ECLI:NL:CBB:2010:BN5472

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 08/806, 08/810, 08/843, 08/845, 08/846, 08/847, 08/853, 08/861, 08/889 20 juli 2010 11238 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden Uitspraak in de zaak van: 1. Exportslachterij A B.V., te B, 2. C B.V., te D, 3. Fa. E, te F, 4. G, te H, 5. I B.V., te J, 6. K B.V., te L, 7. M B.V., te N, 8. O B.V., te J, 9. P B.V., te Q, appellanten, gemachtigde: mr. K.J. Defares en mr. S.M. Goossens, beiden advocaat te Amsterdam, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij verweerder. Appellanten sub 1 tot en met 3 en sub 5 tot en met 8 hebben bij brief van 13 oktober 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen besluiten van verweerder van 2 september 2008 (AWB 08/806, AWB 08/810, AWB 08/847), 5 september 2008 (AWB 08/861), 9 september 2008 (AWB 08/846, AWB 08/853), 11 september 2008 (AWB 08/843). Bij brief van 28 oktober 2008 is te kennen gegeven dat het beroepschrift van 13 oktober 2008 tevens is gericht tegen het ten aanzien van appellante sub 4 genomen besluit van verweerder van 15 oktober 2008 (AWB 08/845). Appellante sub 9 heeft bij brief van 11 november 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 24 oktober 2008 (AWB 08/889). Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaarschriften van appellanten gericht tegen meerdere facturen van de Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: VWA) ongegrond verklaard. Bij brief van 15 december 2008 hebben appellanten de gronden van het beroep ingediend. Bij brief van 17 februari 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Bij brieven van 18 februari 2009 en 14 april 2009 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Bij brief van 24 juli 2009 hebben appellanten gerepliceerd. Bij brief van 9 september 2009 heeft verweerder gedupliceerd. Op 29 september 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun hiervoor genoemde gemachtigden zijn verschenen. Voor appellanten zijn voorts verschenen R, S, T, U, V (W) en X (W). Voor verweerder zijn voorts verschenen Y, Z, aa, bb, cc, allen werkzaam bij verweerder. 2. De grondslag van het geschil 2.1 In Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB L 139 van 30 april 2004; hierna: Verordening (EG) nr. 853/2004) is onder meer het volgende bepaald: “Artikel 4 Registratie en erkenning van inrichtingen 1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen alleen in de Gemeenschap vervaardigde producten van dierlijke oorsprong in de handel, indien ze uitsluitend bewerkt en gehanteerd zijn in inrichtingen: a) die voldoen aan de toepasselijke voorschriften van Verordening (EG) nr. 852/2004, van de bijlagen II en III bij deze verordening en andere toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, en b) die door de bevoegde autoriteit geregistreerd of, indien lid 2 zulks vereist, erkend zijn. 2. Onverminderd artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 852/2004, mogen inrichtingen waar de producten van dierlijke oorsprong worden gehanteerd waarvoor bijlage III voorschriften bevat, niet in bedrijf zijn, tenzij de bevoegde autoriteit ze overeenkomstig lid 3 heeft erkend, met uitzondering van inrichtingen waarin uitsluitend handelingen worden verricht met betrekking tot: (…) 3. Een inrichting die aan de in lid 2 bedoelde erkenning is onderworpen, mag niet in bedrijf zijn, tenzij de bevoegde autoriteit, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 854/2004 (…): a) de inrichting erkend heeft na een inspectie ter plaatse, of b) de inrichting voorwaardelijk heeft erkend.” In Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB L 139 van 30 april 2004; hierna: Verordening (EG) nr. 854/2004) is onder meer het volgende bepaald: "Artikel 3 Erkenning van inrichtingen 1. De bevoegde autoriteiten erkennen inrichtingen onder de voorwaarden en op de wijze die is gespecificeerd in artikel 31, lid 2, van Verordening (EG) nr. 882/2004. (…) Artikel 4 Algemene beginselen voor officiële controles van alle producten van dierlijke oorsprong die onder deze verordening vallen (…) 2. De bevoegde autoriteit voert officiële controles uit om na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven voldoen aan de voorschriften van a) Verordening (EG) nr. 852/2004 b) Verordening (EG) nr. 853/2004 en c) Verordening (EG) nr. 1774/2002. (…) 7. In geval van slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen, voert de officiële dierenarts de in de leden 3 en 4 bedoelde audittaken uit. (…) Artikel 5 Vers vlees De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd. 1. De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot: a) voedsleketeninformatie; b) antemortemkeuring; c) dierenwelzijn en d) postmortemkeuring e) gespecificeerd risicomateriaal en andere dierlijke bijproducten en f) laboratoriumtests; (…) Bijlage I Vers Vlees Sectie I: Taken van de officiële dierenarts Hoofdstuk I: Audittaken (...) Hoofdstuk II: Inspectietaken (...) A. Informatie over de voedselketen (...) B. Antemortemkeuring (...) C. Dierenwelzijn (...) D. Postmortemkeuring (...) E. Gespecificeerd risicomateriaal en andere dierlijke bijproducten (...) F. Laboratoriumtests (...) In de preambule, respectievelijk de tekst van Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoerders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (PB L 191 van 28 mei 2004; hierna: Verordening (EG) nr. 882/2004) is onder meer het volgende overwogen, respectievelijk bepaald: " Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie (...) overwegende hetgeen volgt: (...) (6) De lidstaten handhaven de diervoeder- en levensmiddelenwetgeving en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn en gaan na of de exploitanten van bedrijven de toepasselijke bepalingen daarvan in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. Daartoe moeten officiële controles worden uitgevoerd. (...) (32) Voor de organisatie van officiële controles moeten passende financiële middelen ter beschikking worden gesteld. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten moeten derhalve vergoedingen of kostenbijdragen kunnen innen ter dekking van de kosten van die officiële controles. Daarbij staat het de bevoegde lidstaten vrij de vergoedingen en kostenbijdragen vast te stellen als vaste bedragen op basis van de gedragen kosten en rekening houdend met de specifieke situatie van de inrichtingen. Indien een vergoeding wordt gevraagd van exploitanten, moeten daarvoor gemeenschappelijke criteria worden toegepast. Het is derhalve passend criteria vast te stellen voor het bepalen van de hoogte van de inspectievergoeding. (...) Titel I Onderwerp, werkingssfeer, Definities (...) Artikel 2 Definities Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikel 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002. Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing: 1. "officiële controle": elke vorm van controle die door de bevoegde autoriteit of door de Gemeenschap wordt uitgevoerd om na te gaan of de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd; (...) 7. "inspectie": het onderzoeken van elk aspect van diervoeders, levensmiddelen, diergezondheid en dierenwelzijn, teneinde na te gaan of deze aspecten voldoen aan de voorschriften van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn; (...) Titel II Officiële controles door de lidstaten (...) Hoofdstuk VI Financiering van officiële controles Artikel 26 Algemeen beginsel De lidstaten zorgen, op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van vergoedingen of heffingen, voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële controles. Artikel 27 Vergoedingen of heffingen 1. De lidstaten kunnen vergoedingen of heffingen innen ter dekking van de kosten van officiële controles. 2. Waar het evenwel gaat om activiteiten als bedoeld in bijlage IV, afdeling A, en bijlage V, afdeling A, verzekeren de lidstaten dat een vergoeding wordt geïnd. 3. Onverminderd de leden 4 en 6 mogen vergoedingen die voor de in bijlage IV, afdeling A, en bijlage V, afdeling A, genoemde activiteiten worden geïnd, niet lager zijn dan de in bijlage IV, afdeling B, en bijlage V, afdeling B, gespecificeerde minima. Voor de in bijlage IV, afdeling A, genoemde activiteiten mogen de lidstaten evenwel gedurende een overgangsperiode tot 1 januari 2008 de bedragen hanteren die momenteel op grond van Richtlijn 85/73/EEG van toepassing zijn. (…) 4. Vergoedingen die overeenkomstig lid 1 (...) ten behoeve van officiële controles worden geïnd: a) mogen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken; en b) kunnen op vaste bedragen worden vastgesteld op basis van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen kosten of, indien van toepassing, de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage IV, afdeling B, of in bijlage V, afdeling B. 5. Bij de vaststelling van de vergoedingen houden de lidstaten rekening met de volgende elementen: a) het type bedrijf en de daaraan verbonden risicofactoren; b) de belangen van bedrijven met een geringe productie; c) de traditionele methoden die worden gebruikt voor de productie, -verwerking en -distributie; d) de behoeften van bedrijven die gelegen zijn in gebieden met bijzondere geografische beperkingen. (...) 7. Indien de bevoegde autoriteit in één inrichting tegelijkertijd diverse controles van diervoeders en levensmiddelen uitvoert, moeten deze controles als één activiteit worden beschouwd en mag hiervoor maar één vergoeding worden gevraagd. (...) Artikel 31 Registratie/erkenning van diervoeder- en levensmiddelenbedrijven (...) 2. (…) e) Bij haar officiële controles toetst de bevoegde autoriteit de erkenning van inrichtingen. (...) Bijlage IV Activiteiten en minimumvergoedingen en -heffingen met betrekking tot officiële controles van inrichtingen in de gemeenschap Afdeling A: activiteiten 1. De onder Richtlijnen (…) 96/23/EG vallende activiteiten waarvoor de lidstaten op grond van Richtlijn 85/73/EEG thans vergoedingen innen. (…) Bijlage VI Criteria voor de berekening van vergoedingen 1. De salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles. 2. De kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties, instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten. 3. De kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek. (...) " In Richtlijn 96/23/EG van van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (PB L 125 van 23 mei 1996, hierna: Richtlijn 96/23/EG) is onder meer het volgende bepaald. “Artikel 5 1. De Lid-Staten leggen de Commissie uiterlijk op 30 juni 1997 een plan voor met de nationale maatregelen die tijdens het aanloopjaar ten uitvoer moeten worden gelegd, alsmede, later, de eventuele aanpassingen van de voorheen overeenkomstig artikel 8 goedgekeurde plannen, op basis van de ervaring tijdens het voorgaande jaar of de voorgaande jaren, zulks uiterlijk op 31 maart van het jaar waarop deze aanpassingen betrekking hebben. 2. Het in lid 1 bedoelde plan moet: (…) c) de in de bijlagen III en IV vastgestelde voorschriften voor niveaus en frequentie van de monsternemingen in acht nemen. (…) Bijlage III Wijze van monsterneming 1. Het plan voor toezicht inzake residuen is bedoeld om de redenen van de mogelijke aanwezigheid van residuen in levensmiddelen van dierlijke oorsprong te bestuderen en aan te wijzen in veehouderijen, slachthuizen, zuivelbedrijven, inrichtingen voor visverwerking en centra voor het verzamelen en inpakken van eieren. De officiële monsters moeten overeenkomstig het desbetreffende hoofdstuk van bijlage IV genomen worden. Overal waar de officiële monsters genomen worden, moet dit onaangekondigd en onverwacht geschieden en niet op vaste tijdstippen of weekdagen. De Lid-Staten nemen alle nodige voorzorgsmaatregelen om zich ervan te vergewissen dat de controles steeds onverwacht plaatsvinden. (…)” In de Landbouwwet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald. " Artikel 13 1. Onze Minister kan bij in de Staatscourant bekend te maken regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom terzake van een of meer der in het tweede lid van dit artikel genoemde gedragingen. Een zodanige regeling wordt slechts vastgesteld: (...) b. ter uitvoering van verordeningen, richtlijnen, beschikkingen en aanbevelingen van de Europese Economische Gemeenschap, voorzover deze betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid, voorzien in de tweede titel van het tweede deel van het verdrag tot oprichting van die Gemeenschap. 2. De in het eerste lid bedoelde gedragingen zijn” (...) b. het bereiden, vervaardigen, oogsten, voorhanden en in voorraad hebben, bewaren, opslaan, be- en verwerken, ge- en verbruiken, vervoederen, slachten, vervoeren, aanvoeren, veilen, ontvangen, afleveren, te koop aanbieden, kopen en vervreemden van produkten. (…) Artikel 19 1. Ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13 vermelde doeleinden kan Onze Minister bij in de Staatscourant bekend te maken regeling regelen vaststellen ten aanzien van de in het tweede lid, onder b, van dat artikel genoemde gedragingen. 2. De in het eerste lid bedoelde regelen, die strekken ter verwezenlijking van de in het eerste lid van artikel 13, onder a, vermelde doeleinden, worden slechts vastgesteld, indien zulks naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is in verband met een aan artikel 13, 14, 15 of 17 gegeven toepassing. 3. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald, in welke gevallen Onze Minister regelen, als bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van ondernemingen, waarin daarbij aan te wijzen bedrijven op het gebied van industrie, handel en ambacht worden uitgeoefend, niet vaststelt dan in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken. (...) Artikel 22a 1. Onze Minister kan een vergoeding van kosten heffen overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief ter zake van: (...) b. de instandhouding van de krachtens deze wet verleende vergunning, toelating, aanwijzing, erkenning of registratie. 2. Onverminderd artikel 13, eerste lid, kan Onze Minister bij of krachtens algemene maatregel van bestuur een vergoeding van kosten heffen overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief ter zake van bij die maatregel benoemde onderzoeken of verrichtingen met betrekking tot producten. (...) Artikel 22b Een tarief als bedoeld in artikel 22a, eerste en tweede lid, wordt zodanig vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde kosten die in een rechtstreeks verband staan met de werkzaamheden waarvoor het tarief wordt opgelegd, onverminderd de daaromtrent bij besluit krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vastgestelde verplichtingen. (...) " In de Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden van 13 december 2007, (hierna: Regeling retributies) met welke regeling blijkens de aanhef uitvoering is gegeven aan Verordening (EG) nr. 882/2004 en welke regeling eveneens blijkens de aanhef berust op onder andere de artikelen 13, 19, 22a en 22b van de Landbouwwet -, was ten tijde hier van belang onder meer volgende bepaald. " Artikel 15 Voor de controles, bedoeld in artikel 4, tweede lid, in verbinding met Artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 854/2004, binnen openingstijd ter zake van het slachten van runderen, kalveren, varkens, schapen, geiten en eenhoevige dieren, verricht door een officiële dierenarts of een officiële assistent werkzaam bij de VWA, is de aanbieder een retributie verschuldigd bestaande uit: a. een aanvraagtarief van € 12,55, b. een starttarief van € 43,85 en c. een bedrag van € 25,42 per kwartier dat door een officiële dierenarts of een officiële assistent werkzaam bij de VWA aan de ante mortem keuringswerkzaamheden is besteed; d. een bedrag van € 19,28 per kwartier dat door of namens een officiële dierenarts aan de post mortem keuringswerkzaamheden is besteed. Artikel 16 Voor de post mortem keuringswerkzaamheden, bedoeld in sectie IV, hoofdstuk I, hoofdstuk II, hoofdstuk III en hoofdstuk IV, onderdeel B, van Bijlage I bij Verordening (EG) nr. 854.2004, ter zake van runderen, kalveren, varkens, schapen, geiten en eenhoevige dieren, verricht door een officiële assistent in het kader van de uitvoering van het Convenant Roodvleeskeuring, is de aanbieder een retributie verschuldigd, bestaande uit: a. een starttarief van € 74,07 en b. een bedrag van € 13,07 per kwartier ddat aan de keuring door deze officiële assistent is besteed." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Bij een dertiental facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 2 september 2008 heeft de Voedsel- en Waren Autoriteit (hierna: VWA) bij appellante sub 1 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij 24 facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van, eveneens, 2 september 2008 heeft de VWA bij appellante sub 2 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij zeven facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 11 september 2008 heeft de VWA bij appellante sub 3 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij drie facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 15 oktober 2008 heeft de VWA bij appellante sub 4 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij 20 facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 9 september 2008 heeft de VWA bij appellante sub 5 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij 10 facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 2 september 2008 heeft de VWA bij appellante sub 6 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij één factuur, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 9 september 2008 heeft de VWA bij appellante sub 7 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij negen facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 5 september 2008 heeft de VWA bij appellante sub 8 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Bij zes facturen, zoals vermeld in bijlage I bij het bestreden besluit van 24 oktober 2008 heeft de VWA bij appellante sub 9 bedragen ten behoeve van keuringswerkzaamheden in rekening gebracht. - Tegen deze facturen hebben appellanten bezwaarschriften ingediend. - Op 6 augustus 2008 zijn appellanten sub 1, 2 en 8 naar aanleiding van hun bezwaren gehoord. - Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen. 3. De bestreden besluiten Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich - samengevat weergegeven - op het volgende standpunt gesteld. 3.1 Verweerder is van mening dat de Landbouwwet een voldoende wettelijke grondslag biedt voor de Regeling retributies. Uit de Nota naar aanleiding van het verslag (TK 2005-2006, 30331, nr. 6. blz. 1-2) blijkt immers dat de bescherming van de gezondheid bijdraagt tot de verwezenlijking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en als zodanig dus onderdeel is van dit beleid. Ter verwezenlijking van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is verweerder op grond van artikel 19 juncto artikel 13 van de Landbouwwet bevoegd een regeling vast te stellen welke de verplichting oplegt een geldsom te betalen ter uitvoering van verordeningen, voor zover betrekking hebben op het gemeenschappelijk landbouwbeleid. 3.2 Volgens verweerder is bij de vaststelling van de retributies rekening gehouden met het type bedrijf en de specifieke situatie van een inrichting, zoals Verordening (EG) nr. 882/2004 voorschrijft. Uit de Regeling retributies blijkt dat verschillende tarieven worden gehanteerd voor de officiële controles van de verschillende typen bedrijven. Verweerder wijst er voorts op dat de totale vergoeding die een slachterij betaalt, mede afhankelijk is van de vaststelling van het aantal officiële assistenten dat nodig is om de controles uit te voeren. Deze vaststelling is gebaseerd op een risicoanalyse die van dat bedrijf is gemaakt. Voorts zijn vergoedingen die zijn vastgesteld als vaste bedragen op basis van de totale kosten welke gedurende een bepaalde periode gedragen worden, toegestaan op grond van artikel 27, lid 4, onder b, van Verordening (EG) nr. 882/2004. Vergoedingen per sector zijn dus in overeenstemming met deze verordening. Ook blijkt uit de toelichting op de Regeling retributies dat rekening wordt gehouden met de individuele situatie op elk bedrijf. Dit hoeft echter niet tot individuele tarieven per bedrijf te leiden, doch kan ook tot uiting komen in de frequentie van de controles. 3.3 De kosten die verbonden zijn aan toezicht door de officiële dierenarts en de officiële assistenten mogen op grond van de Verordening (EG) nr. 882/2004 geretribueerd worden. Verweerder wijst naar artikel 27, lid 1, bezien in samenhang met artikel 2, lid 1, van Verordening (EG) nr. 882/2004. Ook blijkt uit artikel 5 van Verordening (EG) nr. 854/2004 de mogelijkheid om toezichtskosten te retribueren. Bovendien zijn dergelijke werkzaamheden niet te beschouwen als preventieve of repressieve overheidsactiviteiten waarvan in het rapport “Maat houden, een advies voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten” van de MDW-werkgroep doorberekening van toelatings- en handhavingskosten (Kamerstukken II, 1996-1997, 24036, nr. 22) (hierna: rapport “Maat houden”) is gesteld dat die niet in rekening gebracht zouden mogen worden, maar als activiteiten die worden verricht met het oog op geschiktverklaring van vlees voor verhandeling, waarvan de betreffende onderneming profijt heeft, zodat het collectieve karakter daaraan is komen te ontvallen. De kosten van dergelijke controles zijn als toelatingskosten te beschouwen en mogen op basis van het rapport "Maat houden" doorberekend worden. In dit verband stelt verweerder - onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 20 juli 2007 inzake AWB 06/549 e.v. (<www.rechtspraak.nl>, LJN: BB0069) - dat bedoeld rapport 'slechts' wenken bevat voor de regelgever. 3.4 Verweerder stelt voorts dat Verordening (EG) nr. 882/2004 niet voorschrijft hoe een vergoeding tot stand moet komen, maar dat alleen de eis wordt gesteld dat de vergoedingen niet hoger mogen zijn dan de door de verantwoordelijke autoriteit gedragen kosten in verband met de in bijlage VI vermelde zaken. Nederland heeft voorts gebruik gemaakt van de in artikel 27, lid 4, onder b, van de verordening geboden mogelijkheid om een vast bedrag te berekenen voor elk kwartier dat een officiële dierenarts of een officiële assistent aan keuringswerkzaamheden op een bedrijf heeft verricht. Dit tarief is opgebouwd uit de totale kosten, inclusief salarissen voor officiële dierenartsen en officiële assistenten, die de VWA in de roodvleessector gedurende een jaar voor keuringen maakt. Het hanteren van één tarief voor zowel een officiële dierenarts als een officiële assistent is derhalve in lijn met Verordening (EG) nr. 882/2004. Hieruit volgt volgens verweerder ook dat sprake is van voldoende rechtstreeks verband tussen de werkzaamheden en de vergoeding die daarvoor wordt verlangd. Artikel 27, lid 4, van Verordening (EG) nr. 882/2004 bepaalt voorts met welke elementen rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van de vergoeding. Het verschil in kwalificaties is hier geen onderdeel van. 3.5 Verweerder wijst er voorts op dat de op 25 augustus 2008 aan appellante onder de benaming “Opbouw tarieven VWA” toegezonden toelichting op de verschillende keuringstarieven welke de VWA in de roodvleessector hanteert, een nauwkeurige onderbouwing van de verschillende tarieven bevat. Volgens verweerder mogen alle posten op grond van regelgeving dan wel jurisprudentie deel uit maken van de keurloontarieven. Voorts bevatten de tarieven die bij appellante in rekening zijn gebracht geen posten die in onvoldoende rechtstreeks verband staan tot de concrete keuring waarvoor de vergoeding wordt gevraagd. 3.6 Verweerder is van mening dat appellanten een onjuiste lezing van artikel 27, lid 7, van Verordening (EG) nr. 882/2004 geven. Dit artikel beoogt namelijk te voorkomen dat een gewerkt kwartier dubbel gefactureerd wordt. Indien bijvoorbeeld de dierenarts naast werkzaamheden die betrekking hebben op post mortem (hierna: PM) toezicht ook de verzoekcertificering verricht, moet hij de tijd die hij nodig heeft voor verzoekcertificering in mindering brengen op de gefactureerde tijd voor PM toezicht, zodat hij niet dubbel factureert. Het tarief voor verzoekcertificering kan daarbij een ander tarief zijn dan voor PM toezicht. Indien een dierenarts op een bedrijf zowel keuringswerkzaamheden als werkzaamheden op verzoek verricht, wordt conform artikel 54 van de Regeling retributies één starttarief in rekening gebracht. Dat is dan het hogere starttarief voor werkzaamheden op verzoek. De kosten voor de werkzaamheden op verzoek zijn nu eenmaal hoger gelet op de aard van de werkzaamheden op verzoek. 3.7 Met betrekking tot de laboratoriumkosten wijst verweerder wederom naar de op 25 augustus 2008 aan appellante toegezonden toelichting. Hieruit volgt dat de vergoedingen niet hoger zijn dan de werkelijk gemaakte kosten. Ook geldt dat deze vergoedingen in voldoende rechtstreeks verband staan met de concrete keuring waarvoor deze worden gevraagd en dat de reële kosten niet worden overschreden. 3.8 Volgens verweerder zijn steunmaatregelen slechts dan ongeoorloofd als zij de tussenstaatse handel ongunstig beïnvloeden. Hiervan is geen sprake. Verweerder is van mening dat de tarieven zijn vastgesteld binnen de door de Verordening (EG) nr. 882/2004 beschreven bandbreedte. Deze tarieven zijn dan ook in beginsel verenigbaar met het mededingingsrecht. Het vaststellen van tarieven die onder het niveau van de werkelijk gemaakte kosten, maar boven de minimumtarieven liggen, leiden niet tot verstoring van tussenstaatse handel en vormt geen ongeoorloofde steunmaatregel. Daarbij komt dat Verordening (EG) nr. 882/2004 lidstaten verplicht bij het vaststellen van de vergoeding rekening te houden met de belangen van bedrijven met een geringe productie. De uitvoering van deze verplichting door de autoriteiten door onder meer het kwartiertarief voor ante mortem keuringswerkzaamheden bij slachterijen met een geringe productie niet in rekening te brengen, kan geen ongeoorloofde steunmaatregel zijn omdat deze verplichting voor alle lidstaten geldt en als zodanig niet de tussenstaatse handel kan beïnvloeden. 4. Het standpunt van appellanten Appellanten hebben zich - samengevat weergegeven - op het volgende standpunt gesteld. 4.1 Ten onrechte heeft verweerder gesteld dat de Landbouwwet de juiste rechtsbasis vormt voor de Regeling retributies. De Regeling retributies strekt immers niet tot verwezenlijking van een van de doeleinden van artikel 13 van de Landbouwwet. Hoe dan ook volgt uit artikel 22a van de Landbouwwet dat het heffen van vergoedingen overeenkomstig bepaalde tarieven bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dient te geschieden. In een ministeriële regeling kunnen op grond van deze artikelen alleen regels worden gesteld met betrekking tot de betaling van deze vergoedingen. Uit artikel 104 van de Grondwet en het advies van de Raad van State bij de totstandkoming van artikel 22a van de Landbouwwet en 94a van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren blijkt dat de concretisering van werkzaamheden waarvoor een tarief wordt geheven, alsmede de kring van heffingplichtigen bij algemene maatregel van bestuur dient te worden vastgelegd en dat slechts de tarieven die voor de werkzaamheden aan deze heffingplichtigen kunnen worden opgelegd in een ministeriële regeling kunnen worden opgenomen. Appellanten constateren dat de Regeling retributies niet alleen tarieven bevat, maar ook nauwkeurige en gedetailleerde bepalingen in het kader van keuringen en sanitaire controles. De bestreden facturen van de VWA zijn gebaseerd op een onverbindende regeling, zodat deze moeten worden vernietigd. 4.2 Bij de vaststelling van de vergoedingen is geen rekening gehouden met het type bedrijf en de daaraan verbonden risicofactoren. De verordening schrijft dwingend voor dat rekening moet worden gehouden met de specifieke situatie van het bedrijf. Niet is gebleken dat, en zo ja op welke wijze en in welke mate, rekening is gehouden met het type bedrijf. Uit de op de website van de VWA gepubliceerde toelichting "Opbouw tarieven VWA" blijkt dat de tarieven die bij bedrijven in rekening worden gebracht, worden vastgesteld per sector. Ook eist het gemeenschapsrecht dat rekening dient te worden gehouden met de specifieke situatie van de inrichting. 4.3 Voorts verzetten Verordening (EG) nr. 882/2004 en het rapport “Maat houden” zich tegen doorberekening van de kosten voor toezicht door de officiële dierenarts en zijn assistent bij de vaststelling van de vergoedingen. Uit de in artikelen 26 e.v. van Verordening (EG) nr. 882/2004 vervatte systematiek volgt dat de lidstaten voor feitelijke keuringswerkzaamheden tarieven in rekening mogen brengen. Het uitoefenen van toezicht op deze keuringswerkzaamheden valt daar niet onder. Uit genoemd rapport blijkt voorts dat kosten die verband houden met het permanente toezicht in grote slachterijen onder de categorie "permanente handhaving" vallen en voor rekening van de overheid dienen te komen. Het gaat in dit geval om werkzaamheden die strekken tot bescherming van algemene belangen en onderdeel zijn van de algemene handhavingstaak van de overheid. Het gaat immers niet om een aan de betrokken onderneming bewezen dienst die de oplegging van een geldelijke last als tegenprestatie kan rechtvaardigen, aangezien de officiële controles steeds een verplichting vormen voor bedrijven die vers vlees of vleesproducten in de handel willen brengen. Tegen deze achtergrond bezien dienen de kosten voor het uitvoeren van toezicht door de officiële dierenarts en zijn assistent in het kader van de communautair voorgeschreven controles uit de openbare middelen te worden bestreden, aangezien de voordelen ook aan het algemeen belang ten goede komen. Van handelingen van de overheid waarvan de kosten aan het bedrijfsleven kunnen worden toegerekend en het profijt individualiseerbaar is, is geen sprake. 4.4 De identieke tarieven voor de officiële dierenarts en de officiële assistent zijn niet objectief gerechtvaardigd. Bovendien voldoen deze identieke tarieven niet aan de eis dat de vergoedingen in rechtstreeks verband staan met de kosten waarvoor ze zijn opgelegd. De verantwoordelijkheid en het gezag van de officiële dierenarts is van geheel andere aard en omvang dan die van de assistent. De communautaire wetgever heeft aan de officiële dierenarts een centrale rol toebedeeld en hem belast met de communautaire taak om ervoor te zorgen dat het vlees geschikt is voor menselijke consumptie en aan de stringente eisen van voedselveiligheid voldoet, zodat bescherming van de volksgezondheid is verzekerd. Om die reden is de officiële dierenarts belast met werkzaamheden als bedoeld in artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 854/2004. Officiële assistenten kunnen de dierenarts bijstaan, maar zij werken onder gezag en verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts. Dit zou naar het oordeel van appellanten moeten terugkomen in de tarieven voor de werkzaamheden. Ook uit eerdergenoemde toelichting "Opbouw tarieven VWA" volgt dat dierenartsen duurder zijn. Van hiermee in rechtstreeks verband staande gedifferentieerde tarieven voor werkzaamheden verricht door dierenartsen respectievelijk door niet-dierenartsen is echter geen sprake. 4.5 In de vergoedingen zijn verschillende kosten verdisconteerd die op basis van Verordening (EG) nr. 882/2004 daarin niet mogen worden meegenomen. Uit het onder 10.7 van het aanvullend beroepschrift van 15 december 2008 gegeven overzicht blijkt dat bij de vaststelling van de vergoedingen voor officiële controles kostenposten zijn meegenomen die niet zijn vermeld in de in bijlage VI bij deze verordening vermelde tariefelementen. Met name de tariefelementen “salaris personeel” en “kosten personeel” zijn te ruim geïnterpreteerd, althans is niet inzichtelijk gemaakt dat de daaronder geschaarde kostenposten voldoen aan de omschrijving van de betreffende tariefelementen. 4.6 Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat de in rekening gebrachte vergoedingen niet hoger zijn dan de kosten die hij op grond van de verordening mag doorberekenen. Uit de toelichting "Opbouw tarieven VWA" van 25 augustus 2008 blijkt slechts dat verweerder voor de toerekening van verschillende kosten aan een bepaald product de kostenplaatsmethode hanteert. Wat deze totale kosten zijn en op welke wijze zij aan een product worden toegerekend blijkt echter niet. Evenmin is voldoende gemotiveerd dat de in rekening gebrachte vergoedingen in rechtstreeks verband staan met de werkzaamheden waarvoor de vergoeding wordt verlangd. De bedoelde toelichting van 25 augustus 2008 beperkt zich tot een zeer algemene schatting van het aantal uren dat de VWA in 2008 aan roodvleeskeuringen zal besteden. Volgens appellanten betalen zij mee aan kosten van diensten die niets met de officiële controles van vers vlees van doen hebben. 4.7 Verweerder is ten onrechte voorbij gegaan aan het betoog van appellanten dat de vergoedingen voor werkzaamheden op verzoek, te weten de afgifte van geleidebiljetten en certificering, onverenigbaar zijn met de Landbouwwet en het gemeenschapsrecht. Appellanten hebben geconstateerd dat voor elk kwartier dat door de dierenarts of zijn assistent aan deze werkzaamheden wordt besteed, het hoge tarief van € 41,93 per kwartier wordt berekend. Hiervoor is geen rechtvaardiging, aangezien de dierenarts of zijn assistent al in de slachterij aanwezig is voor het door hen uit te oefenen toezicht. Daarvoor geldt echter een aanzienlijk lager kwartiertarief. Ook ten aanzien van deze werkzaamheden is geen sprake van differentiatie van de tarieven voor de dierenarts en die van zijn assistent. Tot slot valt niet in te zien dat en waarom in geval van gecombineerde werkzaamheden van de dierenarts of zijn assistent de overheid 'automatisch' het hoge starttarief van € 77,68 in rekening brengt. 4.8 Verweerder heeft onvoldoende gemotiveerd dat de vergoedingen voor laboratoriumonderzoek niet hoger zijn dan de daadwerkelijke kosten. De door verweerder gegeven toelichting "Opbouw tarieven VWA" van 25 augustus 2008 biedt onvoldoende inzicht in de opbouw van tarieven en vormt onvoldoende onderbouwing voor het in nationale regelgeving en het gemeenschapsrecht neergelegde dwingende uitgangspunt dat de vergoeding niet hoger mag zijn dan de door bevoegde autoriteit gemaakte kosten. Evenmin valt uit bedoelde toelichting op te maken dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd dat de vergoedingen voor laboratoriumonderzoek in rechtstreeks verband staan met de kosten waarvoor deze zijn opgelegd. 4.9 Appellanten hebben bij repliek een drietal in verschillende facturen in rekening gebrachte tarieven aan de orde gesteld waarvan zij hebben betoogd dat deze op basis van Verordening (EG) nr. 882/2004 niet in rekening hadden mogen worden gebracht, alsmede dat een rechtstreeks verband tussen de werkzaamheden en de vergoeding ontbreekt. Het betreft hier de in rekening gebrachte bedragen voor residucontroles, bepaalde toeslagen en bedragen voor bacteriologisch, antibiotica- en trichinenonderzoek. 4.10 Volgens appellanten is sprake van ongeoorloofde staatssteun. Appellanten wijzen erop dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen het begrip steunmaatregel ruim moet worden uitgelegd, alsmede dat voldoende is dat de steunmaatregel het handelsverkeer kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen. Dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed, wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt. Artikel 17 van de Regeling retributies voorziet erin dat bedrijven met een geringe productie aanzienlijk lagere aanvraag- en starttarieven verschuldigd zijn en aan hen zelfs geen kwartiertarief in rekening wordt gebracht voor de ante mortem en post mortem werkzaamheden van de officiële dierenarts dan wel de officiële assistent. De subsidie aan bedrijven met een geringe productie die op dezelfde markt actief zijn als bedrijven met een niet geringe productie, is aan te merken als steun in de zin van artikel 87, eerste lid, EG en had om die reden vooraf aan de Commissie ter goedkeuring moeten worden aangemeld. 5.1 Het College ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de Regeling retributies, waarop de aan appellante opgelegde facturen zijn gebaseerd, een deugdelijke grondslag in de wet heeft. In de aanhef van de Regeling retributies is - evenals in de aanhef van de voordien geldende Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden (Stcrt. 2005, 249) - verwezen naar, voor zover hier van belang, de artikelen 13, 19, 22a, 22b, 27 en 28 van de Landbouwwet. In de bestreden besluiten heeft verweerder het standpunt betrokken dat de artikelen 19 juncto 13 van de Landbouwwet de grondslag vormen voor de Regeling retributies. Het College onderschrijft dit standpunt niet. Daargelaten of genoemde artikelen ook om andere redenen al onvoldoende basis zouden kunnen vormen voor een tariefregeling als hier aan de orde, moet immers worden vastgesteld dat de in deze zaak van belang zijnde gedraging waarop de Regeling retributies betrekking heeft, te weten: het keuren, niet is genoemd in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet als één van de gedragingen ter zake waarvan bij ministeriële regeling de verplichting kan worden opgelegd tot het betalen van een geldsom. Ook in de samenhang met artikel 19, eerste lid, van de Landbouwwet - dat slechts de bevoegdheid tot het vaststellen van regelen verschaft ten aanzien van de in artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet genoemde gedragingen - kan derhalve geen grondslag worden gevonden voor het vaststellen van regelen als hier aan de orde. Het College is evenwel van oordeel dat voor de Regeling retributies wel een deugdelijke grondslag kan worden gevonden in artikel 22a van de Landbouwwet. Hiertoe overweegt het College het volgende. Artikel 22a is bij Wet van 30 januari 2002 tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (veterinair complex) (Stb. 2002, 88) per 31 december 2002 in de Landbouwwet opgenomen. Uit de wetsgeschiedenis maakt het College op dat bedoeld artikel - tezamen met overeenkomstige artikelen in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en de Veewet - aan de Landbouwwet is toegevoegd om ruimere mogelijkheden te bieden voor het doorberekenen van kostendekkende tarieven voor in het bijzonder keuringswerkzaamheden van de RVV op basis van die wetten. Bedoelde keuringswerkzaamheden vielen volgens het gestelde in de Memorie van toelichting (TK 2000-2001, 27685, nr. 3, p. 15) onder de categorieën toelating, dan wel post-toelating als bedoeld in het rapport “Maat houden” en dienden om die reden te worden doorberekend. Blijkens de Memorie van toelating (p. 16) was voorts uitdrukkelijk de bedoeling dat de tarieven zouden kunnen worden vastgesteld op het niveau van een ministeriële regeling. In het Nader Rapport (TK 2000-2001, 27685, p. 6 e.v.) is de toenmalige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ingegaan op het advies van de Raad van State naar aanleiding van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Daarbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de opmerkingen van de Raad van State aangaande de terughoudendheid die in acht moet worden genomen bij het gebruik van de mogelijkheid tot delegatie van heffingen als hier aan de orde, welke terughoudendheid in ieder geval met zich brengt dat de essentialia van de heffing (de “kring van belastingplichtigen”, het “belastbare feit” en de “tariefstructuur”) in voldoende mate in de wet zelf moeten zijn geregeld. In het wetsvoorstel is er vervolgens voor gekozen het essentiële element “tariefstructuur” in de wet zelf te vast te leggen door - voor zover hier van belang: in artikel 22b van de Landbouwwet - op te nemen dat het tarief zodanig wordt vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde kosten die in rechtstreeks verband staan met de werkzaamheden waarvoor het tarief wordt opgelegd. In het Nader Rapport is voorts duidelijk gemaakt dat is bedoeld uitsluitend de mogelijkheid te bieden voor tarifering bij ministeriële regeling, indien het gaat om werkzaamheden die op het niveau van de wet zodanig zijn geconcretiseerd dat daardoor volstrekte helderheid bestaat inzake de beide andere essentialia, “kring van belastingplichtigen”en “belastbaar feit”. Uit de omstandigheid dat in artikel 22, eerste lid, van de Landbouwwet de mogelijkheid is geboden om bij ministeriële regeling een vergoeding te heffen ter zake van de behandeling van een aanvraag om, bijvoorbeeld, een krachtens de wet voorgeschreven vergunning en ter zake van de instandhouding van, bijvoorbeeld, zodanige vergunning, moet worden afgeleid dat de wetgever van opvatting was dat ter zake van die werkzaamheden is voldaan aan de eis dat volstrekte helderheid bestaat inzake de genoemde twee essentialia. Voor werkzaamheden waarvoor dit laatste niet geldt is voorzien in de mogelijkheid - voor zover hier van belang: in artikel 22a, tweede lid, van de Landbouwwet - om bij algemene maatregel van bestuur de bedoelde volstrekte helderheid te verschaffen. Aldus meende de toenmalige minister te zijn tegemoetgekomen aan de opmerkingen van de Raad van State. In verband met het van toepassing worden van Verordening (EG) nr. 852/2004, Verordening (EG) nr. 853/2004 en Verordening (EG) nr. 854/2004 (hierna ook wel gezamenlijk aangeduid als de hygiëneverordeningen) per 1 januari 2006 zijn in Nederland zowel de Veewet (bij Wet van 22 december 2005, houdende intrekking van de Veewet, Stb. 2006, 27) als de Vleeskeuringswet (bij Wet van 1 december 2005 tot wijziging van de Warenwet om een tijdelijke mogelijkheid te creëren om private toezichthouders aan te wijzen, alsmede tot intrekking van de Vleeskeuringswet, Stb. 2005, 623) ingetrokken. Blijkens de geschiedenis van totstandkoming van beide wetten lag hieraan ten grondslag dat zowel de Vleeskeuringswet - waarin de wettelijke grondslag was gelegen voor de keuringen van roodvlees voor de Nederlandse markt en het heffen van retributies daarvoor - als de Veewet - waarin de wettelijke grondslag was gelegen voor keuringen van roodvlees voor de export en het heffen van retributies daarvoor - niet voorzagen in een adequate basis voor uitvoering van de hygiëneverordeningen. Uit de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat strekt tot intrekking van de Veewet (TK 2005-2006, 30331, nr. 3) blijkt dat voor de korte termijn met het oog op tijdige uitvoering van de hygiëneverordeningen ervoor is gekozen de regels ter uitvoering van deze verordeningen met betrekking tot de vleeskeuring, te baseren op de Landbouwwet. De bedoeling was dat dit zou geschieden bij ministeriële regeling. Voor de langere termijn zou een nieuwe wettelijke basis worden gecreëerd voor de regelgeving over vleeskeuring in een nieuwe integrale wet inzake dieren en dierlijke producten. Met het vervallen van de desbetreffende artikelen in de Veewet (en Vleeskeuringswet) was ook een nieuwe basis nodig voor het heffen van retributies. In de Memorie van toelichting is dienaangaande vermeld dat de Landbouwwet ook voorziet in de bevoegdheid om retributies te heffen, zulks onder uitdrukkelijke verwijzing naar artikel 22a. Het College leidt uit het vorenstaande af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om de vaststelling van de tarieven voor de keuringen die voorheen op basis van de Vleeskeuringswet plaatsvonden, over te laten aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op grond van de Landbouwwet, die ook al bij ministeriële regeling tarieven had vastgesteld voor de keuringen die voorheen plaatsvonden op basis van de Veewet en de Gwd. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van bedoelde keuringen en het heffen van retributies daarvoor zou daarmee in één hand komen te liggen. De minister heeft de bedoelde tarieven vervolgens op grond van artikel 22a van de Landbouwwet in de Regeling retributies VWA neergelegd, welke regeling per 1 maart 2008 is vervangen door de Regeling retributies. Het College wijst er hierbij op dat één en ander ook overeenstemt met de gedachte die door de minister is neergelegd in het Nader Rapport bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (veterinair complex) dat tarifering bij ministeriële regeling slechts is toegestaan, indien volstrekte helderheid bestaat inzake de voor de heffing essentiële elementen, “kring van belastingplichtigen”en “belastbaar feit”. Deze volstrekte helderheid wordt ten aanzien van de in deze zaak aan de orde zijnde tarieven evenwel echter niet geboden in de Landbouwwet zelf, maar in de hygiëneverordeningen en Verordening (EG) 882/2004, die ook in Nederland tot wet strekken en op basis van de Landbouwwet hier te lande ten uitvoer zijn gelegd. Althans, aangenomen moet worden dat, waar de wetgever van opvatting was dat het bepaalde in artikel 22a, eerste lid, van de Landbouwwet voldoende helderheid op deze punten bood om het vaststellen van tarieven voor de daarin bedoelde handelingen over te laten aan de minister, hij ten aanzien van de in de genoemde verordeningen bedoelde handelingen evenzeer van opvatting is dat de vereiste helderheid wordt geboden. Gelet op het vorenstaande faalt het argument van appellanten dat de tarieven voor de hier aan de orde zijnde keuringen bij algemene maatregel hadden moeten worden vastgesteld. 5.2 Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat bij de vaststelling van de vergoedingen geen rekening is gehouden met het type bedrijf en de daaraan verbonden risicofactoren. Het College volgt appellanten hierin niet en overweegt daartoe het volgende. Uit de feiten, zoals die uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting naar voren zijn gekomen, volgt dat blijkens het - op de website van de VWA gepubliceerde en bij partijen bekende - rapport Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees Slachthuis, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen een onderscheid wordt gemaakt tussen normstelling en normen voor roodvleesslachthuizen waar permanent toezicht door de VWA plaatsvindt en normstelling en normen voor kleine slachthuizen waar geen permanent toezicht door de VWA op de post mortem keuring plaatsvindt. Voorts blijkt uit bedoeld rapport dat per slachterij een protocol dient te worden opgesteld waarin op individueel slachterij niveau de (band)bezetting van het aantal onafhankelijke assistenten van de onafhankelijke instantie wordt vastgesteld. Ook dient in dat protocol de normering van de werkzaamheden van de VWA verwerkt te worden, zodat op die manier per slachterij een bandbezetting en toezicht op maat ontstaat, aldus het rapport. Het College onderschrijft het standpunt van verweerder dat dit systeem, waarbij in algemene zin een onderscheid wordt gemaakt per type bedrijf en dat per type bedrijf de risicofactoren worden ingeschat en dat met inachtneming daarvan een op bedrijfsniveau een bedrijfsprotocol wordt opgesteld, aan de vereisten van artikel 27, lid 5, van Verordening (EG) nr. 882/2004 wordt voldaan. Het College is voorts van oordeel dat dit systeem voldoende transparant is en derhalve in overeenstemming is met de ter zake relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie). Het College stelt vast dat appellanten hun bedrijfsprotocollen niet in het geschil hebben betrokken, zodat een beoordeling van de toereikendheid daarvan in het licht van het in artikel 27, lid 5, van Verordening (EG) nr. 882/2004 gestelde in dit geding niet aan de orde is. 5.3 Het College volgt appellanten voorts niet in hun betoog dat verweerder in strijd met Verordening (EG) nr. 882/2004 en het rapport “Maat houden”, de kosten van toezicht door de officiële dierenarts en de officiële assistent heeft doorberekend. Het College overweegt daartoe het volgende. De officiële dierenarts voert de in artikel 4, lid 7, van Verordening (EG) nr. 854/2004 bedoelde audittaken en de in artikel 5, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 854/2004 omschreven officiële controles uit. Daartoe behoren inspecties (artikel 5, lid 1). De dierenarts kan zich in alle taken laten bijstaan door een officiële assistent onder de in Bijlage 1, sectie III, hoofdstuk 1, omschreven restricties en specifieke voorschriften (artikel 5, lid 4, van Verordening (EG) nr. 854/2004). Een van die voorwaarden is dat de officiële dierenarts het werk van de officiële assistent met betrekking tot post-mortem keuringen regelmatig moet controleren. Uit de bestreden besluiten blijkt dat in rekening worden gebracht de kosten van controle door de officiële dierenarts van de (post mortem) slachtkeuringswerkzaamheden door de officiële assistent. Naar het oordeel van het College biedt artikel 5, lid 4, van Verordening (EG) nr. 854/2004 in samenhang met het bepaalde in Bijlage 1, sectie III, hoofdstuk 1, bij deze verordening en met artikel 27, lid 1, van Verordening (EG) nr. 882/2004 een voldoende basis voor deze doorberekening (via artikel 15 van de Regeling retributies). De verwijzing van appellanten naar het rapport "Maat houden" kan niet tot een ander oordeel leiden. Het College verwijst daartoe naar de door verweerder genoemde uitspraak van 20 juli 2007, inzake AWB 06/549 e.v.. In deze uitspraak heeft het College reeds geoordeeld dat bedoeld rapport wenken bevat voor de regelgever bij het tot stand brengen van regelgeving op het gebied van het doorberekenen van bepaalde overheidskosten. Niet kan worden staande gehouden dat de geldigheid, dan wel de rechtmatigheid van deze regelgeving afhankelijk is van het voldoen aan deze wenken. Ook indien zou komen vast te staan dat de Regeling retributies, en meer concreet het doorberekenen van de kosten van toezicht door de officiële dierenarts en de officiële assistent in de tarieven, niet aan de wenken in het rapport voldoet, vloeit uit dat enkele gegeven niet voort dat de Regeling retributies onrechtmatig zou zijn. Hetgeen appellanten in dit kader voorts hebben aangevoerd stuit op het voorgaande af. 5.4 Appellanten hebben voorts aangevoerd dat verweerder ten onrechte kosten van verschillende posten in de uiteindelijke tarieven heeft betrokken die op basis van Verordening (EG) nr. 882/2004 daarin niet mogen worden meegenomen. Het College volgt appellanten niet in deze stelling en overweegt daartoe het volgende. In Bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 882/2004 zijn “criteria voor de berekening van vergoedingen” opgenomen die ten behoeve van de officiële controles worden geïnd. Criterium 1 omvat de salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controle en criterium 2 de kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles, inclusief de kosten voor installaties, instrumenten, uitrustingen, opleiding, alsmede reis- en daarmee verband houdende kosten. De stelling van appellanten dat onder “salarissen personeel” niet de salariskosten van uitzendkrachten en ingehuurde derden in rekening kunnen worden gebracht, voor zover deze betrokken zijn bij de officiële controle, acht het College - gelet op de bewoordingen van criterium 1 - niet overtuigend. Ten aanzien van het tweede criterium wijst het College erop dat het woord “inclusief” erop duidt dat de genoemde kostenposten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, niet limitatief zijn opgesomd. Bedoelde kostenposten zijn dan ook kostenposten die in ieder geval mogen worden betrokken bij de berekening van de vergoedingen. Niet valt in te zien dat daarnaast niet ook andere kostenposten bij de berekening van de vergoedingen zouden mogen worden betrokken, met dien verstande dat deze kosten gekwalificeerd moeten kunnen worden als kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van officiële controles. Naar het oordeel van het College moet uit de bewoordingen van criterium 2 voorts worden afgeleid dat de daarin genoemde kostenposten niet slechts kosten voor het personeel betreffen die de officiële controles, in dit geval de feitelijke keuringswerkzaamheden, daadwerkelijk zelf ter hand nemen, maar ook de kosten betreffen voor het personeel dat belast is met de werkzaamheden rondom de uitvoering van die officiële controles. Uit de omstandigheid dat verweerder kosten heeft betrokken bij de berekening van de vergoedingen, die niet specifiek zijn benoemd in bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 882/2004, volgt niet zonder meer dat verweerder in strijd met de verordening heeft gehandeld. Niet gebleken is dat de door appellanten betwiste kosten geen kosten zijn voor het personeel dat op enige wijze betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, terwijl verweerder in de bestreden besluiten gemotiveerd uiteen heeft gezet waarom deze kosten mogen worden betrokken bij de berekening van de vergoedingen. 5.5 Appellanten hebben voorts gesteld dat uit de toelichting “Opbouw tarieven VWA” van verweerder van 25 augustus 2008 en de bestreden besluiten niet blijkt dat de in rekening gebrachte vergoedingen niet hoger zijn dan de kosten en dat de kosten in rechtstreeks verband staan met de werkzaamheden waarvoor de vergoeding wordt gevraagd. Het College volgt appellanten hierin niet en overweegt daartoe het volgende. In artikel 27, lid 1, van Verordening (EG) nr. 882/2004 is bepaald dat de lidstaten vergoedingen of heffingen kunnen innen ter dekking van de kosten van de officiële controles. Op grond van artikel 27, lid 4, van Verordening (EG) nr. 882/2004 mogen de vergoedingen niet hoger zijn dan de door de bevoegde autoriteit gedragen kosten in verband met de in Bijlage VI vermelde zaken en kunnen die vergoedingen op vaste bedragen worden gesteld op basis van, onder meer, door de bevoegde autoriteit gedurende een bepaalde periode gedragen kosten. In artikel 22b van de Landbouwwet is voorts bepaald dat een tarief als bedoeld in artikel 22a, eerste en tweede lid, zodanig wordt vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde kosten die in rechtstreeks verband staan met de werkzaamheden waarvoor het tarief wordt opgelegd, onverminderd de daaromtrent bij besluit krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap vastgestelde verplichtingen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder met meergenoemde brief van 25 augustus 2008, welke brief onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, voldoende aannemelijk gemaakt, mede gelet op hetgeen appellanten hebben aangevoerd – appellanten hebben immers in bezwaar niet de afzonderlijke posten die op de overgelegde facturen zijn vermeld, aangevochten maar zich gericht tegen de Regeling retributies – dat de vergoedingen niet hoger zijn dan de kosten die in rechtstreeks verband staan met de werkzaamheden. Uit bedoelde brief blijkt immers dat door middel van de kostenplaatsmethode (het toerekenen/doorberekenen van verzamelde kosten aan VWA-producten, zoals keuringen) de uiteindelijke tarieven worden bepaald. Hiertoe heeft verweerder, blijkens bedoelde brief, bepaald dat de VWA-kosten 2008 voor roodvleeskeuringen in totaal € 18.856.170,- bedragen op basis van te besteden uren aan AM- (86.822 uren) en PM-keuringen (66.555 uren), alsmede dat de verdeling tussen het starttarief en het kwartiertarief naar rato van de bestede tijd aan reis en voor(administratie) en de overige tijd is geschied. Op basis van berekeningen uit het verleden en de verwachte ontwikkelingen voor 2008 is de verdeling bepaald op 17 % voor reis en (voor)administratie en 83 % overige tijd. Het starttarief per medewerker wordt bepaald door de totale startkosten in de roodvleessector te delen door het totale aantal medewerkersstarts in deze sector. Het kwartiertarief wordt bepaald door de totale kosten in de roodvleessector die worden toegerekend aan de kwartiertarieven te delen door het totale aantal te verwachten keuringskwartieren in 2008. Het aanvraagtarief is berekend door de totale kosten van de planners te delen door het aantal aanvragen. Voorts blijkt uit bedoelde brief hoe de totale kosten procentueel zijn verdeeld over welke componenten, alsmede uit welke posten de componenten 'overige personeelskosten' en 'materiële kosten' zijn opgebouwd. Deze componenten zijn rechtstreeks in verband te brengen met de eerder besproken criteria voor de berekening van vergoedingen in Bijlage VI bij Verordening (EG) nr. 882/2004, waarover het College in paragraaf 5.4 oordeelde. 5.6 Appellanten hebben voorts bepleit dat de identieke tarieven voor de officiële dierenarts en de officiële assistent niet objectief gerechtvaardigd zijn. Ook ontbreekt huns inziens het rechtstreeks verband dat tussen de vergoedingen en kosten moet bestaan. Het College volgt dit standpunt niet en overweegt daartoe het volgende. Zoals verweerder, naar het oordeel van het College, terecht heeft betoogd blijkt uit artikel 27, lid 4, onder b, van Verordening (EG) nr. 882/2004 dat de lidstaten de mogelijkheid hebben de vergoedingen op een vast bedrag te bepalen op basis van de door de bevoegde autoriteit gedurende een bepaalde periode gedragen kosten. Nederland heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door een vast bedrag te berekenen voor elk kwartier dat werkzaamheden worden verricht. Dit vaste bedrag, het kwartiertarief, is blijkens meergenoemde brief van 25 augustus 2008 opgebouwd uit de totale kosten, inclusief salarissen voor officiële dierenartsen en officiële assistenten. De conclusie van appellanten dat het verschil in taak en verantwoordelijkheid tussen de officiële dierenarts en de officiële assistent tot uiting moet komen in een verschillend tarief, volgt het College niet. Doordat alle kosten worden verzameld en daarna worden doorberekend dan wel toegerekend aan de verschillende producten van de VWA, vindt een middeling plaats van onder meer de kosten van de officiële dierenarts, wiens salaris hoger is dan het salaris van de officiële assistent, en de kosten van de officiële assistent. Door het hanteren deze toerekeningsmethode, is het verschil in kosten, wat betreft het salaris tussen de officiële dierenarts en de officiële assistent, verdisconteerd in de vaste tarieven. Dit betekent - anders dan appellanten hebben betoogd - niet dat identieke tarieven voor de officiële dierenartsen en officiële assistenten niet objectief gerechtvaardigd zijn. 5.7 Het College volgt appellanten voorts niet in hun standpunt dat verweerder ten onrechte het hoge starttarief in rekening brengt voor werkzaamheden op verzoek. Daartoe overweegt het College het volgende. Verordening (EG) nr. 882/2004 verzet zich niet tegen het retribueren van afzonderlijke activiteiten die op verzoek van een slachterij worden verricht. Het verrichten van keuringswerkzaamheden moet worden onderscheiden van het verrichten van certificeringen en de afgifte van geleidebiljetten. Voor elk van deze activiteiten mag de daarvoor voorgeschreven vergoeding in rekening gebracht worden. De omstandigheid dat een officiële dierenarts reeds op een slachterij aanwezig is, betekent niet zonder meer dat voor een door hem verrichte certificering niet de ter zake voorgeschreven vergoeding kan worden gevraagd. Met verweerder is het College van oordeel dat artikel 27, lid 7, van Verordening (EG) nr. 882/2004 bepaalt dat indien diverse officiële controles tegelijkertijd worden uitgevoerd, deze controles als één activiteit worden beschouwd, waarvoor één vergoeding mag worden geïnd. Hiermee wordt voorkomen dat een aan meerdere werkzaamheden besteed kwartier, meerdere malen gefactureerd wordt. In artikel 54 van de Regeling retributies is dan ook bepaald dat er in een dergelijk geval één starttarief in rekening wordt gebracht. Naar het oordeel van het College is het niet onjuist dat verweerder in een dergelijk geval het hogere starttarief aanhoudt, omdat de kosten van werkzaamheden op verzoek, zoals verweerder heeft aangevoerd en door appellanten niet is betwist, hoger zijn. Naar het oordeel van het College is het vorengaande niet onverenigbaar met de Landbouwwet noch met het gemeenschapsrecht. 5.8 Voorts faalt het betoog van appellanten dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat de vergoedingen voor laboratoriumonderzoek niet hoger zijn dan de daadwerkelijke kosten en deze vergoedingen in rechtstreeks verband staan met de kosten waarvoor deze zijn opgelegd. Het College verwijst naar het in paragraaf 5.5 overwogene en overweegt in aanvulling daarop daartoe het volgende. Voor laboratoriumtarieven wordt door de VWA eveneens de kostenplaatsmethode gehanteerd, waarbij de totale kosten voor een product worden gedeeld door het totale aantal uren dat aan dat product wordt besteed, uitmondend in een uurtarief - en feitelijk een minuuttarief - voor een bepaald product. Het tarief per analyse wordt bepaald door dit minuuttarief te vermenigvuldigen met de gemiddelde tijd die aan een bepaald product of analyse wordt besteed. Anders dan appellanten hebben bepleit is door verweerder hiermee voldoende inzichtelijk gemaakt welke kosten op welke manier worden doorberekend aan welke producten en is voldoende aannemelijk geworden dat die kosten de vergoedingen niet overschrijden. Evenmin is gebleken dat deze kosten niet in rechtstreeks verband staan met de vergoedingen die worden gevraagd. 5.9 Appellanten hebben bij repliek een drietal in verschillende facturen in rekening gebrachte tarieven aan de orde gesteld waarvan zij hebben betoogd dat deze op basis van Verordening (EG) nr. 882/2004 niet in rekening hadden mogen worden gebracht, alsmede dat een rechtstreeks verband tussen de werkzaamheden en de vergoeding ontbreekt. Uit artikel 27, lid 2, van Verordening (EG) nr. 882/2004, juncto bijlage IV daarbij, gelezen in samenhang met artikel 5 van Richtlijn 96/23/EG juncto bijlage III daarbij volgt dat voor residucontroles als hier aan de orde vergoedingen moeten worden geïnd. De stelling van appellanten dat deze residucontroles de facto geen controles als bedoeld in Richtlijn 96/23/EG zouden zijn, aangezien zij stelselmatig en structureel plaatsvinden, in plaats van onaangekondigd en onverwacht zoals in bijlage III bij Richtlijn 96/23/EG is uiteengezet, biedt naar het oordeel van het College onvoldoende grondslag voor de door appellanten getrokken conclusie. Zelfs indien zou moeten worden geoordeeld dat de wijze waarop de residucontroles plaatsvinden niet zou overeenstemmen met hetgeen daaromtrent in Bijlage III bij Richtlijn 96/23/EG is bepaald, zou dat niet wegnemen dat er residucontroles zijn verricht en daarvoor vergoedingen moeten worden gevraagd. Evenmin valt naar het oordeel van het College in te zien waarom de door appellanten bedoelde toeslagen niet mogen worden doorberekend in de tarieven. Uit de stukken is duidelijk dat het hier gaat om toeslagen voor werkzaamheden die - bijvoorbeeld - te laat zijn aangemeld, uitlopen, plaatsvinden buiten openingstijd of op een feestdag of worden uitgesteld. Het College acht niet onaannemelijk dat, zoals verweerder heeft gesteld, indien controles door toedoen van de aanvrager buiten de reguliere openingstijden plaatsvinden of worden onderbroken of uitgesteld, in verband daarmee extra kosten worden gemaakt. Deze kosten hebben betrekking op een toeslag die aan de controleurs wordt betaald, omdat ze buiten kantoortijd werken of omdat ze doorbetaald moeten worden, terwijl ze vanwege een onderbreking niet aan het werk zijn. In verband met de strakke planning die voor de controleurs wordt gehanteerd, zal de controleur, indien de aanvrager teveel tijd voor een keuring reserveert, moet worden doorbetaald. Het College ziet niet in dat deze kosten niet in de tarieven mogen worden verwerkt, ook al voorziet Verordening (EG) nr. 882/2004 daar niet uitdrukkelijk in. Ten aanzien van werkzaamheden die betrekking hebben op kosten verband houdende met bacteriologisch, antibiotica- en trichinenonderzoek blijkt naar het oordeel van het College zonder meer dat Verordening (EG) nr. 882/2004 zich niet verzet tegen het vragen van vergoedingen. Niet valt in te zien dat de verordening zo beperkt moet worden uitgelegd dat de kosten van wagenpark, vergaderingen, contributies en bankkosten niet mogen worden doorberekend. Deze kosten staan naar het oordeel van het College in rechtstreeks verband met het daadwerkelijk kunnen verrichten en uitvoeren van deze laboratoriumonderzoeken. 5.10 Appellanten hebben betoogd dat sprake is van verboden staatssteun, doordat bedrijven met een kleine productie worden bevoordeeld doordat voor hen (in artikel 17 van de Regeling retributies) is voorzien in lagere tarieven. Het College wijst erop dat de voorliggende zaken niet zien op facturen waarin vergoedingen zijn vastgesteld op basis van deze lagere tarieven. De bedoelde lagere tarieven - overigens gebaseerd op het uitdrukkelijk daaromtrent bepaalde in artikel 27, lid 5, van Verordening (EG) nr. 882/2004 - maken derhalve geen onderdeel uit van het voorliggende geschil. Het College acht bovendien onvoldoende onderbouwd door appellanten dat de omstandigheid dat voor bedoelde bedrijven onder omstandigheden lagere tarieven gelden, ertoe heeft geleid dat de tarieven voor appellanten hoger zijn komen te liggen. 5.11 Gelet op het vorengaande dienen de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 8 ongegrond te worden verklaard. 5.12 Appellanten sub 3 tot en met 7 en sub 9 hebben in aanvulling op het voorgaande aangevoerd dat zij ten onrechte niet door verweerder zijn gehoord naar aanleiding van hun bezwaarschrift. Verweerder heeft dienaangaande gesteld dat deze appellanten telefonisch zijn benaderd en bij die gelegenheid te kennen hebben gegeven geen gebruik te maken van het recht gehoord te worden. Het College overweegt dienaangaande het volgende. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dient een belanghebbende in de gelegenheid te worden gesteld te worden gehoord, alvorens op zijn bezwaar wordt beslist. Van het horen van belanghebbenden kan op grond van artikel 7:3 Awb slechts in uitzonderingsgevallen worden afgezien, bijvoorbeeld in het geval de belanghebbenden hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. Op het bestuursorgaan rust de last te bewijzen dat de belanghebbenden zodanige verklaring hebben gedaan. Ter onderbouwing van zijn stelling dat appellanten hebben afgezien van het recht gehoord te worden, heeft verweerder ter zitting van het College een door hem opgesteld overzicht overgelegd, waarop de namen van appellanten zijn vermeld alsmede, onder het kopje “resultaat”, is opgenomen “geen hoorzitting”. Appellanten hebben de in het overzicht vervatte informatie betwist. Voorts is gebleken dat het overzicht onvolledig is – zo ontbreken van appellante sub 4 de contactpersoon en telefoonnummer – en dat de telefonisch ingewonnen informatie niet schriftelijk door verweerder aan de informant is bevestigd. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van het College niet worden geconcludeerd dat vast staat dat de bedoelde appellanten hebben verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. Verweerder heeft hen derhalve ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Gelet op het vorengaande is ten aanzien van appellanten sub 3 tot en met 7 en appellante sub 9 de hoorplicht geschonden. Het beroep van deze appellanten zal gegrond worden verklaard en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. Het College: - verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 8 ongegrond; - verklaart de beroepen van appellanten 3 tot en met 7 en sub 9 gegrond; - vernietigt de bestreden besluiten betreffende appellanten sub 3 tot en met 7 en sub 9; - bepaalt dat de rechtsgevolgen van deze besluiten in stand blijven; - veroordeelt verweerder in de door appellanten sub 3 tot en met 7 en appellante sub 9 gemaakte proceskosten ad € 1.690,50 (zegge: eenduizendzeshonderdnegentig euro en vijftig eurocent); - gelast dat verweerder aan appellanten sub 3 tot en met 7 en appellante sub 9 het door hen betaalde griffierecht ad € 288,- (zegge: tweehonderdachtentachtig euro), per appellante vergoedt. Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2010. w.g. J.L.W. Aerts de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen