ECLI:NL:CBB:2010:BP0948

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 08/638, 09/896 en 10/875 13 december 2010 16001 Meststoffenwet Bestuursdwang Uitspraak in de zaak van: A, te B, appellant, tegen de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder, gemachtigde: mr. B. Raven, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen. Appellant heeft bij brieven van 20 augustus 2008 en 6 juli 2009, bij het College binnengekomen op 28 augustus 2008 respectievelijk 8 juli 2009, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 18 juli 2008 en 29 mei 2009. Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de aan hem opgelegde lasten onder dwangsom van 28 maart 2008 en 26 februari 2009 (kennelijk) ongegrond verklaard. Deze beroepen zijn bij het College geregistreerd onder de nummers AWB 08/638 en 09/896. Bij brief van 19 augustus 2010, bij het College binnengekomen op 20 augustus 2010, heeft appellant beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 juli 2010. Bij dat besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de aan hem bij besluiten van 6 maart 2010 opgelegde bestuurlijke boete en last onder dwangsom (kennelijk) ongegrond verklaard. Dit beroepschrift is zowel gericht tegen de gehandhaafde last onder dwangsom als tegen de bestuurlijke boete. Het beroep is bij het College geregistreerd onder nummer AWB 10/875. Bij brieven van 29 september 2008, 2 september 2009 en 29 september 2010 heeft verweerder verweerschriften ingediend. Bij brief van 18 september 2010 heeft appellant het College meegedeeld dat hij twee getuigen heeft opgeroepen voor de zitting. Bij brieven van 28 september 2010 hebben deze opgeroepen personen meegedeeld dat zij niets omtrent het door appellant bedoelde thema kunnen verklaren en dat, indien het College het desondanks noodzakelijk acht dat zij bij de behandeling van de zaak ter zitting als getuige verschijnen, zij vanzelfsprekend aanwezig zullen zijn. De griffier heeft hen telefonisch meegedeeld dat het College het vooralsnog niet nodig acht dat zij ter zitting als getuige verschijnen. Bij voormelde brief van 18 september 2010 heeft appellant voorts een aanvullend stuk ingezonden. Op 4 oktober 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn echtgenote, alsmede de gemachtigde van verweerder hun standpunten hebben toegelicht. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Op grond van het bepaalde in artikel 34 van de Meststoffenwet juncto artikel 35 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet en artikel 42, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zijn categorieën landbouwers als bedoeld in laatstgenoemde bepaling verplicht om jaarlijks vóór 1 februari aan de Dienst Regelingen van het ministerie over het voorafgaande jaar de in deze bepaling omschreven gegevens over de op het bedrijf aanwezige meststoffen te verstrekken. Niet in geschil is dat appellant behoort tot één van de categorieën landbouwers op wie de verplichtingen als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet van toepassing zijn. Verweerder is op grond van artikel 49 van de Meststoffenwet bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen, maar kan ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Op grond van het bepaalde in de artikelen 50 en 51 van de Meststoffenwet, zoals deze bepalingen ten tijde van belang luidden, kan de minister tevens een bestuurlijke boete opleggen aan degene die een gedraging heeft gepleegd die in strijd is met het bepaalde in (onder meer) artikel 34 van de Meststoffenwet. 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. Ten aanzien van de gegevens over 2007: - Appellant heeft een agrarisch bedrijf te B. Appellant heeft ter zitting verklaard dat hij 30 koeien houdt op 30 hectare land en dat hij tevens aardappelen en uien teelt. - Verweerder heeft appellant bij brief van 19 december 2007 erop gewezen dat hij vóór 1 februari 2008 gegevens uit zijn administratie over meststoffen en dieren en over mestafzet (hierna: gegevens) over het jaar 2007 dient te verstrekken. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat de gegevens via internet kunnen worden aangeleverd, dan wel via een bij het LNV-Loket aan te vragen formulier. Aangegeven is dat het aanvragen van een formulier bij het LNV-Loket enige dagen kost. Bij een op 29 januari 2008 gedateerd faxbericht, door de Dienst Regelingen ontvangen op 31 januari 2008, heeft appellant aangegeven waarom zijns inziens de mestwetgeving op een rekenfout berust. Appellant heeft daarbij gesteld dat het geen enkele zin heeft om mestvoorraden op te meten. Appellant heeft voorts verzocht, voor het geval dat de Dienst Regelingen van mening is dat toch het officiële formulier moet worden ingevuld, hem zodanig formulier toe te zenden, waarna hij het blanco maar wel ondertekend zal terugsturen. - Bij brief van 18 februari 2008 heeft verweerder appellant herinnerd aan de verplichting om de gegevens te verstrekken. Daarbij is aangegeven dat appellant een boete en een last onder dwangsom riskeert. - Bij besluit van 28 maart 2008 heeft verweerder appellant een last onder dwangsom opgelegd van € 500,-- per vier weken met een maximum van € 5.000,-- indien de gegevens niet binnen vier weken na de datum van het besluit zijn aangeleverd. - Bij brief van 26 mei 2008 heeft verweerder, naar aanleiding van het bezwaarschrift van appellant tegen het besluit van 28 maart 2008, meegedeeld dat het formulier “aanvullende gegevens landbouwbedrijven meststoffen en dieren 2007” (hierna: het formulier) aan appellant zal worden toegezonden en appellant in de gelegenheid gesteld om de gegevens alsnog, binnen vier weken na ontvangst van het formulier, te verstrekken. - Bij besluit van 18 juli 2008 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 maart 2008 (kennelijk) ongegrond verklaard. Ten aanzien van de gegevens over 2008: - Bij brief van 18 december 2008 is appellant uitgenodigd vóór 1 februari 2009 de gegevens over 2008 te verstrekken. - Bij besluit van 26 februari 2009 heeft verweerder appellant een last onder dwangsom opgelegd van € 100,-- per werkdag met een maximum van € 1.000,--, omdat appellant de gegevens over 2008 niet heeft aangeleverd. De last houdt in dat de aanvullende gegevens voor 26 maart 2008 moeten zijn ontvangen door de Dienst Regelingen. - Appellant heeft tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft dit bezwaar bij besluit van 29 mei 2009 (kennelijk) ongegrond verklaard. Ten aanzien van de gegevens over 2009: - Bij brief van 11 december 2009 is appellant uitgenodigd vóór 1 februari 2010 de gegevens over 2009 te verstrekken. - Bij besluiten van 6 maart 2010 heeft verweerder appellant een bestuurlijke boete van € 300,-- opgelegd en een last onder dwangsom van € 100,-- per werkdag met een maximum van € 1.000,--, omdat appellant de gegevens over 2009 niet heeft aangeleverd. De last houdt in dat de Dienst Regelingen de gegevens moet ontvangen voor 3 april 2009. - De door appellant tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren zijn door verweerder bij besluit van 12 juli 2010 (kennelijk) ongegrond verklaard. 3. De bestreden besluiten 3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe overwogen dat appellant verplicht is om de gegevens tijdig in te dienen en dat het door appellant geuite ongenoegen over de mestwetgeving hem niet van die verplichting ontslaat. 3.2 Verweerder heeft in reactie op de beroepschriften van appellant voorts het volgende aangevoerd. De bij ministeriële regeling aangewezen categorieën van landbouwers zijn verplicht jaarlijks gegevens te verstrekken aan verweerder (de Dienst Regelingen). De Dienst Regelingen stuurt daartoe jaarlijks formulieren toe aan de desbetreffende landbouwers. Het om welke reden dan ook niet toesturen van een dergelijk formulier aan de landbouwer, ontslaat de landbouwer niet van de verplichting tot gegevensverstrekking. Voor het jaar 2007 is verweerder appellant coulancehalve tegemoet gekomen door hem bij brief van 26 mei 2008 in de gelegenheid te stellen het hem alsnog toegestuurde formulier binnen vier weken in te sturen en de tot dat moment van rechtswege verbeurde dwangsommen niet te innen. Uiteindelijk is het formulier op 13 augustus 2008 door de Dienst Regelingen ontvangen, zonder dat daarop de gegevens zijn vermeld. Uit het formulier en uit het op 31 januari 2008 ontvangen faxbericht blijkt dat appellant geenszins van plan was om de gevraagde gegevens te verstrekken, zodat eerdere toezending van het formulier niet een ander resultaat zou hebben opgeleverd. Ook over 2008 en 2009 heeft appellant de gevraagde gegevens niet verstrekt. In de in 2007 gevoerde mediationgesprekken is van de zijde van de Dienst Regelingen aangegeven dat de kans dat het ministerie aan het door appellant gewenste onderzoek zal meewerken zeer gering is. De rekenmethodiek van MINAS was ook onderwerp van geschil in het door appellant ingestelde beroep in cassatie van de uitspraak van het gerechtshof Arnhem inzake het MINAS-jaar 2000. De Hoge Raad heeft het beroep in cassatie bij arrest van 24 april 2009 ongegrond verklaard. Verweerder ziet geen aanleiding om inhoudelijk in te gaan op de grieven die appellant aanvoert tegen de rekenmethodiek in de Meststoffenwet, nu dit strikt genomen niets te maken heeft met de rechtsvraag die in deze procedure voorligt. Voorts laat het toetsingsverbod, neergelegd in artikel 120 van de Grondwet, de rechter geen vrijheid te treden in de beoordeling van de grondwettigheid van de Meststoffenwet. Van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of met artikel 14 van het EVRM is geen sprake. Aangezien het stelsel van gebruiksnormen er niet toe leidt dat ieder zinvol gebruik van eigendom onmogelijk wordt gemaakt, is geen sprake van ontneming van eigendom, maar van regulering van eigendom. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat een staat uitdrukkelijk de bevoegdheid wettelijke regelingen te treffen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Daarbij heeft een staat een ruime beoordelingsmare. Volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) is schending van het Eerste Protocol aan de orde als een redelijk evenwicht ontbreekt tussen de aantasting van het eigendomsrecht en het doel dat met de maatregel is beoogd. Dit evenwicht ontbreekt wanneer de omstreden maatregel voor de belanghebbende een buitensporige last met zich meebrengt. Dit is ten aanzien van appellant niet het geval. De verplichting tot het verstrekken van gegevens uit de administratie geldt zowel voor intensieve als extensieve bedrijven. Voor een adequate vaststelling of en in welke mate de gebruiksnormen zijn overtreden is het noodzakelijk dat de Dienst Regelingen over deze gegevens beschikt. De lasten onder dwangsom zijn terecht opgelegd. Dat voor 2008 en 2009 gekozen is voor een dwangsom van € 100,-- per werkdag met een maximum van € 1.000,--, waar in 2007 nog gekozen werd voor een dwangsom van 500,-- per vier weken met een maximum van € 5.000,--, is het gevolg van een beleidswijziging, aldus de verklaring van verweerders gemachtigde ter zitting. Het in 2007 ingezette beleid bleek onvoldoende effectief, omdat pas na verloop van tien maal vier weken de maximale dwangsommen waren verbeurd en tot het nemen van verdere maatregelen kon worden overgegaan. Met het nieuwe beleid kan veel sneller tot actie worden overgegaan. Met een dwangsom van € 100,-- per dag zijn landbouwers eerder bereid om alsnog tot het verstrekken van de verlangde gegevens over te gaan. 4. Het standpunt van appellant Appellant heeft aangevoerd dat de in of bij de Meststoffenwet vastgestelde rekenmethodiek onjuistheden bevat, welke worden veroorzaakt door het gelijkwaardig optellen van ongelijkwaardige mineralen. Volgens appellant leidt de toepassing van de meststoffenregelgeving in de praktijk ertoe dat extensieve bedrijven worden benadeeld ten opzichte van intensieve bedrijven. Deze laatste kunnen volgens appellant enorme saldi opbouwen, omdat de door hen daadwerkelijk geproduceerde mest (in termen van fosfaat en stikstof) aanmerkelijk meer is dan op basis van de mineralenaangifte wordt berekend, terwijl extensieve bedrijven worden geconfronteerd met een hogere berekeningsuitkomst dan werkelijk geproduceerd is. De Meststoffenwet leidt volgens appellant tot willekeurige uitkomsten en daarmee tevens tot onterechte heffingen. Appellant is daarom van mening dat de Meststoffenwet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Appellant acht de ongelijke uitwerking van de meststoffenregelgeving voor intensieve respectievelijk extensieve veehouders voorts in strijd met het in artikel 14 EVRM neergelegde discriminatieverbod. Appellant betoogt dat hij niet gehouden is mee te werken aan een wet die van geen kant klopt, in strijd is met het EVRM en zonder onderbouwing is ingevoerd. Ten aanzien van de bij besluit van 18 juli 2008 gehandhaafde last onder dwangsom heeft appellant aangevoerd dat hij bij faxbericht verzonden op 31 januari 2008 om toezending van het formulier heeft verzocht, doch dat de Dienst Regelingen heeft verzuimd om het formulier aan hem toe te zenden. Verweerder is te snel tot het opleggen van een last onder dwangsom overgegaan. Blijkens de brief van 26 mei 2008 erkent verweerder dat de fout bij hem lag. Na voormelde brief mocht appellant ervan uitgaan dat de last onder dwangsom zou worden ingetrokken. Ten aanzien van de bij besluit van 12 juli 2010 gehandhaafde bestuurlijke boete heeft appellant aangevoerd dat bij dat besluit weliswaar als rechtsmiddel is vermeld dat daartegen beroep kan worden ingediend bij de rechtbank Zwolle-Lelystad, maar dat hem dat niet zinvol voorkomt, nu hij reeds twee maal eerder bij die rechtbank beroep heeft ingesteld tegen soortgelijke bestuurlijke boetes en de rechtbank toen te kennen heeft gegeven dat de overheid gerechtigd is om burgers te dwingen mee te werken aan foute wetgeving die strijdig is met het EVRM. 5.1 Het College ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of het bevoegd is het beroep van appellant, voor zover gericht tegen de bij besluit van 12 juli 2010 gehandhaafde bestuurlijke boete, te beoordelen. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend. Ingevolge artikel 42 juncto artikel 51 van de Meststoffenwet staat immers tegen een besluit betreffende het opleggen van een bestuurlijke boete geen (rechtstreeks) beroep open bij het College. Ingevolge het wettelijke systeem kan tegen zodanig besluit slechts beroep worden ingesteld bij de rechtbank, waarna vervolgens bij het College hoger beroep kan worden ingesteld. Dit leidt tot de slotsom dat het College zich in zoverre onbevoegd dient te verklaren. Ingevolge artikel 6:15 Awb zal het beroepschrift van 19 augustus 2010, voor zover gericht tegen de bestuurlijke boete, worden doorgezonden naar de rechtbank Zwolle-Lelystad. 5.2 Ten aanzien van de beroepen tegen de opgelegde lasten onder dwang overweegt het College het volgende. Ingevolge artikel 34 van de Meststoffenwet juncto artikel 35, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) en artikel 42, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) is appellant verplicht om jaarlijks vóór 1 februari aan de Dienst Regelingen met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie te verstrekken over hoeveelheden meststoffen. Vast staat dat appellant met betrekking tot de jaren 2007, 2008 en 2009 niet aan deze verplichting heeft voldaan. 5.3 Het toetsingsverbod in artikel 120 van de Grondwet en artikel 11 van de Wet algemene bepalingen staat eraan in de weg dat het College de innerlijke juistheid van de Meststoffenwet beoordeelt. Het College zal daarom niet ingaan op de volgens appellant onjuiste rekenmethodiek die aan de meststoffenboekhouding ten grondslag ligt. 5.4 Ten aanzien van het beroep van appellant op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM overweegt het College het volgende. De verplichting om gegevens uit de administratie te verstrekken over (onder meer) aanwezige, aangevoerde en afgevoerde meststoffen houdt verband met het in de Meststoffenwet neergelegde systeem van gebruiksnormen. Verweerder, althans verweerders Dienst Regelingen, gebruikt die gegevens teneinde te kunnen controleren of de gebruiksnormen zijn nageleefd. De gebruiksnormen geven de maximale hoeveelheid stikstof en fosfaat aan die mag worden gebruikt voor het bemesten van gewassen. De wetgever beoogt daarmee milieuvervuiling, bestaande uit het in de bodem brengen door landbouwbedrijven van teveel stikstof en/of teveel fosfaat, tegen te gaan. Het College is van oordeel dat het in de Meststoffenwet neergelegde systeem van gebruiksnormen, met het daarbij behorende handhavingssysteem, is te beschouwen als de regulering van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. 5.5 Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM houdt artikel 1 van het Eerste Protocol in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid veronderstelt dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. In artikel 1 van het Eerste Protocol ligt eveneens besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 Eerste Protocol mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een redelijke verhouding in de hiervoor bedoelde zin is geen sprake indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe. 5.6 Appellant heeft betwist dat de Meststoffenwet voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. Appellant heeft in dit verband aangevoerd dat de daarin opgenomen rekenmethodiek tot willekeurige uitkomsten leidt. Deze stelling kan appellant niet baten. Aangezien de lasten onder dwangsom aan appellant zijn opgelegd omdat hij niet heeft voldaan aan de verplichting om gegevens uit zijn administratie te verstrekken over (onder meer) aanwezige, aangevoerde en afgevoerde meststoffen, dient de toetsing in het onderhavige geschil zich te beperken tot de vraag of de verplichting om gegevens te verstrekken voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit artikel 34 van de Meststoffenwet, juncto artikel 35 van het Uitvoeringsbesluit en artikel 42 van de Uitvoeringsregeling blijkt immers duidelijk wanneer, door wie en welke gegevens moeten worden verstrekt. 5.7 Appellant heeft voorts aangevoerd dat er geen redelijke verhouding bestaat tussen het met de Meststoffenwet nagestreefd algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de individuen. Appellant is van mening dat de in de Meststoffenwet neergelegde maatregelen voor hem en vele anderen een willekeurige en excessieve last tot gevolg hebben. Het College is van oordeel dat ook deze grief faalt. Zoals hiervoor is overwogen is het algemeen belang, dat met de Meststoffenwet wordt nagestreefd, gelegen in het voorkomen van milieuvervuiling. De verplichting om de door de Dienst Regelingen verlangde gegevens over meststoffen te verstrekken kan niet worden aangemerkt als een buitensporige last. 5.8 Appellant heeft voorts aangevoerd dat de ongelijke uitwerking van de meststoffenregelgeving voor intensieve respectievelijk extensieve veehouders in strijd is met artikel 14 EVRM. Het College verwerpt ook deze grief, aangezien niet gebleken is dat de hier aan de orde zijnde verplichting om gegevens te verstrekken, voor appellant een grotere last met zich brengt dan voor andere bedrijven. De verplichting geldt namelijk voor alle veehouders met een bedrijf van enige omvang. Derhalve is in dit opzicht geen sprake van een verboden onderscheid in de zin van artikel 14 EVRM. 5.9 Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder bevoegd was appellant wegens het niet voldoen aan de wettelijke verplichting om gegevens te verstrekken, naast een boete, tevens een last onder dwangsom op te leggen, teneinde de overtreding te doen beëindigen. Het College is voorts van oordeel dat de minister in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, zowel voor wat betreft de jaren 2008 en 2009 als het jaar 2007. Bij de besluiten tot oplegging van een last onder dwangsom is appellant steeds een begunstigingstermijn van vier weken verleend. Bij het alsnog verstrekken van de verlangde gegevens binnen die periode van vier weken zouden geen dwangsommen worden verbeurd. Dat verweerder appellant bij brief van 26 mei 2008 wederom een begunstigingstermijn van vier weken heeft gegund voor wat betreft het verstrekken van de gegevens over 2007, doet niet af aan verweerders bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen. Uit het door verweerder op 31 januari 2008 ontvangen faxbericht van appellant bleek immers genoegzaam dat appellant niet van plan was om de gegevens over 2007 te verstrekken. Ten tijde van de beslissing op bezwaar van 18 juli 2008 had appellant het formulier ook nog niet teruggezonden. Appellant heeft uiteindelijk in augustus 2008 het formulier aan de Dienst Regelingen toegezonden, echter zonder daarop de gevraagde gegevens te vermelden. Het College: - verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep, voor zover gericht tegen de bij besluit van 12 juli 2010 gehandhaafde bestuurlijke boete; - verklaart de beroepen voor het overige ongegrond. Aldus gewezen door mr. W.A.J. van Lierop, mr. M. van Duuren en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 december 2010. w.g. W.A.J. van Lierop de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen