ECLI:NL:CBB:2013:106

uitspraak COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN zaaknummers: 09/1461 en 10/68 5101 Uitspraak van de meervoudige kamer van 23 augustus 2013 in de zaken tussen [appellante], te[vestigingsplaats], appellante (gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels), en 1de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder in de zaak 09/1461 (gemachtigde: bc. R. Weltevreden), en 2het Productschap Vee en Vlees, verweerder in de zaak 10/68(gemachtigde: mr. A.F. Ordogh). Bij besluiten van 12 december 2007 en 28 januari 2008 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken (staatssecretaris) appellante voor het jaar 2007 uitgesloten van slachtpremie respectievelijk van rundveebetalingen in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, omdat een verboden stof – clenbuterol – in een monster van één van de dieren van haar rundveebeslag is aangetroffen. Bij besluit van 17 november 2009 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 09/1461. Bij besluit van 9 juni 2008 heeft de voorzitter van het Productschap Vee en Vlees (productschap) appellante voor het jaar 2007 uitgesloten van premie op grond van de slachtpremieregeling voor kalveren. Bij besluit van 28 december 2009 heeft het productschap het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen dat besluit eveneens beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 10/68. In beide zaken is een verweerschrift ingediend. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2011 en is vervolgens gesloten. Bij beslissing van 1 juni 2011 heeft het College op grond van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend. Hierbij is aan verweerders verzocht om de stukken, waaronder eventuele rapporten, te verstrekken die zijn opgemaakt door het laboratorium met betrekking tot de haarmonsters van het betreffende kalf en waaruit de geschatte hoeveelheid van 4,5 ppb clenbuterol blijkt. Verweerders hebben deze stukken geleverd. Appellante is in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren, maar heeft – na meerdere malen om uitstel te hebben verzocht voor haar reactie – hiervan uiteindelijk afgezien. Het College heeft partijen vervolgens om toestemming gevraagd om in beide zaken uitspraak te doen zonder een nadere zitting, maar deze toestemming is door appellante niet gegeven. Op 17 mei 2013 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerders zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Deze gemachtigden werden bijgestaan door ing. J.J.P. Lasaroms als deskundige. Het College verklaart de beroepen ongegrond. Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.S.J. Albers in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2013. w.g. W.E. Doolaard w.g. C.M. Leliveld 1. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. Appellante heeft voor het jaar 2007 slachtpremie aangevraagd voor runderen en kalveren die in 2007 zijn geslacht. Tijdens een fysieke controle op 2 juli 2007 heeft de toenmalige Algemene Inspectiedienst (AID) haarmonsters genomen van runderen en kalveren die aanwezig waren op het bedrijf van appellante, waaronder het kalf met ID-code [**]. Volgens het rapport dat het laboratorium heeft opgemaakt van de analyse van het haarmonster van dit dier is hierin clenbuterol aangetroffen met naar schatting een hoeveelheid van 4,5 ppb. Clenbuterol wordt gerekend tot de bèta-agonisten en geldt als een verboden stof. Deze constatering heeft geleid tot de besluiten van 12 december 2007 en 28 januari 2008 van de staatssecretaris en het besluit van 9 juni 2008 van het productschap. 2. Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde hier van belang: " Artikel 140 - Stoffen die krachtens Richtlijn 96/22/EG van de Raad verboden zijn.1. Wanneer residuen van stoffen die op grond van Richtlijn 96/22/EG van de Raad verboden zijn of residuen van stoffen die op grond van de genoemde richtlijn zijn toegestaan maar op illegale wijze zijn gebruikt, onder toepassing van de relevante bepalingen van Richtlijn 96/23/EG van de Raad worden aangetroffen bij een dier van het rundveebeslag van een landbouwer, dan wel wanneer een niet-toegestane stof of een niet-toegestaan product, of een op grond van de eerstgenoemde richtlijn toegestane stof of toegestaan product die/dat evenwel illegaal voorhanden is, in welke vorm ook op het bedrijf van die landbouwer wordt aangetroffen, wordt de betrokken landbouwer voor het kalenderjaar waarin een en ander is vastgesteld, uitgesloten van de bedragen waarin de bepalingen van dit hoofdstuk voorzien. (…) " Artikel 3 van Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 luidde voor zover en ten tijde van belang: " De lidstaten zien erop toe dat voor de in bijlage II van deze richtlijn genoemde stoffen een verbod en voor de in bijlage III genoemde stoffen een voorlopig verbod wordt ingesteld op: a) het op enigerlei wijze toedienen van deze stoffen aan landbouwhuisdieren of aquacultuurdieren; b) - het houden, tenzij onder officieel toezicht, van de onder a) van dit artikel bedoelde dieren op een bedrijf - en het in de handel brengen of slachten voor menselijke consumptie van landbouwhuisdieren waarin de in bijlage II en bijlage III genoemde stoffen aanwezig zijn of waarbij de aanwezigheid van deze stoffen is vastgesteld, behalve indien het bewijs kan worden geleverd dat de betrokken dieren overeenkomstig de voorschriften van artikel 4, 5 of 5 bis zijn behandeld; (…) " In bijlage II van deze richtlijn staat onder andere "Bèta-agonisten" vermeld. Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan, luidde voor zover en ten tijde hier van belang: "Artikel 2Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van Richtlijn 96/22/EG. Voorts wordt verstaan onder:(...)e) „officieel monster”: een monster dat door de bevoegde autoriteit is genomen en waarop, met het oog op de opsporing van residuen of stoffen bedoeld in bijlage I, zowel gegevens inzake de diersoort, de aard van het monster, de hoeveelheid en de wijze van monsterneming, als gegevens ter identificatie van het geslacht van het dier, alsmede van de oorsprong van het dier of het dierlijke produkt zijn vermeld;f) „erkend laboratorium”: een laboratorium dat door de bevoegde autoriteit van een Lid-Staat is erkend voor het onderzoek van officiële monsters op de aanwezigheid van residuen;(...) Artikel 3 Het toezicht op het produktieproces van dieren en primaire produkten van dierlijke oorsprong met het oog op de opsporing van in bijlage I bedoelde residuen en stoffen bij levende dieren, in de excreta en biologische vloeistoffen daarvan, alsmede in weefsel, dierlijke produkten, diervoeders en drinkwater, moet worden uitgeoefend overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.(…) Artikel 151. Officiële monsternemingen moeten worden uitgevoerd overeenkomstig de bijlagen III en IV teneinde in erkende laboratoria te worden onderzocht.De praktische regels voor het nemen van officiële monsters, alsmede de voor de analyse van deze officiële monsters te bezigen routine- en referentiemethodes, worden volgens de procedure van artikel 33 vastgesteld.(...)2. Voor de stoffen van groep A moet een positieve uitkomst die geconstateerd wordt naar aanleiding van een gebruikelijke methode in plaats van een referentiemethode, door een erkend laboratorium worden bevestigd aan de hand van de daartoe volgens lid 1 vastgestelde referentiemethoden. (...) " In bijlage I, groep A, van deze richtlijn staat onder andere "Bèta-agonisten" vermeld. In de considerans en de tekst van Beschikking 2002/657/EG van de Commissie van 14 augustus 2002 ter uitvoering van Richtlijn 96/23/EG, stond voor zover en ten tijde hier van belang: " (...)(6) Als gevolg van de ontwikkelingen in de analytische chemie sinds de goedkeuring van Richtlijn 96/23/EG is het concept routinemethoden en referentiemethoden vervangen door de criteria-aanpak waarbij prestatiecriteria en procedures voor het valideren van screenings- en bevestigingsmethoden worden vastgesteld.(...) Artikel 61. Het resultaat van een analyse wordt als niet-conform beschouwd als de beslissingsgrens van de bevestigingsmethode voor de analyt wordt overschreden.(...)3. Wanneer voor een stof geen toelaatbaar gehalte is vastgesteld, is de beslissingsgrens de laagste concentratie waarbij een methode met een statistische zekerheid van 1 - α uit kan maken of de analyt in kwestie al dan niet aanwezig is.4. Voor de in groep A van bijlage I bij Richtlijn 96/23/EG bedoelde stoffen mag de α-fout maximaal 1 % bedragen. (...) Bijlage IPrestatiecriteria, andere voorschriften en procedures voor analysemethoden 1. Definities(...)1.10. Bevestigingsmethoden: methoden die volledige of aanvullende informatie leveren voor de ondubbelzinnige identificatie en zo nodig de kwantificering van de stof op het betrokken concentratieniveau.(...)1.24. Kwalitatieve methode: een analysemethode waarmee een stof wordt geïdentificeerd aan de hand van zijn chemische, biologische of fysische eigenschappen.(...)1.35. Screeningsmethode: (...) Met deze methoden kunnen in korte tijd veel monsters worden verwerkt en ze worden gebruikt om uit grote aantallen monsters die monsters te selecteren die mogelijk niet-conforme resultaten opleveren. (...) " Het beroep 09/1461 3.1 In geschil is of de staatssecretaris de bezwaren van appellante tegen de uitsluiting van slachtpremie en rundveebetalingen over 2007 terecht ongegrond heeft verklaard. 3.2.1 Appellante stelt dat het bestreden besluit onjuist is, aangezien de staatssecretaris niet heeft aangetoond dat clenbuterol is aangetroffen in het betreffende kalf. De staatssecretaris heeft zijn besluit naar haar mening gebaseerd op onderzoek dat niet in overeenstemming is met Richtlijn 96/23/EG (Richtlijn) of Beschikking 2002/657/EG (Beschikking). Indien de kwalitatieve bevestigingsmethode is toegepast staat slechts de identificatie van de stof vast. De Beschikking verplicht ertoe om vervolgens de kwantitatieve bevestigingsmethode toe te passen, omdat hiermee vastgesteld moet worden of de stof boven de MRPL respectievelijk CC-α en CC-β grens ligt. Professor Nielen van het RIKILT heeft als getuige-deskundige tijdens een zitting bij het College in maart 2009 echter verklaard dat een dergelijk onderzoek niet wordt gedaan in Nederland, althans niet door dit laboratorium, omdat de kwalitatieve methode zou volstaan. Ook in deze zaak is geen kwantitatieve bevestigingsmethode toegepast. Dit is onjuist ook omdat de Beschikking in alle landen hetzelfde toegepast dient te worden. Dit om te voorkomen dat een kalf in Nederland met toepassing van de kwalitatieve methode positief wordt getest op aanwezigheid van een verboden stof, terwijl hetzelfde kalf in andere landen met toepassing van de kwantitatieve bevestigingsmethode negatief getest wordt indien de hoeveelheid stof niet voldoet aan de hiervoor geldende minimumgrens.Bovendien is gebleken dat – ook als sprake is van een identificatie in het gebied beneden de minimale aanwezigheidslimiet – er stoffen zijn die lijken op de geïdentificeerde stof, zodat verwarring met een andere stof niet is uitgesloten. Het laboratorium heeft niet geanalyseerd volgens een gevalideerde methode. De validatie van de methode heeft pas plaatsgevonden kort nadat de onderzoeksvraag in deze zaak is ontvangen. 3.2.2 De staatssecretaris stelt hiertegenover dat het haarmonster van het betreffende kalf door het RIVM in overeenstemming met het gestelde in de Beschikking door middel van een kwalitatieve bevestigingsmethode is geanalyseerd. Een bevestigingsmethode is een methode die volledige of aanvullende informatie levert voor de ondubbelzinnige identificatie en zo nodig kwantificering van de stof op het betrokken concentratieniveau gelet op bijlage I in verbinding met artikel 1.10 van de Beschikking. Uit de Beschikking blijkt geen verplichting om na een analyse met een kwalitatieve bevestigingsmethode een kwantitatieve bevestigingsmethode toe te passen. De gebruikte specifieke bevestigingsmethode GC-MS/LC-MS is voorts gevalideerd en is vermeld in tabel 1 van de Beschikking als een geschikte bevestigingsmethode voor de identificatie van onder meer Bèta-agonisten, waaronder clenbuterol wordt begrepen. Appellantes stelling dat het verrichte onderzoek slechts een eerste screening betreft en niet voldoet aan de door de Beschikking gestelde eisen is dan ook onjuist. Naast de ondubbelzinnige identificatie van clenbuterol kan met deze methode een schatting van het gehalte van de stof worden verkregen. Het geschatte gehalte van clenbuterol in het haarmonster van het betreffende kalf is 4,5 ppb, hetgeen blijkt uit het rapport van het RIVM van 4 september 2007. Voor clenbuterol is geen toelaatbaar gehalte vastgesteld. Dat betekent dat iedere concentratie van clenbuterol verboden is. Als beslissingsgrens ofwel de CCα-waarde geldt hiervoor 0,2 ppb, zodat de waarde van 4,5 ppb de beslissingsgrens overschrijdt. Dit betekent dat het monster niet-conform is en hiermee is komen vast te staan dat het kalf met ID-code [**] – dat tot het rundveebeslag van appellante behoort – positief is bevonden op clenbuterol. 3.2.3 Anders dan appellante is het College van oordeel dat de Beschikking de staatssecretaris niet verplicht tot toepassing van de kwantitatieve bevestigingsmethode. Zoals het College reeds overwoog onder 5.8.2 van zijn uitspraak van 25 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW4836, volgt uit de definitie van “bevestigingsmethode” in Bijlage I van de Beschikking bij punt 1.10 dat de ondubbelzinnige identificatie van een stof als resultaat van een dergelijke methode kan volstaan. Hiervoor is derhalve niet vereist dat ook de hoeveelheid van de stof wordt aangetoond. De stelling dat de gebruikte methode niet of niet tijdig zou zijn gevalideerd slaagt niet, aangezien appellante deze stelling niet heeft onderbouwd, en het College geen aanleiding ziet voor twijfel aan de validatie. Op basis van het voorgaande neemt het College derhalve als vaststaand aan dat de analyses door het RIVM van de betrokken monsters in overeenstemming met de geldende voorschriften hebben plaatsgevonden. Het College ziet voorts geen aanknopingspunten voor de juistheid van de stelling van appellante dat clenbuterol zou kunnen worden verward met een andere stof. Naar het oordeel van het College is dus voldoende aannemelijk dat de geïdentificeerde stof daadwerkelijk clenbuterol is. Uit de door de staatssecretaris overgelegde stukken blijkt vervolgens dat de haarmonsters van het kalf clenbuterol bevatten. Dit leidt ertoe dat de staatssecretaris op grond van artikel 140 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 verplicht is appellante uit te sluiten van de betreffende betalingen, tenzij sprake is van een legale toepassing van deze stof. 3.3 Appellantes betoog dat de staatssecretaris in zijn besluitvorming uitgaat van een onjuiste uitleg van artikel 3 van de Richtlijn nu het hier niet de vaststelling van verboden stoffen bij dieren betreft, maar de vaststelling van verboden stoffen in dieren faalt. In artikel 3 van de Richtlijn is weliswaar bepaald dat opsporing dient plaats te vinden van residuen en stoffen in de excreta en biologische vloeistoffen, alsmede in weefsel, en dierlijke producten, maar in die bepaling is eveneens sprake van opsporing van verboden stoffen in diervoeders en drinkwater, dus bij dieren. Voor het College staat vast dat in dit artikel evenals in artikel 140 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 duidelijk is neergelegd dat het onderzoek niet dient te worden beperkt tot het verrichten van onderzoek naar verboden stoffen in dieren. Voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende onduidelijkheid inzake de betekenis van artikel 3 van de Richtlijn, of artikel 140 van Verordening (EG) nr. 1782/2003, zoals door appellante gesuggereerd, ziet het College gelet op het voorgaande geen aanleiding. Gelet op artikel 140 voornoemd mag een verboden stof in het geheel niet worden aangetroffen in of bij het dier of op het bedrijf, zodat het door appellante gemaakte onderscheid tussen een in of op het haar van het kalf aangetroffen verboden stof niet relevant is. 3.4.1 Appellante betoogt subsidiair, dat voor zover er sprake is van een verboden stof in het kalf, deze stof reeds bij aankomst van het kalf op het bedrijf in het dier moet hebben gezeten. Zij acht hierbij van belang wat de herkomst of oorsprong van de verboden stof was en wat het gevolg is van het toedienen van de stof aan het kalf door een derde zonder dat appellante hiervan wist, laat staan hieraan schuld had. Zij stelt dat de Richtlijn de staatssecretaris verplicht om onderzoek te plegen naar de oorsprong of herkomst van een verboden stof en dat hij dit ten onrechte heeft nagelaten. Voor zover de Regeling op dit punt afwijkt van de Richtlijn is dit een afwijking die niet is toegestaan. Appellante verzoekt het College om deze aspecten voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie als prejudiciële vraag. 3.4.2 Dit betoog slaagt niet. Ten onrechte meent appellante dat uit de redactie van de Richtlijn zou zijn af te leiden dat voor uitsluiting van betaling van premies relevant is of de betrokken producent enige schuld treft. Zoals het College in vaste jurisprudentie heeft geoordeeld gaat artikel 140 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 uit van een risicoaansprakelijkheid van de houder van het dier waarbij de verboden stof is aangetroffen en is de schuldvraag hiervoor niet relevant. Dit is niet anders voor de Richtlijn of de uitwerking hiervan in nationale regelingen. De enkele aanwezigheid van residuen van de verboden stoffen is voor uitsluiting voor de periode van één jaar voldoende. Uit de tekst van deze bepaling valt geen verplichting voor de staatssecretaris af te leiden om de herkomst van de stof te onderzoeken. Evenmin kan daarin een aanwijzing worden gevonden dat afwezigheid van schuld van invloed zou kunnen zijn op een beslissing inzake uitsluiting van premies. Voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende onduidelijkheid over de betekenis van de Richtlijn, of artikel 140 van Verordening (EG) nr.