ECLI:NL:CBB:2018:157

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 16/1263 16000 uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2018 op het hoger beroep van: [naam] , te [woonplaats] , appellant tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 november 2016, kenmerk ROE 16/595, in het geding tussen appellant en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 november 2016 (ECLI:NL:RBLIM:2016:9697) (de aangevallen uitspraak). De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2018. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 Appellant heeft een landbouwbedrijf aan de Kerkbergweg 3 te Vlodrop. Het bedrijf wordt door de grens met Duitsland doorsneden. Appellant bewerkt ongeveer 30 ha grond op Nederlands grondgebied en ongeveer 105 ha grond op Duits grondgebied. De landbouwgronden in Duitsland zijn voor een deel gepacht en voor een deel in eigendom van appellant. Voor de bemesting van deze landbouwgronden in Duitsland maakt appellant gebruik van mest die hij op zijn bedrijf in Vlodrop laat aanvoeren en daar opslaat. Appellant produceert op zijn bedrijf in Vlodrop geen mest. De op het bedrijf in Vlodrop aangevoerde mest wordt op het bedrijf gescheiden in dunne en dikke fractie. De dikke fractie wordt voor bemesting naar de Duitse landbouwgronden vervoerd. 1.3 Bij besluit van 18 september 2015 (het primaire besluit) heeft de minister appellant bestuurlijke boetes opgelegd voor een aantal overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). Appellant heeft in het kader van de controle op naleving van de Msw aangegeven gebruik te willen maken van de ‘Grensboerregeling’ in de zin van artikel 87 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). De minister heeft vastgesteld dat appellant niet in aanmerking komt voor die regeling, omdat de mest die appellant naar zijn Duitse landbouwgronden heeft vervoerd niet op het eigen bedrijf van appellant in Nederland was geproduceerd. Nu appellant volgens de minister niet voldeed aan de voorwaarden van de Grensboerregeling, diende appellant een intermediaire onderneming in te schakelen voor het vervoer van de vrachten mest naar de grenspercelen in Duitsland en diende deze mest bemonsterd en gewogen te worden. Als gevolg daarvan heeft de minister, voor zover thans nog van belang, voor de tachtig vrachten mest die appellant in 2014 zelf naar zijn grenspercelen in Duitsland heeft vervoerd zes boetes van elk € 300,- opgelegd voor overtredingen van administratieve verplichtingen op grond van de Uitvoeringsregeling in verband met de afvoer van mest naar Duitsland. 1.4 Tegen het primaire besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Bij zijn besluit van 19 januari 2016 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. De minister heeft daarbij het primaire besluit herroepen voor zover een boete van € 300,- is opgelegd voor het niet toesturen van een mestmonster naar een geaccrediteerd of gelijkwaardig laboratorium en beslist dat deze boete vervalt. Voor het overige heeft de minister het besluit van 18 september 2015 gehandhaafd. 1.5 Tegen het bestreden besluit heeft appellant beroep ingesteld. Appellant is in beroep opgekomen tegen de boetes die hem zijn opgelegd voor overtredingen van administratieve verplichtingen op grond van de Uitvoeringsregeling en heeft zich op het standpunt gesteld dat hij voldoet aan de voorwaarde van artikel 87, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling, omdat de door hem naar de Duitse landbouwgronden vervoerde mest afkomstig is van zijn bedrijf in Vlodrop. Volgens appellant heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de mest op zijn bedrijf in Vlodrop geproduceerd moet zijn en hij verwijst in dat verband naar het onderscheid dat in de regeling gemaakt wordt tussen ‘geproduceerd’ en ‘afkomstig’. De minister heeft in beroep betoogd dat uit de systematiek van de Uitvoeringsregeling volgt dat de Grensboerregeling meststoffen betreft die zijn geproduceerd op het eigen bedrijf. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. 2.2 De rechtbank heeft beoordeeld of appellant voldoet aan de voorwaarden van de Grensboerregeling uit artikel 87 van de Uitvoeringsregeling, in het bijzonder aan de voorwaarde van artikel 87, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling. Daartoe heeft zij overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bij de Grensboerregeling gaat om mest die op het eigen bedrijf is geproduceerd en niet om van elders aangevoerde (en eventueel op het eigen bedrijf bewerkte) mest die vervolgens wordt afgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank is de regeling bedoeld om landbouwers in bijzondere situaties niet te belasten met de kosten van bemonstering en analyse voor het afvoeren van op hun eigen bedrijf geproduceerde en dus daarvan afkomstige meststoffen. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van het College van 19 september 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:290), waarin het College over het begrip ‘afkomstig’ in artikel 91, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling heeft geoordeeld dat de wetgever met dit artikel heeft beoogd een voorziening te treffen voor landbouwers die op hun bedrijf geproduceerde mest willen afvoeren naar een nabijgelegen natuurterrein waarop zij het exclusieve recht hebben, omdat de met weging, bemonstering en analyse gepaard gaande lasten voor hen niet evenredige lasten zouden opleveren (r.o. 8.4). Het College overweegt daartoe in die uitspraak dat bij het bepalen of aan de gebruiksnormen is voldaan, niet voor de van buiten het bedrijf aangevoerde mest gebruik zou mogen worden gemaakt van forfaitaire normen, omdat dan extra gebruiksruimte kan worden gecreëerd die zijn grondslag niet vindt in reële gebruiksruimte (r.o. 8.4). Dat zou volgens het College niet in overeenstemming zijn met het doel van het stelsel van gebruiksnormen, te weten het beperken en voorkomen van (verdere) verontreiniging van grond- en oppervlaktewater door meststoffen. Dat geldt volgens de rechtbank eveneens en onverkort in deze zaak, waarin een uitzondering wordt gemaakt voor afvoer van dierlijke meststoffen, die afkomstig zijn van een bedrijf in Nederland, naar een perceel landbouwgrond in Duitsland of België. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E.R. Eggeraat en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2018. w.g. R.R. Winter w.g. L. ten Hove 3.1 Ter zitting heeft appellant bevestigt dat hij in hoger beroep alleen nog opkomt tegen vijf boetes van elk € 300,- die hem zijn opgelegd voor overtredingen van administratieve verplichtingen op grond van de Uitvoeringsregeling in verband met de afvoer van mest naar Duitsland. 3.2 Appellant stelt zich op het standpunt dat de rechtbank Limburg in de uitspraak van 10 november 2016 ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de uitspraak van het College van 19 september 2016. Volgens appellant gaat zijn zaak niet over een in die uitspraak besproken vergelijkbaar vraagstuk. Appellant handhaaft zijn standpunt dat hij voldoet aan de vereisten voor toepassing van de Grensboerregeling, zodat de administratieve verplichtingen, zoals bijvoorbeeld die op grond van artikel 76, derde lid, van de Uitvoeringsregeling, niet voor de afvoer van mest naar zijn grenspercelen in Duitsland golden en dat de hoeveelheden dierlijke meststoffen in plaats daarvan konden worden bepaald op basis van forfaitaire gehalten. De minister was daarom niet bevoegd tot het opleggen van de in geding zijnde boetes. Appellant betoogt dat het voor de continuïteit van zijn bedrijf van belang is gebruik te kunnen maken van de Grensboerregeling, omdat de met weging, bemonstering en analyse gepaard gaande verplichtingen met betrekking tot de naar zijn grenspercelen in Duitsland afgevoerde mest, onevenredig zware lasten zouden opleveren. 3.3 In reactie op het hoger beroep van appellant stelt de minister zich op het standpunt dat de rechtbank terecht aansluiting heeft gezocht bij de uitspraak van het College van 19 september 2016. Het ging in die uitspraak van het College ook om een uitzondering op de hoofdregel dat bij aan- en afvoer van dierlijke meststoffen moet worden gerekend met de geanalyseerde gehalten. De achtergrond van de uitzondering zou evenzeer gelden voor artikel 87 van de Uitvoeringsregeling. Volgens de minister kan in het geval van het bemesten van ‘eigen landbouwgrond, gelegen in het buitenland’, enkel gerekend worden met forfaitaire normen indien die meststoffen op het eigen bedrijf zijn geproduceerd. Meststoffen die zijn aangevoerd vanaf een ander bedrijf vallen niet onder deze uitzondering. Ook is met artikel 87 van de Uitvoeringsregeling niet beoogd extra gebruiksruimte te creëren die niet strookt met de reële gebruiksruimte. De bewoordingen ‘het bedrijf waarvan de meststoffen afkomstig zijn’ in artikel 87 van de Uitvoeringsregeling zouden hiervan een uitdrukking zijn. Dat de minister in de communicatie over de uitzonderingen de begrippen ‘afkomstig van’ en ‘geproduceerd door’ niet steeds consequent heeft doorgevoerd, doet daar niet aan af. 4.1 Het College ziet zich geplaatst voor de beantwoording van de vraag of artikel 87 van de Uitvoeringsregeling, zonder in strijd te komen met het rechtszekerheidsbeginsel of het bepaaldheidsgebod, zo moet worden uitgelegd dat de Grensboerregeling van toepassing is in een situatie als de onderhavige waarin een landbouwer mest, die is opgeslagen op zijn bedrijf in Nederland, maar daar niet is geproduceerd, vervoert naar zijn grenspercelen in Duitsland. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe als volgt. 4.2 In artikel 68 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) is bepaald op welke wijze de hoeveelheden dierlijke meststoffen die op een bedrijf worden aan- en afgevoerd, moeten worden meegerekend bij de hoeveelheid meststoffen die op een bedrijf aanwezig is. Op grond van artikel 68 van het Uitvoeringsbesluit gebeurt dit op basis van geanalyseerde gehalten, namelijk het gewicht of het volume en het stikstof- en fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Artikel 70, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit biedt de mogelijkheid om bij ministeriële regeling van deze hoofdregel af te wijken en de gevallen vast te stellen waarbij de hoeveelheid aangevoerde en afgevoerde dierlijke meststoffen mag worden bepaald op basis van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten. Aan deze mogelijkheid is uitvoering gegeven door middel van de artikelen 84 tot en met 91 van de Uitvoeringsregeling. Uit de Nota van Toelichting bij de Uitvoeringsregeling (Strct. 2005, 226, p. 6) valt af te leiden dat de uitzonderingen op artikel 68 van het Uitvoeringsbesluit gelden voor gevallen waarin het milieurisico gering is en de met weging, bemonstering en analyse gepaard gaande verplichtingen niet evenredige lasten zouden opleveren. Op grond van de uitzondering in artikel 87 van de Uitvoeringsregeling worden de hoeveelheden dierlijke meststoffen, die van een bedrijf in Nederland worden afgevoerd naar de buitenlandse grenspercelen in Duitsland of België, bepaald op basis van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten (de Grensboerregeling). Een voorwaarde van de Grensboerregeling is dat het perceel, in het kader van een normale bedrijfsvoering, daadwerkelijk bij het bedrijf waarvan de meststoffen afkomstig zijn in gebruik is (artikel 87, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling). 4.3 Met betrekking tot de door appellant aangevoerde grond dat het begrip ‘afkomstig van’ in artikel 87, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling niet voldoende helder en duidelijk is, in die zin dat daarmee alleen mest wordt bedoeld die op het eigen bedrijf is geproduceerd, overweegt het College als volgt. Het College stelt vast dat de begrippen ‘afkomstig van’, ‘geproduceerd door’, ‘van de productielocatie van het bedrijf afkomstige’ en ‘op het bedrijf geproduceerde’ afwisselend in de artikelen 84 tot en met 91 van de Uitvoeringsregeling worden gebruikt. Anders dan de bewoordingen in andere uitzonderingsbepalingen ‘de productielocatie van het bedrijf waarvan de dierlijke meststoffen afkomstig zijn’ (artikelen 84, eerste lid, aanhef en onder c, 85, aanhef en onder b, en 91, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling), ‘op desbetreffend bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen’ (artikel 84, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling) en ‘op dat bedrijf geproduceerde dierlijke meststoffen’ (artikel 84, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling), bevat artikel 87, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling geen bewoordingen die expliciet verwijzen naar op het bedrijf geproduceerde meststoffen of van de productielocatie van het bedrijf afkomstige meststoffen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het daarop gestoelde bepaaldheidsgebod is naar het oordeel van het College evenwel geen sprake. Het leidt, naar het oordeel van het College, geen twijfel dat de bewoordingen ‘bij het bedrijf waarvan de meststoffen afkomstig zijn’ uit artikel 87, eerste lid, aanhef en onder d, van de Uitvoeringsregeling, gelet op de normatieve omgeving waar dat artikeldeel deel van uitmaakt en daarin is ingebed, dat de desbetreffende bepaling alleen van toepassing is op meststoffen die op het eigen bedrijf zijn geproduceerd en daarom van dat bedrijf afkomstig zijn. Er is immers geen enkele aanleiding waarom hier ten aanzien van de Grensboerregeling een ander criterium zou dienen te worden gehanteerd dan in de hiervoor geciteerde uitzonderingsbepalingen, waarin is geëxpliciteerd dat het moet gaan om op het bedrijf geproduceerde meststoffen. Evenmin ziet het College aanleiding om af te wijken van zijn uitspraak van 19 september 2016 (r.o. 8.4), aangezien ook hier geldt dat indien, zoals door appellant wordt bepleit, zou worden aanvaard dat ook voor de van buiten het bedrijf aangevoerde mest gebruik zou mogen worden gemaakt van forfaitaire normen, extra gebruiksruimte zou kunnen worden gecreëerd die zijn grondslag niet vindt in reële gebruiksruimte, hetgeen niet in overeenstemming zou zijn met het doel van het stelsel van gebruiksnormen, te weten het beperken en voorkomen van (verdere) verontreiniging van grond- en oppervlaktewater door meststoffen. Een en ander moet ook voor appellant duidelijk zijn geweest.