ECLI:NL:CBB:2017:182

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/650 16099 uitspraak van de meervoudige kamer van 12 mei 2017 in de zaak tussen [appellant 1] en [appellant 2] , te [plaats] , appellanten (gemachtigde: mr. J. Schooljan), en de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). Bij besluit van 3 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellanten voor een ontheffing van het verwerven van pluimveerechten op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) afgewezen. Bij besluit van 20 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 december 2016. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het College verklaart het beroep ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 mei 2017. w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk 1. Het College gaat uit van het volgende. 1.1 Appellanten hebben op 9 januari 2015 voor hun bedrijf “gebroeders [naam] ” een aanvraag ingediend voor een ontheffing van het verwerven van 20.000 pluimveerechten. De aanvraag ziet op uitbreiding in de categorie pluimvee in een duurzame stal. 1.2 Bij brief van 13 maart 2015 heeft verweerder appellanten bericht dat er meer rechten zijn aangevraagd dan kunnen worden verdeeld, dat om die reden een loting door een notaris heeft plaatsgevonden en dat het rangnummer van appellanten 206 is. 1.3 Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat het aantal te verdelen eenheden is verdeeld onder aanvragers met een hoger rangnummer. 2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder het volgende uiteengezet. Het totaal aantal pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing wordt verleend is beperkt tot ten hoogste 1.200.000 pluimvee-eenheden. Zouden alle aanvragen die zien op een uitbreiding van de pluimveestapel in een duurzame stal worden toegekend, dan zou de bovengrens van 1.200.000 pluimvee-eenheden met ongeveer 2,8 miljoen eenheden worden overschreden. Daarom heeft een loting moeten plaatsvinden. Alle aanvragen van bedrijven die hun pluimveestapel uitbreiden zonder duurzame stal, zijn afgewezen. In die categorie is niet geloot. Het bedrijf van appellanten heeft aan die loting meegedaan en rangnummer 206 geloot. Gebleken is dat met het toekennen van een ontheffing aan het bedrijf met rangnummer 94 het plafond van 1.200.000 pluimvee-eenheden bijna is bereikt. De kans dat het bedrijf van appellanten, met rangnummer 206, voor een ontheffing in aanmerking komt, acht verweerder zo goed als zeker uitgesloten. Volgens verweerder biedt een loting alle deelnemers die aan de voorwaarden voldoen en die zich tijdig hebben aangemeld een even grote kans om een ontheffing te bemachtigen. Deze methode wordt ook door de landbouwsector gedragen. Voordat de regeling is vastgesteld heeft verweerder een concept van de regeling voorgelegd aan en besproken met LTO, NVV en de NVP. Met de sector is onder andere overeenstemming bereikt over het type aanvragen dat met voorrang zou worden behandeld. Hierbij is onder andere afgesproken dat bedrijven die hun uitbreiding realiseren of hebben gerealiseerd in een integraal duurzame stal, en daarvoor een subsidiebeschikking hebben ontvangen van RVO.nl, of met een integraal duurzame stal waarvoor een stalcertificaat Maatlat Duurzame Veehouderij (stalcertificaat) is afgegeven door de Stichting Milieukeur, voorrang krijgen bij de toekenning van een ontheffing. Verweerder is van mening dat ook bedrijven waaraan een stalcertificaat is afgegeven moeten worden beschouwd als bedrijven met een duurzame stal. 3. Appellanten hebben in beroep het volgende aangevoerd. 3.1 In de eerste plaats is het opmerkelijk dat verweerder in het bestreden besluit de kans laat bestaan dat appellanten wel degelijk voor een ontheffing in aanmerking komen. Dit terwijl de aanvraag voor een ontheffing in het primaire besluit ondubbelzinnig is afgewezen. Uit het feit dat er een kans bestaat dat de aanvraag van appellanten dient te worden toegewezen, hoe klein die kans ook moge zijn, volgt dat het primaire besluit voorbarig is genomen. Alleen al om die reden kan ook het daaropvolgende bestreden besluit niet in stand blijven. 3.2 In de tweede plaats worden aanvragers die slechts in het bezit zijn van een stalcertificaat ten onrechte beschouwd als bedrijven met een integraal duurzame stal. De eisen op het gebied van milieu en diergezondheid voor het verkrijgen van een stalcertificaat zijn immers veel minder streng dan voor het verkrijgen van een subsidie voor het bouwen van of een investering in een integraal duurzame stal. In het bestreden besluit gaat verweerder ten onrechte voorbij aan het feit dat ook blijkens de toelichting op de Uitvoeringsregeling de toekenning van een ontheffing bedoeld is ter stimulering van een milieuvriendelijke bedrijfsvoering. Daarbij is van belang dat met de aanwezigheid van een stalcertificaat, afgegeven door de Stichting Milieukeur, nog niet is aangetoond dat sprake is van een integraal duurzame stal. Dat bij de totstandkoming van de Regeling met de landbouwsector overeenstemming zou zijn bereikt over het type aanvragen dat met voorrang zou worden behandeld, zoals door verweerder gesteld, doet daaraan niet af. 4. Het College overweegt als volgt. 4.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt. “(…) Artikel 20 1. Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende pluimveerecht. (….) Artikel 38 1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. (…) Artikel 39 1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…). (…)”. 4.2 Hoofdstuk 10, § 5 ‘Uitbreiding buiten rechten’ van de Uitvoeringsregeling (zoals gewijzigd bij de Regeling tijdelijke ontheffing varkens- en pluimveerechten, Stcrt. 36002 van 16 december 2014) luidde voor zover hier van belang als volgt: “Artikel 112 1. De minister kan op aanvraag ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19, eerste lid, en 20, eerste lid, van de wet. (…) Artikel 113 (…) 2. Het aantal pluimvee-eenheden waarvoor ontheffing kan worden verleend bedraagt 1.200.000. Artikel 114 1. Een aanvraag voor ontheffing kan worden ingediend in de periode van 5 januari 2015, 9:00 uur, tot 30 januari 2015, 17:00 uur. 2. Een aanvraag kan worden ingediend voor: a. ontheffing waarbij (…) het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft worden gehouden in een integraal duurzame stal, of b. ontheffing waarbij (….) het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft niet in een integraal duurzame stal worden gehouden. 3. Per bedrijf waarop een productierecht rust, kan maximaal één aanvraag voor een ontheffing voor varkenseenheden en maximaal één aanvraag voor een ontheffing voor pluimvee-eenheden worden ingediend. 4. Een aanvraag die niet compleet is moet uiterlijk op 13 februari 2015 compleet zijn. (…) Artikel 116 (…) 3. De minister verdeelt het aantal beschikbare pluimvee-eenheden in de volgorde van rangschikking, waarbij de aanvragen, bedoeld in artikel 114, tweede lid, onderdeel a, hoger worden gerangschikt dan de aanvragen, bedoeld in artikel 114, tweede lid, onderdeel b. 4. Indien er meer aanvragen voor pluimvee-eenheden worden ingediend dan het aantal, genoemd in artikel 113, tweede lid, verdeelt de minister het aantal beschikbare pluimvee-eenheden door middel van loting tussen de aanvragen die op grond van de rangschikking voor verdeling in aanmerking komen. Artikel 117 1. De aanvrager die een aanvraag als bedoeld in artikel 114, tweede lid, onderdeel a, heeft ingediend, houdt de varkens of het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft in een integraal duurzame stal. 2. De aanvrager kan aantonen dat hij beschikt over een integraal duurzame stal indien hij beschikt over: a. een beschikking tot subsidievaststelling op grond van artikel 29 van de Regeling GLB-inkomstensteun 2006, b. een beschikking tot subsidievaststelling op grond van artikel 2.37, eerste lid, van de Regeling LNV-subsidies juncto bijlage 2, hoofdstuk 4, bij de Regeling LNV-subsidies, die hoger is dan € 0,00, of c. een stal ontwerp certificaat of een definitief stalcertificaat Maatlat Duurzame Veehouderij afgegeven door de Stichting Milieukeur. (…)”. 4.3 Het College heeft in zijn uitspraak van 20 december 2007 (ECLI:NL:CBB:2007:BC1619) geoordeeld dat artikel 38 van de Meststoffenwet geen basis biedt voor het vaststellen van regels met betrekking tot het verlenen van ontheffingen. Weliswaar kan artikel 39 van de Meststoffenwet als rechtsgrondslag voor nadere regelgeving dienen, doch gelet op de inhoud van deze bepaling geldt dit slechts voor vormvoorschriften rondom het indienen van aanvragen. Andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van – onder meer – aanvragen om ontheffing berusten derhalve niet op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. 4.4 Het College stelt vast dat in de Uitvoeringsregeling zoals gewijzigd bij de Regeling tijdelijke ontheffing varkens- en pluimveerechten naast zulke vormvoorschriften ook andere bepalingen zijn opgenomen, waaronder de bepaling omtrent de wijze waarop verweerder op de ingediende aanvragen voor een ontheffing beslist. Het College is van oordeel dat de Uitvoeringsregeling in zoverre niet berust op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. In lijn met de hiervoor genoemde uitspraak van 20 december 2007 moet de Uitvoeringsregeling, voor zover deze andere dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van - onder meer - ontheffingsaanvragen behelst, overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels (zie de uitspraak van het College van 7 december 2016, ECLI:NL:CBB:2016:436, onder 5.2). 4.5 De beroepsgrond van appellanten zoals weergegeven onder 3.2 stelt de vraag aan de orde of de aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag liggende beleidsregels in rechte kunnen standhouden. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Het is vaste jurisprudentie van het College dat indien, zoals in dit geval, sprake is van een plafond waarbinnen aanvragen gehonoreerd kunnen worden, het hanteren van een loting als zodanig niet een rechtens ongeoorloofd middel is om een rangorde in overigens vergelijkbare aanvragen aan te brengen (zie de uitspraken van het College van 30 december 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BN5532, 12 maart 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW0420, en 7 december 2016, hiervoor aangehaald). De Uitvoeringsregeling maakt onderscheid tussen enerzijds aanvragen waarbij de varkens of het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft worden gehouden in een integraal duurzame stal en anderzijds aanvragen waarbij de varkens of het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft niet worden gehouden in een integraal duurzame stal (artikel 114, tweede lid). Aanvragen waarbij de varkens of het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft worden gehouden in een integraal duurzame stal worden hoger gerangschikt dan andere aanvragen (artikel 116, derde lid). Artikel 117, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de aanvrager kan aantonen dat hij beschikt over een integraal duurzame stal in de in dat artikellid genoemde drie gevallen en stelt aldus die drie gevallen wat betreft de beoordeling van aanvragen van ontheffingen van het verbod om meer dierlijke meststoffen te produceren met elkaar op één lijn. Voor zover al met appellanten moet worden aangenomen dat een verschil bestaat tussen enerzijds stallen met een stalcertificaat (artikel 117, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling) en anderzijds stallen ter zake waarvan een subsidie is verkregen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 of de Regeling LNV-subsidies (artikel 117, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Uitvoeringsregeling) omdat, zoals appellanten stellen, de eisen op het gebied van milieu en diergezondheid voor het verkrijgen van een stalcertificaat veel minder streng zijn dan voor het verkrijgen van een subsidie voor een integraal duurzame stal, bestaat geen grond voor het oordeel dat die gelijkstelling hier kennelijk onredelijk is. Zoals verweerder in het verweerschrift onder verwijzing naar de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014, nr. 36002, 16 december 2014) heeft uiteengezet, wordt met de ontheffing beoogd bedrijven die investeren in mestverwerking tegemoet te komen door het treffen van een voorziening waardoor zij slechts een deel van de voor hun uitbreiding benodigde productierechten hoeven te verwerven. Anders dan appellanten hebben aangevoerd, gaat het bij de Uitvoeringsregeling dus niet zozeer om eisen op het gebied van milieu en diergezondheid, maar om het antwoord op de vraag of bedrijven hebben geïnvesteerd in mestverwerking. Dat daarvan geen sprake is in het geval van aanvragers, die een stal hebben met een stalcertificaat, is niet gesteld of gebleken. 4.6 De beroepsgrond van appellanten zoals weergegeven onder 3.2 slaagt dus niet. 4.7 De beroepsgrond van appellanten zoals weergegeven onder 3.1 slaagt evenmin. In een aanvraagprocedure zoals hier aan de orde, waarin sprake is van een plafond waarbinnen aanvragen gehonoreerd kunnen worden en waarin verweerder een loting hanteert om een rangorde in die aanvragen aan te brengen, acht het College het niet ontoelaatbaar dat verweerder de aanvraag van appellanten met rangnummer 206 heeft afgewezen, nu gebleken is dat met het toekennen van een ontheffing aan de aanvrager met rangnummer 94 het plafond bijna is bereikt en de kans dat appellanten voor een ontheffing in aanmerking komen aldus zo goed als zeker is uitgesloten. 5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.