ECLI:NL:CBB:2016:226

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 15/624 17042 uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2016 op het hoger beroep van: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister), appellant (gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland), tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 juli 2015, kenmerk ROT 14/2065 en ROT 14/8150, in het geding tussen de minister en [naam 1] B.V., te [plaats] , gemeente [gemeente] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. A.F.M. van ‘t Hooft).

De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 1 juli 2015 (ECLI:NL:RBROT:2015:4765). [naam 1] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2016. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] , inspecteur toezichtontwikkeling. Van de zijde van [naam 1] zijn verschenen haar gemachtigde, mr. L. Driest, [naam 3] en [naam 4] .

1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 [naam 1] exploiteert een slachterij (de inrichting) van uitgelegde legkippen. Op 10 december 2012 en op 20 september 2013 is de inrichting aan inspecties onderworpen door medewerkers van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Volgens de bevindingen van de NVWA moet het in de inrichting geproduceerde vlees, door [naam 1] aangeduid als 3mm-vlees, aangemerkt worden als separatorvlees en is dit niet bemonsterd en onderzocht in overeenstemming met punt 1.7 van bijlage I bij Verordening (EG) 2073/2005 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 15 november 2005 inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen (PbEU L 338; Verordening (EG) 2073/2005). De minister heeft [naam 1] vervolgens bij besluiten van 26 april 2013 en 11 juli 2014 (de boetebesluiten) twee bestuurlijke boetes van ieder € 525,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, derde lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen (Warenwetbesluit) in samenhang bezien met artikel 3, eerste lid, en bijlage I van Verordening (EG) 2073/2005. 1.3 Bij zijn besluiten van 4 februari 2014 respectievelijk 27 oktober 2014 (de bestreden besluiten), waartegen de door de rechtbank gezamenlijk behandelde beroepen waren gericht, heeft de minister de tegen de boetebesluiten ingediende bezwaren van [naam 1] ongegrond verklaard. Uitspraak van de rechtbank 2.1 De rechtbank heeft beide beroepen van [naam 1] gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en de primaire besluiten herroepen. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. 2.2 Ambtshalve stelt de rechtbank vast dat [naam 1] kwalificeert als een exploitant van een slachthuis, bedoeld in bijlage II, secties II en III, van Verordening (EG) 853/2004 van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004, houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PbEU L 139 en L 226; Verordening (EG) 853/2004). Haar inrichting is immers een inrichting voor het slachten en uitslachten van dieren waarvan het vlees bestemd is voor menselijke consumptie, zodat de inrichting voldoet aan de definitie onder punt 1.16 van bijlage I bij Verordening (EG) 853/2004. Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit is dat besluit daarom niet van toepassing op [naam 1] . Naar het oordeel van de rechtbank valt het toezicht op en de handhaving jegens exploitanten van slachthuizen onder de werkingssfeer van (thans) de Wet dieren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de uitsluiting van artikel 3.2, derde lid, van die wet toepassing mist, omdat hiervoor is vastgesteld dat geen sprake is van krachtens de Warenwet gestelde voorschriften, nu [naam 1] kwalificeert als exploitant van een slachthuis. Nu artikel 2, derde lid, van het Warenwetbesluit niet op [naam 1] van toepassing is, kan niet sprake zijn van een overtreding van dat artikel. De minister was aldus niet bevoegd tot het opleggen van de bestuurlijke boetes.

3. De minister heeft hoger beroep ingesteld omdat de rechtbank naar zijn mening ten onrechte ervan uitgaat dat de inrichting van [naam 1] uitsluitend kwalificeert als slachthuis. De inrichting is weliswaar een erkend slachthuis waar kippen worden geslacht, maar daarnaast is de inrichting erkend als inrichting voor het produceren van separatorvlees. De uitzondering in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit is derhalve in onderhavige zaak niet van toepassing. Op grond van artikel 32a van de Warenwet is de minister bevoegd de bestuurlijke boetes op te leggen. Aldus steeds de minister. 4. [naam 1] stelt dat zij een exploitant van een slachthuis is. Daaraan kan de stelling van de minister dat [naam 1] tevens een erkende inrichting voor het produceren van separatorvlees is, niet afdoen. De uitzondering in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit is om die reden van toepassing. [naam 1] betwist overigens de stelling van de minister dat haar inrichting ook kwalificeert als inrichting voor het produceren van separatorvlees. De erkenning is aan [naam 1] toegewezen voor het slachthuis. De NVWA heeft die erkenning uitgebreid voor (i) het invriezen van kippen, (ii) het afvoeren van slachtafval en (iii) het separeren van vlees. [naam 1] produceert geen separatorvlees. Aldus steeds [naam 1] . 5. Artikel 1, tweede lid, van het Warenwetbesluit luidt, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt: “Dit besluit is niet van toepassing op: a. de exploitanten van slachthuizen, bedoeld in bijlage II, secties II en III, van verordening (EG) 853/2004; (…).” 6.1 Het College overweegt het volgende. Voorop staat dat [naam 1] exploitant van een slachthuis is als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit. In zoverre is het Warenwetbesluit daarom niet op haar van toepassing. De activiteiten van [naam 1] beperken zich echter niet tot uitsluitend het slachten en uitslachten van pluimvee. Zij heeft erkenningen voor en verricht feitelijk ook andere activiteiten, waaronder de productie van het 3mm-vlees dat de minister – volgens [naam 1] ten onrechte – aanmerkt als separatorvlees. 6.2 Naar het oordeel van het College sluit artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit slechts van het toepassingsbereik van het Warenwetbesluit uit exploitanten van een slachthuis voor zover zij in die hoedanigheid handelingen verrichten, dat wil zeggen het slachten en uitslachten van dieren. Die handelingen zijn genormeerd bij of krachtens (thans) de Wet dieren. Indien echter een exploitant van een slachthuis andere activiteiten ontplooit die vallen binnen de werkingssfeer van het Warenwetbesluit, dan staat niets eraan in de weg om, voor zover het die andere activiteiten betreft, het Warenwetbesluit op de betreffende exploitant van toepassing te achten. Het voorgaande vindt bevestiging in artikel 3.2, derde lid, van de Wet dieren. In dat artikellid is neergelegd dat wat betreft de toepasselijkheid van de op de Wet dieren gebaseerde regels ten aanzien van de productie van vlees na het doden van dieren een uitzondering wordt gemaakt voor (de productie van) gehakt vlees, separatorvlees, vleesbereidingen en vleesproducten als bedoeld in krachtens de Warenwet gestelde voorschriften (zoals het Warenwetbesluit). Partijen zijn het er met elkaar terecht over eens dat (de productie van) het 3mm-vlees binnen de werkingssfeer van het Warenwetbesluit valt. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, beschikt de minister wel degelijk over de bevoegdheid om handhavend op te treden voor zover het gaat om activiteiten binnen de werkingssfeer van het Warenwetbesluit. 7. Het hoger beroep van de minister is in zoverre gegrond. Het College zal, nu de in artikel 8:115, eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht omschreven omstandigheden niet aan de orde zijn en met inachtneming van de ter zitting uitgesproken wens van partijen, de zaak niet terugwijzen naar de rechtbank, maar zelf de bestreden besluiten beoordelen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden die de rechtbank onbesproken heeft gelaten en waarover partijen in hoger beroep het debat hebben voortgezet. 8. De beroepen van [naam 1] komen – verkort en zakelijk weergegeven – op het volgende neer. [naam 1] erkent dat zij niet heeft voldaan aan het bepaalde in punt 1.7 van bijlage I van Verordening (EG) 2073/2005. Volgens haar is die norm niet op haar van toepassing, omdat het door [naam 1] geproduceerde 3mm-vlees niet aangemerkt dient te worden als separatorvlees. Het 3mm-vlees voldoet niet aan de eerste en de derde cumulatieve voorwaarden die de definitie van separatorvlees bevat. Ten eerste betoogt [naam 1] , onder meer onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 16 oktober 2014 (zaak C-453/13, ECLI:EU:C:2014:2297, ro. 41-43, 46, 55, 63 en 67, betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Engelse rechter in de zaak van Newby Foods), dat separatorvlees in de zin van voornoemde verordening wordt verkregen door ‘restvlees’ van beenderen te scheiden. Daarvan is bij [naam 1] , naar zij stelt, geen sprake. [naam 1] gebruikt als grondstof voor de productie van het 3mm-vlees pluimvee waarvan niet eerst de hoogwaardige delen zijn verwijderd en waaraan dus nog al het vlees vastzit, waaronder de borstfilets. Ten tweede is volgens [naam 1] bij de productie van 3mm-vlees – waarbij het pluimveevlees in een zogeheten Wolfking machine onder zeer lage druk van de botten wordt gescheiden – sprake van een verwaarloosbare, althans onvoldoende verandering van de spierweefselstructuur. In dat verband verwijst [naam 1] onder andere, in aanvulling op het eerder genoemde arrest van het Hof van Justitie, naar de door haar ter zitting overgelegde einduitspraak van de Engelse rechter van 23 maart 2016 in het vervolg van de zaak van Newby Foods na het arrest van het Hof van Justitie (CO/6923/2012), waarin eveneens centraal stond de vraag of een product dat – zo begrijpt het College gezien de toelichting ter zitting – sterke gelijkenis vertoont met het door [naam 1] geproduceerde 3mm-vlees, dient te worden aangemerkt als separatorvlees. 9. De minister stelt zich op het standpunt dat, gelet op de definitie van separatorvlees in punt 1.14 van bijlage I bij Verordening (EG) 853/2004, er geen twijfel kan bestaan over de juistheid van de kwalificatie van het door [naam 1] geproduceerde 3mm-vlees als separatorvlees. 10.1 Punt 1.14 van bijlage I bij Verordening (EG) 853/2004 geeft de volgende definitie van separatorvlees: “het product dat wordt verkregen door vlees dat na het uitbenen nog aan de beenderen vastzit of vlees van de pluimveekarkassen daarvan mechanisch te scheiden, waardoor de spierweefselstructuur verloren gaat of verandert.” 10.2 Over deze definitie heeft het Hof van Justitie in zijn arrest van 16 oktober 2014, voor zover relevant, het volgende overwogen: “41 Om te beginnen zij vastgesteld dat de definitie van ,,separatorvlees” in punt 1.14 van bijlage I bij verordening nr. 853/2004 drie cumulatieve criteria bevat, die in onderlinge samenhang moeten worden beschouwd: ten eerste, het gebruik van beenderen waarvan de volledige spieren reeds zijn verwijderd, maar waaraan nog vlees vastzit of van pluimveekarkassen met restvlees; ten tweede, het gebruik van mechanische scheidingsprocessen om dat restvlees te verwijderen, en ten derde, verlies of verandering van de spierweefselstructuur van het aldus verkregen vlees wegens de gebruikte processen.

Het College: - vernietigt de aangevallen uitspraak, en - verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van [naam 1] tegen de bestreden besluiten ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. J. Schukking en mr. L.S. Frakes, in aanwezigheid van mr. J.J. de Jong, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016. w.g. J.L.W. Aerts w.g. J.J. de Jong

Die definitie maakt met name geen onderscheid naargelang de omvang van het verlies of de verandering van de spierweefselstructuur; in het kader van die definitie wordt elk verlies of elke verandering van die structuur in aanmerking genomen. 42 Bijgevolg moet elk vleesproduct dat aan die drie criteria beantwoordt, worden beschouwd als ,,separatorvlees”, ongeacht de omvang van het verlies of de verandering van de spierweefselstructuur, voor zover de structuur wegens het gebruikte proces niet enkel op het punt waar het vlees wordt afgesneden, verloren gaat of verandert. 43 Dat derde criterium maakt het bij mechanische processen immers mogelijk een onderscheid te maken tussen ,,separatorvlees” in de zin van punt 1.14 van bijlage I bij verordening nr. 853/2004 en het product dat wordt verkregen door het afsnijden van volledige spieren, waardoor de spierweefselstructuur niet in het algemeen verloren gaat of verandert, maar enkel op het punt waar het vlees wordt afgesneden. Kippenborsten die mechanisch van karkassen worden gescheiden, vormen dan ook terecht geen separatorvlees.” 11.1 Ten aanzien van het eerste, door het Hof van Justitie onderscheiden, criterium van de definitie van separatorvlees overweegt het College het volgende. Met de minister is het College van oordeel dat de tekst van de verordening op dit punt duidelijk is en geen ruimte laat voor twijfel over het – bevestigende – antwoord op de vraag of het door [naam 1] geproduceerde 3mm-vlees aan dit criterium voldoet. Het gaat hier om de grondstof ‘pluimveekarkassen’ (Verordening (EG) 853/2004, bijlage I, 1.14). Het College neemt in aanmerking dat punt 1.9 van bijlage I bij Verordening (EG) 853/2004 bepaalt dat onder karkas wordt verstaan “het hele slachtdier na slachting en uitslachting”. Slachting betekent het doden van het dier met het oog op het verkrijgen van het vlees. Uitslachting betekent het schoonmaken van de kip, bijvoorbeeld het verwijderen van veren en ingewanden (delen die niet als grondstof mogen worden gebruikt). Niet in geschil is dat de grondstof voor het 3mm-vlees bestaat uit hele kippen na slachting en uitslachting. Dit zijn pluimveekarkassen in de zin van de verordening. De omstandigheid dat geen hoogwaardige delen zoals kippenborsten verwijderd zijn, doet niet ter zake. 11.2 Naar het oordeel van het College werpt het arrest van 16 oktober 2014 van het Hof van Justitie geen ander licht op de zaak wat betreft dit criterium en is daarin geen grond gelegen om de uitleg van [naam 1] te volgen. In de Nederlandstalige versie van het arrest is in rechtsoverweging 41 de zinsnede ‘pluimveekarkassen met restvlees’ opgenomen. In de Engelse, Franse en Duitse taalversies staan respectievelijk de bewoordingen “poultry carcasses, to which meat remains attached”, “carcasses de volailles, auxquels de la viande reste attachée” en “Geflügelschlachtkörpern, an denen jeweils noch Fleisch haftet”. Uit deze overweging en andere passages waarin de termen “restvlees” of “vleesresten” of “resten vlees” voorkomen (rechtsoverwegingen 46, 55 en 63), bezien in de context van het gehele arrest, kan naar het oordeel van het College in redelijkheid niets anders worden afgeleid dan dat dat de voornoemde termen, die in algemene zin een voorafgaande verwijdering van delen van het slachtdier zouden kunnen impliceren, in dit geval slechts zijn gekozen ter precisering van de definitie van separatorvlees in de specifieke omstandigheden die aan de orde waren in de zaak Newby Foods (in die zaak waren “beenderen waarvan het meeste vlees reeds is verwijderd” (“restvlees”) en “pluimveebeenderen” aan de orde, rechtsoverwegingen 21 en 31 van het arrest van het Hof van Justitie). De definitie in Verordening (EG) 853/2004 is richtinggevend; in deze definitie staat uitsluitend de term “pluimveekarkassen”. Het Hof van Justitie heeft, het gehele arrest in aanmerking genomen, dit bevestigd en geen ander oordeel tot uitdrukking gebracht. In rechtsoverweging 67, waarin het Hof van Justitie het antwoord op de vraag van de Engelse rechter recapituleert, en in het dictum van het arrest wordt strikt de definitie uit Verordening (EG) 853/2004 gevolgd zonder vermelding van een term als restvlees. Het College neemt ook in aanmerking dat in Verordening (EG) 853/2004 is beoogd een algemene definitie van separatorvlees op te nemen en dat de definitie in verband met de snelle technologische ontwikkelingen flexibel moet zijn (rechtsoverweging 3 van het arrest van het Hof van Justitie; considerans van de Verordening (EG) 853/2004 onder 20). 12.1 Ten aanzien van het derde criterium overweegt het College als volgt. Uit de hiervoor onder 10.2 weergegeven rechtsoverwegingen van het Hof van Justitie volgt dat aan het derde criterium is voldaan indien sprake is van verlies of verandering van de spierweefselstructuur van het vlees wegens het gebruikte proces, voor zover dat verlies of die verandering zich niet enkel voordoet op het punt waar het vlees wordt afgesneden. Daarbij doet de omvang van het verlies of de verandering van de spierweefselstructuur niet ter zake, elk verlies of elke verandering dient in aanmerking te worden genomen. [naam 1] erkent dat een (geringe) verandering in de spierweefselstructuur optreedt, zodat in principe aan dit criterium is voldaan. Zij wijst echter op de voornoemde uitspraak van de Engelse rechter, waarin de Engelse rechter heeft geoordeeld dat de door het Hof van Justitie gebezigde zinsnede “het punt waar het vlees wordt afgesneden” ruim dient te worden uitgelegd, zodat daaronder wordt begrepen ieder punt waar een stukje vlees wordt afgesneden (rechtsoverweging 85 van de uitspraak van 23 maart 2016). 12.2 Voor zover ervan uit moet worden gegaan dat het verlies of de verandering van de spierweefselstructuur in het door [naam 1] geproduceerde 3mm-vlees zich beperkt tot het punt waar de stukjes vlees van het pluimveekarkas worden afgesneden, geldt het volgende. Uit overweging 43 van het arrest van 16 oktober 2014 leidt het College af dat het Hof van Justitie met de zinsnede “voor zover de structuur wegens het gebruikte proces niet enkel op het punt waar het vlees wordt afgesneden” de definitie in de verordening heeft toegespitst op de specifieke argumenten en omstandigheden die in de zaak van Newby Foods aan de orde zijn (beschreven onder 37 en 38 van het arrest van het Hof van Justitie) en slechts heeft benadrukt dat het derde criterium van de definitie van separatorvlees het mogelijk maakt een onderscheid te maken tussen enerzijds separatorvlees en anderzijds het product dat wordt verkregen door het mechanisch afsnijden van volledige spieren, zoals een borstfilet (rechtsoverweging 43 van het arrest). Het Hof van Justitie preciseert dat de spierweefselstructuur bij dit laatstgenoemde product niet in het algemeen verloren gaat of verandert, maar enkel op het punt waar het vlees (een volledige spier zoals een borstfilet) wordt afgesneden. Naar het oordeel van het College kan tegen deze achtergrond, gelet op het gehele arrest van het Hof van Justitie, onder “het punt waar het vlees wordt afgesneden” niet elk punt worden verstaan waar een pluimveekarkas door een scherp onderdeel van een Wolfking-apparaat wordt gesneden (dit apparaat snijdt het vlees uiteindelijk in stukjes die 3 mm breed zijn, zoals de naam van het product ook duidelijk maakt). Het College volgt de door [naam 1] voorgestane uitleg daarom niet. 13. Op grond van het voorgaande – en in aanmerking genomen dat tussen partijen niet in geschil is dat is voldaan aan het tweede door het Hof van Justitie onderscheiden criterium dat mechanische scheidingsprocessen worden gebruikt om het vlees te verwijderen – concludeert het College dat de definitie in punt 1.14 van bijlage I bij Verordening (EG) 853/2004 geen ruimte biedt voor een ander oordeel dan dat het door [naam 1] geproduceerde 3mm-vlees separatorvlees is.