van het geval daarbij te betrekken. De in de wet vastgestelde boetebedragen zijn veel te hoog in vergelijking met de boetes die in strafrecht worden opgelegd en daarbij wordt miskend dat bij het opleggen van een boete steeds de specifieke omstandigheden van het geval moeten worden betrokken. De rechter dient de boete vol te toetsen. Aan het draagkrachtverweer is door de minister ten onrechte voorbij gegaan. De door appellant overgelegde gegevens zijn voldoende om zijn penibele financiële situatie te onderbouwen. Dat de accountantsverklaring dateert uit 2013 is geen argument om voorbij te gaan aan het door appellant gestelde gebrek aan draagkracht. De minister heeft bij het nemen van het herstelbesluit niet om nieuwe gegevens gevraagd, terwijl de stelling steeds was dat de financiële situatie van appellant onvoldoende bij de besluitvorming is betrokken. Ook op grond van het tijdsverloop dient de boete aanzienlijk gematigd te worden. 4.1 Het College concludeert dat gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak het hoger beroep van appellant gedeeltelijk gegrond is. 4.2 Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van de bij het bewijs betrokken verklaringen van derden geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in zijn tussenuitspraak. Behoudens zeer uitzonderlijke gevallen kan niet worden teruggekomen van een in een tussenuitspraak gegeven oordeel (zie: uitspraak van het College van 2 juli 2013, ECLI:NL:CBB:2013:52). Appellant heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die aanleiding geven thans anders te oordelen over het gebruik van die verklaringen. 4.3 Het College concludeert dat appellant in zijn zienswijze de berekening van de boete door de minister op zichzelf niet heeft bestreden. Ten aanzien van de stellingen van appellant over het hanteren van vaste boetebedragen en de hoogte daarvan merkt het College het volgende op. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, brengt artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding (zie onder meer: ECLI:NL:CBB:2016:355). Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Het, in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen) ten aanzien van artikel 79 van de Msw, ten tijde hier in geding artikel 57 van de Msw (oud) (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, p. 125 en 126), toegelichte uitgangspunt dat de boete hoger wordt, naarmate meer gebruiksnormen zijn overschreden en naarmate de overschrijding groter is, acht het College niet onevenredig. Uit de toelichting blijkt voorts dat de hoogte van de tarieven is bepaald op grond van het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel. Daarbij is uitgegaan van forfaitaire bedragen die zijn afgestemd op de transportkosten voor het afvoeren van mest.

Het College: vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellant tegen het besluit van 15 april 2014 gegrond; vernietigt het besluit op bezwaar van 5 december 2017; bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van dat besluit; bepaalt de boete op een bedrag van € 30.375,-; draagt de minister op het door appellant voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 413,- te vergoeden; veroordeelt de minister in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.755,50. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2018. w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk