ECLI:NL:CBB:2015:169

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummer: 13/419 16005 uitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2015 op het hoger beroep van: [naam], te [plaats], appellant (gemachtigde: mr. W. Velvis), tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 mei 2013, kenmerk AWB 11/588, in het geding tussen appellant ende staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris) (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa). Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 mei 2013 (hierna: de aangevallen uitspraak). De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. Op 29 januari 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 1.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 1.2 In het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009 heeft de Dienst Regelingen het bedrijf van appellant onderzocht. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van die controle bij brief van 29 oktober 2010 het voornemen kenbaar gemaakt een boete op te leggen van € 35.581,- wegens overtreding van artikel 7 van de Msw in het jaar 2009, daarbij uitgaande van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 3.133 kg stikstof, de stikstofgebruiksnorm met 1.282 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.666 kg fosfaat. Appellant heeft een zienswijze ingediend. Daarbij heeft appellant onder meer naar voren gebracht dat de staatssecretaris ten onrechte 40 hectare grond bij de vaststelling van de gebruiksruimte buiten beschouwing heeft gelaten vanwege bosbouw. Volgens appellant had deze oppervlakte meegeteld moeten worden als bij zijn bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond. De staatssecretaris heeft appellant niet in zijn zienswijze gevolgd en bij primair besluit van 15 maart 2011 conform het voornemen aan appellant een boete opgelegd van € 35.581,-. 1.3 Het bezwaar van appellant is ongegrond verklaard bij besluit van 14 juli 2011. Tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld. Hangende het beroep heeft de staatssecretaris het besluit op bezwaar herzien. Bij besluit van 6 november 2012 heeft de staatssecretaris de boete met 50% gematigd tot € 17.790,50. Uitspraak van de rechtbank 2. De rechtbank heeft het beroep gericht tegen het besluit van 14 juli 2011 niet-ontvankelijk verklaard, wegens het ontbreken van procesbelang. Het beroep van appellant gericht tegen het besluit van 6 november 2012 is ongegrond verklaard. Samengevat weergegeven heeft de rechtbank de staatssecretaris gevolgd in diens oordeel dat de 40 hectare grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend, niet meetelt als landbouwgrond voor de berekening van de gebruiksruimte, gelet op de daarvoor in de Msw gestelde regels. De rechtbank heeft geoordeeld dat de overtredingen appellant kunnen worden verweten. Met betrekking tot appellants opvatting dat hij er op mocht vertrouwen dat het door zijn adviseur opgestelde bemestingsplan in overeenstemming was met de Msw, heeft de rechtbank overwogen dat dit appellant niet ontslaat van zijn eigen verantwoordelijkheid om de gebruiksnormen niet te overtreden. Met betrekking tot de hoogte van de boete heeft de rechtbank overwogen dat verweerder bij zijn beslissing om de boete te matigen heeft betrokken dat het economische voordeel dat appellant heeft genoten beduidend lager is dan de wetgever voor ogen heeft gehad, dat hij de overtreding direct nadat hem gebleken was dat hij in overtreding was heeft gestaakt en dat hij de samenwerking met zijn adviseur onmiddellijk heeft beëindigd. Voor een verdergaande matiging heeft de rechtbank geen aanleiding gezien. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. S.C. Stuldreher en mr. E.J.M. Heijs, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2015. w.g. E. Dijt w.g. A.G.J. van Ouwerkerk 3.1 Aan de orde is allereerst de vraag of appellant artikel 7 van de Msw heeft overtreden over het jaar 2009. De systematiek van artikel 7, in samenhang gelezen met artikel 8 van de Msw, brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan, omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche Awb – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche Awb ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is. 3.2 Appellant voert in hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de 40 hectare tot zijn bedrijf behorende grond waarop bos wordt verbouwd buiten beschouwing moest worden gelaten bij de vaststelling van de gebruiksruimte. Deze grond is wel degelijk aan te merken als landbouwgrond. In de Msw wordt een commercieel houtproductiebos, waarbij onttrekking van de meststoffen plaatsvindt door snelgroeiend en relatief jong hout, aangeduid als landbouwgrond, waarvoor specifieke gebruiksnormen zijn opgenomen in bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. De gebruiksnormen zijn alleen niet van toepassing als sprake is van natuurterrein. Vast staat dat het bosareaal van appellant niet is aan te merken als natuurgebied. Het bestaat uit snelgroeiende populieren die na 20 tot 25 jaar worden gekapt om te worden aangewend voor biomassaproductie. Dit is precies het soort bosbouw dat men voor ogen had bij het vaststellen van de gebruiksnormen voor bosbouw. Volgens bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet bedraagt deze norm 90 kg stikstof per hectare per jaar. Deze norm is niet overschreden. De conclusie moet daarom zijn dat er geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnormen in 2009. 3.3 De staatsecretaris heeft zich in zijn reactie op het hoger beroepschrift op het standpunt gesteld dat het areaal van appellant terecht niet als landbouwgrond is aangemerkt. Het areaal van appellant is aan de landbouw onttrokken en valt onder de Boswet. Dat appellant heeft gekozen voor snelgroeiende populieren, die ook voor productiebossen worden gebruikt, maakt dit niet anders. 3.4 Het College stelt voorop dat in artikel 1, onder g, van de Msw duidelijk gedefinieerd is wanneer grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend, als landbouwgrond in de zin van de Msw aan te merken valt, namelijk indien de bosbouw voldoet aan de bij ministeriële regeling gestelde regels. Ingevolge artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, 226, hierna: Uitvoeringsregeling) wordt als grond die aan deze regels voldoet aangemerkt grond met een houtopstand die valt onder de vrijstelling bedoeld in de Regeling meldings- en herplantplicht. Uit de toelichting bij artikel 3 van de Uitvoeringsregeling (zie blz. 52 van genoemde Stcrt.) blijkt dat de wetgever aansluiting heeft gezocht bij de vrijstellingsbepaling van de Regeling meldings- en herplantplicht om een onderscheid te maken tussen commerciële bosbouw en andersoortig bos. De voorwaarden die in het kader van de Regeling meldings- en herplantplicht gelden, waarborgen volgens de toelichting dat de vrijstelling uitsluitend ziet op bossen die in ieder geval binnen 40 jaar na aanplanting geveld zullen worden. Dit betekent naar het oordeel van het College dat de wetgever bewust niet heeft gekozen voor het - materiële - criterium dat sprake moet zijn van commerciële bosbouw om grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend als landbouwgrond in de zin van de Msw te kunnen aanmerken. Niet in geschil is dat appellant geen vrijstelling als bedoeld in de Regeling meldings- en herplantplicht heeft aangevraagd. Met de rechtbank is het College van oordeel dat het bosareaal van appellant om die reden niet, in afwijking van de door de wetgever doelbewust gestelde eis dat moet zijn voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling, is aan te merken als landbouwgrond in de zin van de Msw. De staatssecretaris heeft deze grond dus terecht niet meegenomen bij de vaststelling van de gebruiksruimte. De stelling van appellant dat de gebruiksnormen alleen niet van toepassing zijn als er sprake is van natuurterrein, waarbij appellant kennelijk doelt op artikel 3, tweede lid, van de Msw, volgt het College niet. Deze bepaling is alleen van belang als de grond niet reeds is uitgesloten als landbouwgrond, zoals hier het geval is. Deze beroepsgrond faalt. 3.5 Voorts voert appellant aan dat hem geen verwijt te maken valt van de overtreding. Appellant kon niet weten dat de Msw zo wordt toegepast dat alleen landbouwers die niet hoeven te melden wanneer er gekapt wordt, de gebruiksruimte voor bosbouw mogen benutten, terwijl elk verder onderscheid tussen appellant en die landbouwers ontbreekt. Bovendien heeft appellant zich door een deskundige laten bijstaan. De rechtbank heeft hem de overtreding ten onrechte aangerekend. 3.6 Het College overweegt dat de stelling van appellant dat hem geen verwijt te maken valt van de overtreding, waarbij hij kennelijk doelt op het bepaalde in artikel 5:41 van de Awb, geen doel treft. Met de rechtbank is het College van oordeel dat appellant er de verantwoordelijkheid voor draagt dat de gebruiksnormen van de Msw niet overschreden worden. Dat hij zich hierover heeft laten voorlichten door zijn deskundige, ontslaat hem niet van deze eigen verantwoordelijkheid en maakt niet dat hij niet meer kan worden aangesproken op een overtreding van artikel 7 van de Msw. Bovendien is het op basis van artikel 1, onder g, van de Msw in verbinding met artikel 3 van de Uitvoeringsregeling voldoende kenbaar en duidelijk dat grond met een houtopstand alleen als landbouwgrond wordt aangemerkt indien deze grond valt onder de vrijstelling als bedoeld in de Regeling meldings- en herplantplicht. Appellant had derhalve kunnen weten dat zijn bosareaal niet als landbouwgrond aangemerkt zou worden. Deze beroepsgrond faalt. 3.7 Tot slot stelt appellant zich op het standpunt dat de bestuurlijke boete onevenredig hoog is. In dat verband heeft appellant aangevoerd dat hij geen economisch voordeel heeft genoten van de overtreding, aangezien hij als akkerbouwer zelf geen mest produceert en derhalve geen afvoerkosten heeft. De gewasopbrengsten over de afgelopen jaren zijn ook niet hoger geworden. Bovendien is er geen sprake van milieuschade. De gevolgen voor het milieu zijn immers gelijk aan die voor de commerciële bosbouw waarvoor een vrijstelling is verleend van de kapmelding. Gelet op deze omstandigheden had de boetehoogte op nihil gesteld moeten worden dan wel in ieder geval met meer dan 50% gematigd moeten worden. 3.8 Mede onder verwijzing naar eerdere uitspraken (onder meer de uitspraak van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) stelt het College voorop dat het aan de orde zijnde boetebedrag is verankerd in artikel 57 van de Msw. Daarbij is de hoogte van de boete direct afhankelijk gemaakt van de mate waarin de gebruiksnormen zijn overschreden. Bij het bepalen van de boetenorm heeft de wetgever twee elementen gecombineerd, te weten het behaalde economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand. De staatssecretaris heeft de omstandigheid dat het economische voordeel dat appellant heeft genoten beduidend lager is dan de wetgever voor ogen heeft gehad, mee laten wegen in zijn beslissing de boete met 50% te matigen.