ECLI:NL:CBB:2011:BP5358

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 10/547 2 februari 2011 5072 Steunverlening Suiker Uitspraak in de zaak van: Vereniging Cultuurtechnische werken en Grondverzet, Meststoffendistributie en Loonwerken in de Agrarische sector in Nederland (bij afkorting Cumela Nederland), te Nijkerk (hierna ook aan te duiden als: Cumela), appellante, gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, tegen de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder, gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen. Bij besluit van 1 maart 2010 heeft verweerder ter uitvoering van de uitspraak van het College van 22 december 2009 (AWB 08/759, www.rechtspraak.nl, LJN: BL0650) opnieuw een beslissing genomen over de verdeling van de 10% herstructureringssteun tussen suikerbietentelers en loonwerkers in het kader van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad van 20 februari 2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap (hierna ook aan te duiden als de Raadsverordening). Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 12 april 2010 bezwaar gemaakt. In het aanvullend bezwaarschrift van 4 juni 2010 heeft appellante verweerder verzocht op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij het College. Verweerder heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift - ter afhandeling als beroepschrift - doorgezonden aan het College. Verweerder heeft de gedingstukken ingezonden en verweer gevoerd. Op 8 december 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten nader hebben toegelicht. Van de zijde van appellante waren tevens aanwezig ing. J. Maris en Th. Verwoert RA. Verweerder was mede vertegenwoordigd door ing. M.G.A. Grooten, werkzaam bij verweerders ministerie, en ir. C.J.A.M. de Bont, werkzaam bij het Landbouw Economisch Instituut (hierna: LEI). 2. De grondslag van het geschil 2.1 Verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad van 20 februari 2006 tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1290/2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, luidt, voor zover hier van belang, als volgt: " Artikel 3 Herstructureringssteun (…) 6. Een bedrag van 10% van de desbetreffende in lid 5 vastgestelde herstructureringssteun wordt gereserveerd voor: a) telers van suikerbieten en suikerriet die met de betrokken onderneming een leveringscontract hebben gesloten in een periode voorafgaande aan het in lid 2 bedoelde verkoopseizoen voor de productie van suiker in het kader van het desbetreffende quotum waarvan afstand is gedaan; b) loonwerkbedrijven - particulieren of ondernemingen - die in het kader van een overeenkomst met hun landbouwmachines hebben gewerkt voor de telers, voor de producten en in de onder a) bedoelde periode. Na raadpleging van de betrokken partijen bepalen de lidstaten de in de eerste alinea bedoelde periode. De lidstaten kennen de steun toe op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, met inachtneming van de verliezen die voortvloeien uit het herstructureringsproces. Het uit de eerste en de tweede alinea voortvloeiende bedrag wordt afgetrokken van het in lid 5 genoemde toepasselijke bedrag. 7. Voor het verkoopseizoen 2008/2009 ontvangen de in lid 6, onder a), bedoelde telers een extra betaling ten bedrage van 237,50 EUR per ton suikerquotum waarvan afstand is gedaan. De extra betaling wordt ook uitgekeerd voor het verkoopseizoen 2009/2010 wanneer de betrokken onderneming vanaf dat verkoopseizoen afstand doet van een deel of het geheel van het toegekende suikerquotum, op voorwaarde dat zij haar steunaanvraag uiterlijk 31 januari 2008 heeft ingediend. (...)" Verordening (EG) nr. 968/2006 van de Commissie van 27 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 320/2006 van de Raad tot instelling van een tijdelijke regeling voor de herstructurering van de suikerindustrie in de Europese Gemeenschap (hierna: de Commissieverordening), luidt, voor zover hier van belang, als volgt: " Artikel 6 Verplichtingen van de lidstaten 1. Uiterlijk twintig dagen nadat de lidstaat de in artikel 2, lid 3, van de onderhavige verordening bedoelde kopie van de uitnodiging voor het overleg heeft ontvangen, stelt hij de bij het herstructureringsplan betrokken partijen in kennis van zijn besluit over: a. het percentage van de herstructureringssteun dat aan de telers van suikerbieten, suikerriet en cichorei en aan loonwerkbedrijven moet worden uitgekeerd, en de objectieve criteria voor de verdeling van dat deel van de steun tussen die twee groepen en binnen elke groep, een en ander zoals bepaald na overleg met de belanghebbende partijen, en de in artikel 3, lid 6, van Verordening (EG) nr. 320/2006 bedoelde periode; b. (…) c. (…) 2. (…) 3. De loonwerkbedrijven moeten worden gecompenseerd voor het verlies dat zij lijden door het waardeverlies van hun gespecialiseerde machines die niet voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt. (…) Artikel 19 Betaling aan telers en loonwerkbedrijven 1. Uiterlijk twee maanden nadat de ondernemingen de eerste tranche van de herstructureringssteun hebben ontvangen, verrichten zij de betalingen aan de telers van suikerbieten, suikerriet en cichorei en aan de loonwerkbedrijven op basis van de overeenkomstig artikel 6, lid 1, door de lidstaat verstrekte gegevens. 2. De betalingen aan telers en loonwerkbedrijven kunnen binnen de in lid 3 van het onderhavige artikel aangegeven grenzen rechtstreeks door de lidstaat worden verricht, waarbij het te betalen bedrag aan herstructureringssteun in overeenstemming met artikel 16, lid 2, dienovereenkomstig wordt verlaagd. In dat geval worden die betalingen verricht tegelijk met de betaling van het aan de onderneming verschuldigde deel van de herstructureringssteun. (…) " 2.2 Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Bij brief van 8 januari 2008 heeft Koninklijke Coöperatie Cosun U.A. te Breda (verder te noemen: Cosun) verweerder een kopie van de uitnodiging voor een sectoraal overleg gestuurd, vergezeld van onder meer een concept-aanvraag om herstructureringssteun waarin zij afstand doet van 13,5% van haar suikerquotum voor het seizoen 2008/2009. - Namens verweerder is op 9 januari 2008 aan het LEI gevraagd advies uit te brengen over, kort gezegd, de vraag welke schade ontstaat als gevolg van de structurele beperking van het suikerquotum, en de vraag welke verhouding bestaat tussen teler en loonwerker voor hun aandeel in het waardeverlies. - Diezelfde maand heeft het LEI een advies uitgebracht, getiteld "Herstructurering Europese suikerproductie, Verdeling vergoeding" (hierna: het LEI-advies). - Bij besluit van 28 januari 2008 heeft verweerder, uitgaande van de concept-aanvraag die zou resulteren in een bedrag van € 2.750.650,00 aan herstructureringssteun, onder meer besloten dat 10% van dat bedrag moet worden verdeeld in € 1.000.000,00 voor de loonwerkers en € 1.750.650,00 voor de bietentelers. Dit met de aantekening dat het bedrag van de loonwerkers nog kan worden verhoogd met het gedeelte dat enkel en alleen voortvloeit uit de extra areaalkrimp waartoe Cosun in de tweede golf (aanvraagmogelijkheid uiterlijk 31 maart 2008) kan besluiten. In het besluit is verder bepaald dat de steun aan de bietentelers wordt toegekend naar rato van de ingeleverde hoeveelheid basisreferentie, uitgaande van de basisreferentie op 31 december 2007. De steun aan de loonwerkers wordt toegekend op basis van het rooien van bieten in 2007 voor bietentelers die vrijwillig hun suikerquotum hebben aangeboden. 3.1 Bij zijn in rubriek 2 genoemde uitspraak van 22 december 2009 heeft het College reeds uitgemaakt dat de beslissing tot verdeling van de herstructureringssteun tussen telers en loonwerkers een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb oplevert. 3.2 In geschil is de verdeling tussen loonwerkers en bietentelers van 10% van de totale herstructureringssteun die aan Cosun is toegekend op basis van de tweede en herziene aanvraag, waarbij Cosun in totaal 13,6% van het quotum voor de suikerproductie inlevert en voorts overgaat tot volledige ontmanteling van de suikerfabriek te Groningen. Op grond van deze verdeling ontvangen de loonwerkers in totaal een bedrag van €1.006.048,60. Aanvankelijk, op basis van de eerste concept-aanvraag, had verweerder het bedrag vastgesteld op € 1 miljoen. Vervolgens heeft verweerder, op basis van de tweede concept-aanvraag, het bedrag verhoogd overeenkomstig het extra quotum dat Cosun zou inleveren, namelijk 0,1%. Cumela kan zich met het toegekende bedrag niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat de schade die de herstructurering voor de loonwerkers veroorzaakt ten onrechte niet volledig wordt gecompenseerd. 3.2 Op grond van artikel 3, zesde lid, van de Raadsverordening moet het in geding zijnde gedeelte van herstructureringssteun worden toegekend op basis van objectieve en niet-discriminerende criteria, met inachtneming van de verliezen die voortvloeien uit het herstructureringsproces. Uit de considerans van de Raadsverordening, bezien in samenhang met de tekst van artikel 6, derde lid, van de Commissieverordening, volgt dat een deel van de 10% herstructureringssteun ter beschikking moet worden gesteld aan de loonwerkbedrijven ter compensatie van de verliezen die het gevolg zijn van sluitingen van suikerproducerende ondernemingen, met name het waardeverlies van de investeringen in gespecialiseerde machines. In Nederland worden de aan het telen van bieten verbonden werkzaamheden voornamelijk verricht door loonwerkbedrijven die over zulke machines beschikken. In totaal 90% van het werk geschiedt door zulke bedrijven; 94% van de telers maakt van hun diensten gebruik. Indien en voor zover voor de gespecialiseerde machines, die aldus vrijwel geheel in het bezit zijn van de loonwerker een toereikende compensatie ontvangen wordt, verzet de regelgeving zich er niet tegen dat het resterende deel van de 10% aan de bietentelers wordt uitgekeerd. Ter beoordeling staat dan ook of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de loonwerkers met inachtneming van genoemde uitgangspunten voldoende zijn gecompenseerd, en niet of de telers bij de verdeling van de herstructureringssteun zijn onder- of overbedeeld. Voor zover appellante laatstgenoemde stelling huldigt treft haar beroep geen doel. 3.3 Verweerder heeft zich bij de vaststelling van het aan de loonwerkbedrijven toekomende gedeelte van de herstructureringssteun gebaseerd op het LEI-advies. De schade voor de loonwerksector als gevolg van het krimpen van de suikerbietenteelt kan volgens het LEI worden geschat op een bedrag dat uiteenloopt van minimaal 0,5 miljoen tot maximaal 2,8 miljoen euro. Uitgaande van een door het LEI gekozen “middenbenadering” is de schade berekend op een bedrag van 1 tot 1.5 miljoen euro. 3.4 Appellante heeft betoogd dat verweerder het LEI-advies niet aan de beslissing ten grondslag had mogen leggen. Nadat Cosun de tweede concept-aanvraag had ingediend, had verweerder een nieuw advies moeten vragen. Verweerder heeft daarentegen gesteld dat de door het LEI in het rapport berekende schade van de loonwerkers niet of nauwelijks toeneemt door de tweede concept-aanvraag ten opzichte van de eerste concept-aanvraag. Het College stelt vast dat Cosun ten opzichte van de eerste concept-aanvraag slechts 0,1% extra quotum inlevert. Verweerder hanteert als uitgangspunt dat de schade die loonwerkers en bietentelers lijden door de inlevering van suikerbietenquotum door Cosun bepalend is voor de verdeling. Het College acht dit uitgangspunt niet onjuist of onredelijk. Schade is op zichzelf bezien een objectief en niet-discriminerend criterium, zodat de keuze van verweerder hiervoor niet in strijd met de Raadsverordening en de Commissieverordening is. Het LEI komt in zijn berekeningen uit op een ruime marge, namelijk een schade voor de loonwerksector van ongeveer € 1 tot 1,5 miljoen. Gelet op de kleine toename van het ingeleverd quotum met 0,1% acht het College het niet aannemelijk dat die toename tot een wezenlijk andere uitkomst zou hebben geleid. De stelling dat volledige ontmanteling van de productie-installaties van de fabriek in Groningen voor loonwerkers zal leiden tot meer schade, heeft Cumela niet onderbouwd met concrete argumenten. Het College ziet in het betoog van Cumela daarom geen reden om deze aanname van de Minister niet juist te oordelen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de schade voor de loonwerkbedrijven als gevolg van de herstructurering conform de tweede concept-aanvraag in betekenende mate toeneemt. Verweerder heeft er dan ook van kunnen afzien om opnieuw een advies aan het LEI te vragen. 3.5 Appellante heeft betoogd dat verweerder in navolging van het LEI ten onrechte een berekening heeft gemaakt van de schade voor de loonwerkers als één groep. Het College begrijpt dat het LEI hiervan is uitgegaan om de schade van de groep als geheel te kunnen beoordelen en acht deze benadering niet in strijd met artikel 3, zesde lid, van de Raadverordening. Daarnaast is ter zitting gebleken dat bij de verdeling van de steun aan de individuele loonwerkbedrijven een directe relatie wordt gelegd naar het landbouwareaal dat niet meer voor de suikerbietenproductie wordt gebruikt. Er wordt dus rekening gehouden met verschillen in schade per loonwerkbedrijf. 3.6 Appellante heeft ter ondersteuning van haar standpunt dat de loonwerkers niet voldoende worden gecompenseerd een rapport overgelegd dat Ernst & Young Accountants LLP (hierna: Ernst & Young) in haar opdracht op 17 juni 2009 heeft uitgebracht, getiteld "Cumela Nederland, rapportage inzake schadeberekening 'suikerbieten reductie' voor loonwerkbedrijven in Nederland". 3.7 Niet in geschil is dat rooimachines een afschrijvingstermijn van acht jaar kennen. In het rapport van Ernst & Young is gerekend met een gemiddelde resterende levensduur van een rooimachine van vier jaar, en is ervan uitgegaan dat de schade zich voordoet over de resterende vier jaar. Het LEI heeft als uitgangspunt gehanteerd dat in één jaar 1/8 deel van de rooimachines wordt afgeschreven, ongeacht de herstructurering en ongeacht het feit dat de meeste loonwerkbedrijven over slechts één bietenrooier beschikken. Aangezien het suikerquotum ook met ongeveer 1/8 wordt verminderd, zal volgens het LEI de overcapaciteit na één jaar zijn afgebouwd, zodat slechts één jaar schade wordt geleden. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden voor het oordeel dat verweerder de aanname van het LEI op dit punt niet mocht overnemen. 3.8 Appellante stelt dat verweerder met het LEI ten onrechte ervan is uitgegaan dat de schade voor de loonwerkers deels wordt beperkt door extra werkzaamheden die verband houden met graanteelt. Het LEI heeft in het rapport vermeld dat tegenover de schade door overcapaciteit van rooimachines de winst staat van het stijgen van de oppervlakte van andere gewassen. Daarbij is het LEI uitgegaan van graanteelt als meest voor de hand liggende alternatief voor bietenteelt. In bijlage 3 bij het besluit, getiteld "Motivering van de verdeling van de 10% herstructureringssteun tussen de bietentelers en de loonwerkers" heeft verweerder de keuze voor graan als meest voor de hand liggend alternatief onderbouwd door erop te wijzen dat graan wordt geteeld op vrijwel alle bedrijven die ook suikerbieten telen. Bovendien laat de graanmarkt een uitbreiding van de teelt toe zonder dat de marktprijs onder druk komt, aldus verweerder. Het College is van oordeel dat appellante deze aannames niet voldoende overtuigend heeft weerlegd. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 1 maart 2010, voor zover daarbij in het kader van de verdeling van de 10% herstructureringssteun tussen telers en loonwerkers aan appellante een bedrag van €1.006.048,60 is toegekend; - bepaalt dat van de herstructureringssteun die verband houdt met het aangepaste herstructureringsplan voor de loonwerkers een bedrag van €1.500.000,-- wordt bestemd, en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit; - veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door appelante gemaakte proceskosten ten bedrage van €874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig euro); - bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van €298,- (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt. Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2011. w.g. W.E. Doolaard w.g. M.B.L. van der Weele