ECLI:NL:CBB:2009:BJ8629

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 05/686 en 05/687 17 september 2009 7200 Restitutie Uitspraak in de zaken van: 1. A B.V., te X, 2. B.V. v/h Firma B, te Y, appellanten, tegen Productschap Vee en Vlees, verweerder, gemachtigde: mr. W.J.L. Verheul, werkzaam bij het Productschap. Appellanten hebben ieder voor zich bij brief van 8 september 2005 beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 2 augustus 2005 en 25 augustus 2005. Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaarschriften van appellanten tegen de ten aanzien van elk van hen genomen besluiten tot intrekking en terugvordering van toegekende restitutie. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juli 2006. Bij uitspraak van 9 november 2006, www.rechtspraak.nl, LJN AZ2235 (hierna: verwijzingsuitspraak) heeft het College het onderzoek heropend en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen ten aanzien van de in die uitspraak geformuleerde vragen en iedere verdere beslissing aangehouden. Het Hof van Justitie heeft op deze prejudiciële vragen uitspraak gedaan bij arrest van 25 november 2008 in de zaak C-455/06 (hierna: arrest). Partijen hebben geen gebruik gemaakt van de hun geboden gelegenheid om opmerkingen te maken naar aanleiding van het arrest. Bij brieven van 19 en 22 januari 2009 hebben appellanten en verweerder toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting. Het College heeft daarop het onderzoek gesloten. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Voor de weergave van de toepasselijke Europese en Nederlandse regelgeving, de bestreden besluiten, de in beroep door partijen ingenomen standpunten, en de overige ter zake dienende feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak. 2.2 In de verwijzingsuitspraak heeft het College de volgende vragen aan het Hof van Justitie voorgelegd: “1a. Is een bestuursorgaan bevoegd om in afwijking van de verklaring van de officiële dierenarts als bedoeld in artikel 2, tweede lid, verordening (EG) 615/98, te besluiten dat het transport van de dieren waarop de verklaring van de officiële dierenarts betrekking heeft, niet in overeenstemming is met de voorwaarden die voortvloeien uit het bepaalde in richtlijn 91/628/EEG? 1b. Indien vraag 1a bevestigend wordt beantwoord: Is de uitoefening door het bestuursorgaan van deze bevoegdheid op grond van het gemeenschapsrecht aan specifieke beperkingen onderworpen en zo ja welke? 2. Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend luidt: Dient een bestuursorgaan van een lidstaat in het kader van de beoordeling of aanspraak bestaat op restitutie, bijvoorbeeld als voorzien in verordening (EG) 800/1999, de vraag of een transport van levende dieren voldoet aan de communautaire welzijnsvoorschriften voor dieren, te beantwoorden aan de hand van de in de lidstaat geldende eisen dan wel aan de hand van die van de vlagstaat van het schip waarmee de levende dieren worden getransporteerd en dat een erkenning heeft afgegeven voor dat schip? 3. Verplicht het gemeenschapsrecht tot ambtshalve toetsing - dat wil zeggen toetsing aan gronden die vallen buiten de grondslag van de geschillen - aan gronden die zijn ontleend aan verordening (EG) 1254/1999 en verordening (EG) 800/1999? 4. Moet de zinsnede “is voldaan aan de voorschriften van de gemeenschap inzake het welzijn van dieren” in artikel 33, negende lid, verordening (EG) 1254/1999 zo worden begrepen dat in het geval wordt vastgesteld dat een schip tijdens het transport van levende dieren zodanig zwaar beladen was dat de terzake op grond van de relevante welzijnsvoorschriften toegelaten belading van dat schip werd overschreden, slechts sprake is van niet voldoen aan de voorschriften van de gemeenschap inzake het welzijn van dieren ten aanzien van het aantal dieren waarmee de toegestane belading is overschreden of moet het niet voldoen aan deze voorschriften worden aangenomen voor alle getransporteerde levende dieren? 5. Brengt de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht met zich dat door de ambtshalve toetsing aan bepalingen van het gemeenschapsrecht het – in het Nederlandse bestuursprocesrecht verankerde – beginsel dat een indiener van een beroep door het instellen van dat beroep niet in een nadeligere positie mag worden gebracht dan hij zou hebben verkeerd zonder het instellen van dat beroep, wordt doorbroken? ” 2.3 Het Hof van Justitie heeft bij het arrest het volgende voor recht verklaard: “1) Verordening (EG) nr. 615/98 van de Commissie van 18 maart 1998 houdende bijzondere uitvoeringsbepalingen voor het stelsel van uitvoerrestituties met betrekking tot het welzijn van levende runderen tijdens het vervoer ervan, en met name de artikelen 1 en 5, leden 3 en 7, ervan, moeten aldus worden uitgelegd, dat de op het gebied van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de voorschriften van richtlijn 91/628/EEG van de Raad van 19 november 1991 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en tot wijziging van de richtlijnen 90/425/EEG en 91/496/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 95/29/EG van de Raad van 29 juni 1995, niet zijn nageleefd, terwijl door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van diezelfde verordening is verklaard dat het transport wel met de voorschriften van voornoemde richtlijn in overeenstemming was. Om tot deze conclusie te komen dient deze autoriteit zich te baseren op objectieve gegevens die verband houden met het welzijn van de dieren en waardoor de door de exporteur overgelegde documenten in twijfel worden getrokken, tenzij deze laatste in voorkomend geval aantoont dat de gegevens die de bevoegde autoriteit aandraagt voor de conclusie dat richtlijn 91/628, zoals gewijzigd bij richtlijn 95/29, niet is nageleefd, niet ter zake dienend zijn. 2) Wanneer een schip door de bevoegde autoriteit van de vlaglidstaat voor een bepaalde oppervlakte is erkend voor het transport van dieren, dient de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer zich bij de beoordeling of de communautaire voorschriften inzake het welzijn van de dieren tijdens hun transport, zijn nageleefd, op deze erkenning te baseren. 3) De zinsnede „is voldaan aan de voorschriften van de Gemeenschap inzake het welzijn van dieren” in artikel 33, lid 9, van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer is vastgesteld dat de in punt 47 B van hoofdstuk VI van de bijlage bij richtlijn 91/628, zoals gewijzigd bij richtlijn 95/29, voorziene communautaire vereisten inzake beladingsdichtheid tijdens het transport van de dieren niet zijn nageleefd, de slotsom in beginsel dient te luiden dat deze voorschriften niet zijn nageleefd voor alle getransporteerde levende dieren. 4) Het gemeenschapsrecht verplicht de nationale rechter niet om een bepaling van het gemeenschapsrecht ambtshalve toe te passen, wanneer een dergelijke toepassing zou meebrengen dat hij het in het toepasselijke nationale recht verankerde beginsel van het verbod van reformatio in peius doorbreekt.” Voorts heeft het Hof van Justitie in het arrest – voor zover hier van belang – overwogen: “Eerste vraag 23. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 615/98, en met name de artikelen 1 en 5, leden 3 en 7, ervan, aldus moeten worden uitgelegd, dat de op het gebied van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de voorschriften van richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, terwijl door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van deze verordening is verklaard dat het transport wel met de voorschriften van voornoemde richtlijn in overeenstemming was. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst deze rechter te vernemen of de bevoegdheid van deze autoriteit aan bepaalde beperkingen is onderworpen. 24. Er zij aan herinnerd dat, gelet op de bewoordingen van de artikelen 1 en 5, lid 3, van verordening nr. 615/98, de naleving van de voorschriften van richtlijn 91/628 een voorwaarde vormt voor betaling van uitvoerrestituties. Het staat aan de exporteur om overeenkomstig artikel 5, leden 1 en 2, van diezelfde verordening aan te tonen dat is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de uitvoerrestitutie. Benadrukt moet worden dat de exporteur, om betaling te verkrijgen van de uitvoerrestitutie, aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de verklaring is aanvaard, het bewijs moet overleggen dat de voorschriften van artikel 1 van deze verordening en dus ook de voorschriften van bovengenoemde richtlijn zijn nageleefd, door de in de artikelen 2, lid 3, en 3, lid 2, van deze verordening bedoelde documenten over te leggen. Tot deze documenten behoort met name de verklaring van de officiële dierenarts. 25. Wat de bewijskracht van deze documenten betreft, heeft het Hof geoordeeld dat, zoals blijkt uit het doel van de artikelen 3 en 5 van verordening nr. 615/98, de overlegging van deze documenten door de exporteur niet een onweerlegbaar bewijs vormt dat artikel 1 van deze verordening en richtlijn 91/628 zijn nageleefd. Dit bewijs lijkt immers slechts voldoende voor zover de bevoegde autoriteit niet beschikt over gegevens op grond waarvan zij van oordeel kan zijn dat deze richtlijn niet is nageleefd. Deze uitlegging wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 5, lid 3, van diezelfde verordening, volgens welke de bevoegde autoriteit de uitvoerrestitutie niet hoeft te betalen voor dieren waarvoor zij, op grond van de in artikel 5, lid 2, bedoelde documenten, de verslagen over de in artikel 4 van deze verordening bedoelde controles en/of welke andere gegevens ook over de naleving van artikel 1 waarover zij beschikt, van oordeel is dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd (zie arrest van 13 maart 2008, Viamex Agrar Handel, C-96/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 34 en 35). 26. Niettegenstaande de overlegging door de exporteur van een verklaring van de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 615/98, kan de bevoegde autoriteit oordelen dat de exporteur noch artikel 1 van deze verordening noch richtlijn 91/628 heeft nageleefd, mits met name is voldaan aan de voorwaarden van artikel 5, lid 3, van deze verordening (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 36). 27. Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie naar voren heeft gebracht, moet worden aangenomen dat deze redenering, volgens welke de bevoegde autoriteit niettegenstaande de door de exporteur overgelegde documenten kan besluiten niet over te gaan tot betaling van de restitutie, ook opgaat wanneer de restitutie reeds aan laatstgenoemde is betaald. 28. Iedere andere uitlegging zou namelijk elke nuttige werking ontnemen enerzijds aan artikel 5, lid 7, van verordening nr. 615/98, krachtens hetwelk, indien na de uitkering van de restitutie komt vast te staan dat de communautaire regelgeving inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer niet is nageleefd, de restitutie wordt teruggevorderd overeenkomstig artikel 11, leden 3 tot en met 6, van verordening nr. 3665/87, en anderzijds aan de in verordening nr. 4045/89 bedoelde controles achteraf. 29. Wat de vraag betreft of een dergelijke bevoegdheid aan bepaalde beperkingen is onderworpen, heeft het Hof reeds geoordeeld dat artikel 5 van verordening nr. 615/98 niet aldus kan worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteit de bewijsstukken die de exporteur bij zijn aanvraag om uitvoerrestitutie heeft gevoegd, op arbitraire wijze in twijfel kan trekken. De beoordelingsmarge waarover de bevoegde autoriteit beschikt, is namelijk niet onbegrensd, aangezien zij door bovengenoemd artikel 5 wordt afgebakend. Deze beoordelingsmarge lijkt met name begrensd wat betreft de aard en de bewijskracht van de gegevens waarop deze autoriteit zich beroept (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 38). 30. Het Hof heeft geoordeeld dat de bevoegde autoriteit zich overeenkomstig artikel 5, lid 3, van verordening nr. 615/98 dient te baseren op objectieve en concrete gegevens over het welzijn van de dieren, op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de door de exporteur bij zijn aanvraag voor uitvoerrestitutie gevoegde documenten niet kunnen bewijzen dat bij het vervoer de voorschriften van richtlijn 91/628 zijn nageleefd, waarbij in voorkomend geval de exporteur dient aan te tonen in welk opzicht de bewijselementen die door deze autoriteit zijn aangedragen voor de conclusie dat deze verordening en deze richtlijn niet zijn nageleefd, niet ter zake dienend zijn (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 41). 31. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de bevoegde autoriteit in elk geval gehouden is haar beslissing te motiveren door de redenen aan te geven waarom zij heeft geoordeeld dat op basis van de door de exporteur overgelegde bewijsstukken niet kan worden geconcludeerd dat de voorschriften van richtlijn 91/628 zijn nageleefd. Hiertoe dient deze autoriteit met name de door de exporteur bij haar ingediende documenten objectief te beoordelen en aan te tonen dat zij over deugdelijke gegevens beschikt ten bewijze dat de bij de uitvoerrestitutieaanvraag gevoegde documenten niet het bewijs kunnen leveren van de naleving van de relevante voorschriften van deze richtlijn (arrest Viamex Agrar Handel, reeds aangehaald, punt 42). 32. Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat verordening nr. 615/98, en met name de artikelen 1 en 5, leden 3 en 7, ervan, aldus moeten worden uitgelegd, dat de op het gebied van uitvoerrestituties bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de voorschriften van richtlijn 91/628 niet zijn nageleefd, terwijl door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van diezelfde verordening is verklaard dat het transport wel met de voorschriften van voornoemde richtlijn in overeenstemming was. Om tot deze conclusie te komen dient deze autoriteit zich te baseren op objectieve gegevens die verband houden met het welzijn van de dieren en waardoor de door de exporteur overgelegde documenten in twijfel worden getrokken, tenzij deze laatste in voorkomend geval aantoont dat de gegevens die de bevoegde autoriteit aandraagt voor de conclusie dat richtlijn 91/628 niet is nageleefd, niet ter zake dienend zijn. Tweede vraag 33. Met zijn tweede vraag vraagt de verwijzende rechter in wezen dat nader wordt bepaald of – in het kader van de beoordeling of in de gevallen genoemd in verordening nr. 800/1999 aanspraak bestaat op restitutie – de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer, voor de vaststelling of de communautaire voorschriften inzake het welzijn van dieren tijdens het transport zijn nageleefd, de beschikbare oppervlakte van het schip op basis van de in die lidstaat geldende normen in aanmerking moet nemen, dan wel de oppervlakte die is vermeld bij de afgifte van de erkenning op basis van de in de vlagstaat geldende normen. 34. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de lidstaat van uitvoer en de vlagstaat waarop de verwijzende rechter doelt, beide lidstaat zijn van de Europese Unie. 35. Aangaande de totale beschikbare oppervlakte van een schip die kan worden bestemd voor het vervoer van dieren, moet worden geconstateerd dat richtlijn 91/628 hiervoor geen uitdrukkelijke regeling bevat. 36. Binnen deze context moet, wanneer een schip door de bevoegde autoriteit van de vlaglidstaat is erkend voor een bepaalde oppervlakte, worden vastgesteld dat de in de erkenning genoemde oppervlakte de oppervlakte weergeeft waarbinnen het welzijn van de dieren is gegarandeerd. Vaststaat immers dat de bevoegde autoriteit, indien zij wil overgaan tot erkenning, noodzakelijkerwijs grondige controles dient te verrichten teneinde de totale bruikbare oppervlakte van het schip waarmee het welzijn van de dieren tijdens hun transport kan worden verzekerd, te berekenen. 37. 3.1 Het Hof van Justitie heeft voor recht verklaard dat de artikelen 1 en 5, leden 3 en 7, van eerdergenoemde verordening (EG) 615/98 aldus moeten worden uitgelegd, dat de bevoegde nationale autoriteit mag vaststellen dat bij een dierentransport de voorschriften van voormelde richtlijn 91/628/EEG niet zijn nageleefd, terwijl door de officiële dierenarts overeenkomstig artikel 2, lid 3, van deze verordening is verklaard dat het transport wel met de voorschriften van voornoemde richtlijn in overeenstemming was. Zulks op voorwaarde dat de nationale autoriteit zich daarbij baseert op objectieve gegevens die verband houden met het welzijn van de dieren, tenzij de exporteur in voorkomend geval aantoont dat die gegevens niet terzake dienend zijn. Verweerder heeft aan zijn besluit dat het onderhavige transport niet ten volle aan de communautaire welzijnsvoorschriften is voldaan, ten grondslag gelegd (-) enerzijds de erkenning van het M/S Irish Rose, waarmee de betreffende runderen zijn getransporteerd, door de bevoegde Ierse autoriteiten voor een maximale oppervlakte van 986 m2 en (-) anderzijds administratieve bescheiden omtrent het aantal runderen dat van het transport deel uitmaakte. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich aldus gebaseerd op objectieve gegevens, als bedoeld in het arrest, die verband houden met het welzijn van dieren. Derhalve was verweerder bevoegd af te wijken van de verklaring van de officiële dierenarts, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, verordening (EG) 615/98. 3.2 Het Hof van Justitie heeft voorts voor recht verklaard dat, wanneer een schip door de bevoegde autoriteit van de vlaglidstaat voor een bepaalde oppervlakte is erkend voor het transport van dieren, de bevoegde autoriteit van de lidstaat van uitvoer zich bij de beoordeling of de communautaire voorschriften inzake het welzijn van de dieren tijdens hun transport zijn nageleefd, dient te baseren op de voor het schip afgegeven erkenning. Zoals door het College aannemelijk is geacht in de verwijzingsuitspraak, is M/S Irish Rose door de bevoegde Ierse autoriteiten erkend tot een maximale oppervlakte van 986 m2. Dit betekent dat M/S Irish Rose ingevolge de normen inzake beladingsdichtheid zoals die zijn voorgeschreven in richtlijn 91/628/EEG en ten uitvoer zijn gelegd in het Besluit dierenvervoer 1994 en de Regeling dierenvervoer, geschikt is voor het vervoer van 577,36 runderen. Aangezien M/S Irish Rose met 640 drachtige vaarzen was beladen, is verweerder op goede gronden tot de conclusie gekomen dat het transport van de runderen op het schip M/S Irish Rose niet voldeed aan de communautaire welzijnsvoorschriften voor dieren. Verweerder was derhalve gehouden over te gaan tot terugvordering van ten onrechte uitgekeerde restitutie. De hiertegen gerichte beroepsgronden van appellanten zijn derhalve ongegrond. 3.3 Zoals het College heeft overwogen in de verwijzingsuitspraak, betreft het beroep uitsluitend de weigering van restituties voor 29 runderen per appellante en de terugvordering van de reeds voor die runderen uitbetaalde bedragen, alsmede de verhoging ingevolge artikel 5, zevende lid, verordening (EG) 615/98. Uit artikel 8:69 Awb vloeit voort dat in dit geval niet ter beoordeling staat of bij de bestreden besluiten meer aanspraken aan appellanten zijn toegerekend dan zij ingevolge de toepasselijke communautaire voorschriften bezitten. Aangezien uit het arrest blijkt dat het gemeenschapsrecht niet noopt tot een zodanige beoordeling dient het College zich daarvan te onthouden. 3.4 Met betrekking tot de hoogte van de teruggevorderde bedragen, in verband met de weigering van restituties voor 29 runderen per appellante, hebben appellanten nog aangevoerd dat geen enkele aanleiding bestond om de volgens verweerder ten onrechte uitgekeerde restitutie “dubbel” terug te vorderen. Dit betoog treft geen doel. Verweerder is op grond van artikel 5, lid 7 jo. lid 4 van verordening (EG) nr. 615/98 gehouden om de wegens het niet naleven van de communautaire welzijnsvoorschriften terug te vorderen restitutie met een gelijk bedrag te verhogen. 3.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Het College verklaart de beroepen ongegrond. Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 september 2009. w.g. H.C. Cusell w.g. J.M.M. Bancken