ECLI:NL:CBB:2017:400

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 16/799 16005 uitspraak van de meervoudige kamer van 11 december 2017 op het hoger beroep van: [naam 1] , te [plaats] , appellante, (gemachtigde: mr. R. Scholten), tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 augustus 2016, LEE 16/1028, in het geding tussen appellante en de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) (gemachtigde: mr. M. Leegsma). Procesverloop in hoger beroep Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord- Nederland van 2 augustus 2016 (hierna: de aangevallen uitspraak). De staatssecretaris van Economische Zaken (College: thans de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2017. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Tevens was voor appellante aanwezig [naam 4] . De minister werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Grondslag van het geschil 1.1 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft in het kader van het toezicht op de naleving van de derogatievoorwaarden in 2014 een controle op het bedrijf van appellante uitgevoerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van de NVWA van 22 december 2014 (nummer 82712). Daaruit blijkt dat appellante bij de Gecombineerde Opgave 2014 onder meer dijkpercelen heeft opgegeven waarvoor zij pachtovereenkomsten heeft afgesloten met het Wetterskip Fryslân. De controleurs van de NVWA constateren in hun rapport dat de opgegeven percelen met volgnummers 12 tot en met 21, 23, 24, 26, 27 en 59 niet als tot het bedrijf behorende landbouwgronden in de zin van de Meststoffenwet (Msw) kunnen worden aangemerkt. De minister heeft op basis van deze bevindingen voor het niet naar waarheid aanleveren van informatie over gewaspercelen bij besluit van 20 februari 2015 een bestuurlijke boete aan appellante opgelegd van € 300,-. 1.2 Bij besluit van 19 januari 2016 heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep van appellante dat – kort gezegd – inhield dat zij de Gecombineerde Opgave 2014 wel naar waarheid heeft ingevuld, ongegrond verklaard. De rechtbank overwoog hiertoe voor zover hier van belang (onder 4.2.1 tot en met 4.2.4 van de aangevallen uitspraak) dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat appellante, ondanks het feit dat zij beschikte over pachtovereenkomsten, niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen. De rechtbank acht daartoe van belang dat algemene voorwaarde A3 van de pachtovereenkomsten voor het jaar 2014 als volgt luidt: “De verpachter is gerechtigd alle nodig geachte werkzaamheden aan het verpachte te laten verrichten. Bemesting, het maaien en de bestrijding van onkruid (w.o. brandnetels en distels) zal door of vanwege de verpachter geschieden. Zodebemesting, mest en kunstmest injecteren door/voor of vanwege de pachter is niet toegestaan. (…)”. Voorts acht de rechtbank van belang dat uit antwoorden van [naam 5] , werkzaam als grondverwerver bij Wetterskip Fryslân, op vragen van de NVWA blijkt dat de dagelijkse praktijk niet anders is dan kan worden afgeleid uit de tekst van de algemene voorwaarde A3 uit de pachtovereenkomsten. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht een boete opgelegd van € 300,- omdat zij de percelen 12 tot en met 21, 23, 24, 26, 27 en 59 niet naar waarheid heeft opgegeven als tot het bedrijf behorende landbouwgrond in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Meststoffenwet. Beoordeling van het geschil in hoger beroep 3.1 Het voorliggende geschil beperkt zich tot de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister een bestuurlijke boete van € 300,- aan appellante kon opleggen wegens het niet naar waarheid opgeven van percelen als tot het bedrijf behorende landbouwgrond bij de Gecombineerde Opgave 2014, omdat appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht over die percelen had. 3.2 Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte op grond van de aangehaalde bepalingen in de overeenkomst heeft geoordeeld dat er geen sprake is van feitelijke beschikkingsmacht. Er zijn weliswaar beperkingen van de activiteiten die op de percelen mogen worden verricht, maar deze leiden niet per definitie ertoe dat deze bepalingen wezenlijke belemmeringen vormen voor het uitoefenen van landbouwactiviteiten. Appellante heeft in dat kader verwezen naar een uitspraak van het College van 16 juni 2014, ECLI:NL:CBB:2014:262. Appellante heeft dan ook naar waarheid de percelen als tot haar bedrijf behorende landbouwgrond opgegeven bij de Gecombineerde Opgave. De bevoegdheid ten aanzien van het gebruik van de percelen lag tot op zekere hoogte bij appellante. Appellante had dan ook wel degelijk het beheer over de gronden en mocht deze daarom tot haar bedrijf rekenen. 3.3 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 4.1 De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang: Artikel 1 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) m. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is; (…) Artikel 34 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op: (…) c. de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik; (…) Artikel 51 Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 34 (…) Artikel 62 (…) 2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd ter zake van overtreding van het bij of krachtens artikel (…) 34 (…) bepaalde. (…). 4.2 Het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) luidde ten tijde en voor zover van belang: Artikel 26 1 De landbouwer verstrekt elk kalenderjaar uiterlijk op 15 mei aan Onze Minister gegevens met betrekking tot: a. de op 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar beteelde of te betelen oppervlakte van de percelen landbouwgrond, onderscheiden naar gewas en topografische ligging van deze percelen; b. de na 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar met een volggewas te betelen oppervlakte van de percelen landbouwgrond, onderscheiden naar gewas en topografische ligging van deze percelen; (…) 2 Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over: a. de gegevens die ingevolge het eerste lid worden verstrekt, de wijze waarop deze gegevens worden verstrekt en de termijn waarbinnen wijzigingen in deze gegevens worden doorgegeven; en b. de overige te verstrekken gegevens, de wijze waarop deze gegevens worden verstrekt en de termijn waarbinnen wijzigingen in deze gegevens worden doorgegeven. 4.3 De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) luidde ten tijde en voor zover van belang: Artikel 122 1 De in artikel 26, eerste lid, van het besluit (….) bedoelde meldingen, verklaringen, verstrekking van gegevens, kennisgevingen, aanmeldingen ter registratie en aanvragen tot ontheffing geschieden door indiening bij de minister van het ingevulde en ondertekende daartoe bestemde formulier, dat door de minister wordt verstrekt. (…) Artikel 124 1 Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid. (…) Artikel 130 De hoogte van de bestuurlijke boete die overeenkomstig artikel 51 van de Meststoffenwet kan worden opgelegd, wordt vastgesteld overeenkomstig het bedrag dat in bijlage M voor de desbetreffende overtreding is vermeld. Ingevolge Bijlage M behorende bij artikel 130 is de boete voor overtreding van artikel 34 van de Msw, artikel 26, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw, het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over oppervlakte, gewasteelt en ligging van percelen op de verzamelaanvraag door de landbouwer, vastgesteld op € 300,-. 5.1 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraken van 12 februari 2013, (ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613), 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) en 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32), is volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.) voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. 5.2 Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank terecht belang gehecht aan de in de pachtovereenkomst opgenomen algemene voorwaarden en blijkt uit de aangehaalde voorwaarde dat appellante niet bevoegd was beslissingen te nemen over onder meer het onderhoud van de percelen. Uit de pachtovereenkomsten voor de percelen 12 tot en met 21, 23, 24, 26, 27 en 59 acht het College naast de reeds door de rechtbank aangehaalde algemene voorwaarde ook de volgende algemene voorwaarden van belang: “1. De pachter mag het gepachte uitsluitend beweiden met schapen en lammeren. Indien naar het oordeel van de verpachter te weinig of te veel vee op het verpachte wordt geweid, zal de pachter op eerste aanzegging gehouden zijn zoveel vee te weiden als door de verpachter nodig geoordeeld wordt voor de instandhouding van een goede grasmat. (…) 2. De verpachter behoudt zich het recht voor de beweiding van het verpachte geheel of gedeeltelijk, op elk tijdstip en zolang als nodig is, te verbieden, indien zulks in verband met de gesteldheid van de grasmat en/of bodem gewenst is, een en ander ter beoordeling van de verpachter. De pachter zal in voorkomende gevallen geen aanspraak op schadevergoeding kunnen maken.” Mede gelet op deze voorwaarden heeft de rechtbank naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake is van een civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke beschikkingsmacht over de grond geeft zoals hierboven omschreven onder 5.1. De rechtbank heeft voorts terecht gewezen op de verklaringen van [naam 5] , werkzaam als grondverwerver bij Wetterskip Fryslân, bijlage 4 bij het rapport van de NVWA, waaruit blijkt dat ook in de praktijk de grond werd bemest door het Wetterskip Fryslân zonder overleg met de pachters en dat alle onderhoud geschiedde door het Wetterskip Fryslân. De praktijk week derhalve niet af van hetgeen schriftelijk was overeengekomen. Nu de verpachter op grond van de afspraken de macht had om te beslissen of de percelen werden beweid en met hoeveel vee, of en welk onderhoud werd gepleegd en of (kunst)mest werd aangebracht lag de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen niet bij appellante. Het betoog van appellante, dat het feit dat er beperkingen waren niet betekent dat appellante geen feitelijke beschikkingsmacht had, faalt. De verwijzing die appellante in dat kader heeft gemaakt naar jurisprudentie die betrekking heeft op de bedrijfstoeslag op grond van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid gaat niet op, reeds omdat in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid niet dezelfde regelgeving en dezelfde begrippen worden gebruikt als in de meststoffenregelgeving. Het hoger beroep van appellante faalt. 6. Het hiervoor overwogene brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de minister bevoegd was aan appellante een bestuurlijke boete op te leggen voor overtreding van artikel 34 van de Msw, juncto artikel 26, eerste en tweede lid van het Uitvoeringsbesluit Msw en artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2017. w.g. H.L. van der Beek w.g. A.G.J. van Ouwerkerk