ECLI:NL:CBB:2009:BI7948

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 08/868 28 mei 2009 13700 Wet tarieven gezondheidszorg Uitspraak in de zaak van: Stichting Delta Psychiatrisch Centrum, te Poortugaal, appellante, gemachtigden: mr. V.-P. Aarts en mr. drs. W.A.M. Steenbruggen, advocaten te ’s-Gravenhage, tegen de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) , verweerster, gemachtigde: mr. drs. J.J. Rijken, advocaat te ‘s-Gravenhage. Appellante heeft bij brief van 3 november 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 23 september 2008. Bij dit besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen het besluit van 20 mei 2008, waarbij het verzoek van appellante van 19 maart 2008 tot aanpassing van de kapitaallastenvergoeding over de jaren 2003 tot en met 2006 is afgewezen, ongegrond verklaard. Bij brief van 5 januari 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 26 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante heeft tevens het woord gevoerd A. Spruit, werkzaam bij AJS Consultancy B.V. Voor verweerster is tevens verschenen P.H. Tijsterman, werkzaam bij verweerster. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellante exploiteert een algemeen psychiatrisch ziekenhuis. - Tot 1 oktober 2006 was op appellante de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg) van toepassing. De Wtg verbood het in rekening brengen van een tarief dat niet overeenkomstig die wet door het College tarieven gezondheidszorg (hierna: Ctg) was goedgekeurd of vastgesteld. De Wtg bevatte geen materiële normen ten aanzien van de tariefstelling. De materiële normering was vervat in door het Ctg vastgestelde beleidsregels. Deze beleidsregels betroffen onder meer de hoogte, opbouw en wijze van berekening van (onderdelen van) tarieven. - Op 1 oktober 2006 is de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: Wmg) in werking getreden. De vaststelling van tarieven en beleidsregels daarover is in de Wmg opgedragen aan de NZa. Het Ctg is opgegaan in de NZa en zal verder ook als verweerster worden aangeduid. - De tarieven voor algemene psychiatrische ziekenhuizen worden berekend op basis van een telkens voor één jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (ook wel: het budget). De wijze waarop de aanvaardbare kosten worden berekend, was ten tijde hier van belang opgenomen in de Beleidsregel aanvaardbare kosten. Deze beleidsregel bepaalde uit welke posten de aanvaardbare kosten zijn opgebouwd en verwees voorts naar andere beleidsregels die de hoogte van elke post bepalen. Een vergoeding voor kapitaallasten maakte deel uit van de aanvaardbare kosten. Ook verwees de Beleidsregel aanvaardbare kosten naar beleidsregels over procedurele aspecten, waaronder indieningstermijnen, en bevatte de Beleidsregel bepalingen over de mogelijkheid van nacalculatie. - In de Beleidsregel indieningstermijnen was bepaald dat op basis van een nacalculatieformulier een definitieve beoordeling plaatsvindt van de nacalculeerbare kostenmutaties en van de werkelijke tariefopbrengst. Na verwerking van het formulier door verweerster is een jaargang definitief afgehandeld. Verder bepaalde de Beleidsregel dat het nacalculatieformulier uiterlijk op 1 oktober van het jaar volgend na het jaar waarop het formulier betrekking had, aangeduid als jaar t + 1, in het bezit van verweerster diende te zijn. - De in de aanvaardbare kosten op te nemen kapitaallasten van algemene psychiatrische ziekenhuizen werden bepaald aan de hand van de Beleidsregel rente en de Beleidsregel afschrijving. Beide beleidsregels kennen als voorwaarde voor vergoeding dat voor de investeringen een vergunning op grond van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: Wzv) is verleend. - Tot 1 april 2003 vielen algemene psychiatrische ziekenhuizen volledig onder het bouwregime van de Wzv. Met ingang van die datum is de werkingssfeer van deze wet verkleind. Niet meer de gehele algemene psychiatrische ziekenhuizen worden als ziekenhuisvoorziening aangemerkt, maar slechts voor zover de instelling de zorgvorm verblijf aanbiedt. Voor extramurale zorg - waarbij cliënten niet in de instelling verblijven - is niet langer een vergunning op grond van de Wzv vereist. - Voor de bepaling van de aanvaardbare kosten van de algemene psychiatrische ziekenhuizen had deze wijziging tot gevolg dat op basis van de Beleidsregels rente en afschrijving geen vergoeding voor kapitaallasten van nieuwe huisvesting voor extramurale zorg meer werd toegekend. In verband hiermee heeft verweerster met ingang van 1 april 2003 de Beleidsregel Overgangsregeling kapitaalslasten extramurale zorgverlening (hierna: Beleidsregel overgang) vastgesteld. De overgangsregeling gaf (onder artikel 2.2 en 2.4) als hoofdregel dat de kosten verbonden aan investeringen in het budget worden verwerkt op basis van een advies van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen. - Artikel 2.3 van de Beleidsregel overgang bepaalde: “Een uitzondering op de in artikel 2.2 bedoelde huisvesting betreft de huisvesting ten behoeve van de ambulante zorgverlening in poliklinieken van psychiatrische ziekenhuizen. Op deze situaties is de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s van overeenkomstige toepassing. De in te calculeren kapitaalslasten worden gerelateerd aan de groei van de loonsom van de ambulante productie ten opzichte van het basisjaar 2002”. - Bij circulaire van 15 juli 2003 zijn de instellingen op de hoogte gesteld van de Beleidsregel overgang. In deze circulaire is een toelichting gegeven op de overgangsregeling en is ook gewezen op de hiervoor genoemde uitzondering. - In de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s werd de vergoeding van kapitaallasten vastgesteld aan de hand van een normatief vastgesteld vloeroppervlak, dat is gerelateerd aan de loonkosten in het voorgaande jaar, en een beleidsregelbedrag per vierkante meter. In artikel 2.2.2 is bepaald dat het normatieve vloeroppervlak opnieuw wordt vastgesteld als de loonkosten zodanig zijn gewijzigd dat hieruit een mutatie van het normatieve vloeroppervlak van minstens 5% voortvloeit. - Met ingang van 1 januari 2007 worden de aanvaardbare kosten voor de gehele extramurale zorg bepaald op basis van integrale tarieven, dat wil zeggen beleidsregelbedragen waarin een vergoeding voor alle relevante kosten, inclusief kapitaallasten, is opgenomen. De Beleidsregel overgang en de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s zijn hiermee komen te vervallen. - De aanvaardbare kosten van appellante zijn, naar aanleiding van door haar ingediende nacalculatieformulieren, definitief vastgesteld bij tariefbeschikkingen van 10 augustus 2005 (voor het budgetjaar 2003), 29 augustus 2006 (voor 2004), 6 maart 2007 (voor 2005) en 20 december 2007 (voor 2006). Appellante heeft tegen deze tariefbeschikkingen geen bezwaar gemaakt. - De tariefbeschikkingen geven in een bijbehorende rekenstaat een specificatie van de aanvaardbare kosten. Blijkens de rekenstaat bij de tariefbeschikking voor 2003 bestaat het onderdeel kapitaalslasten uit negen subonderdelen, waaronder het subonderdeel Kapitaalslasten Riagg. Bij dit subonderdeel zijn in de rekenstaat geen bedragen vermeld, zodat hiervoor geen vergoeding is toegekend. Ook voor de jaren 2004 tot en met 2006 is voor dit onderdeel van de kapitaallasten geen vergoeding toegekend. Appellante heeft deze post noch op de budgetformulieren (de initiële aanvraag voor subsidie over een jaar) noch op de nacalculatieformulieren opgevoerd. - Bij brief van 19 maart 2008 heeft appellante een verzoek bij verweerster ingediend tot het aanpassen van de normatieve meters Riagg aan het huidige niveau of het voor dat jaar relevante niveau van de ambulante productie conform de Beleidsregel overgang en de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s. Zij heeft daarbij een berekening van de te muteren bedragen Kapitaalslasten Riagg over de jaren 2003 tot en met 2006 gevoegd die een totaalbedrag van € 780.689 vermeldt. Daarnaast heeft appellante om een mutatie tijdelijke kapitaalslastencomponent over 2007 van € 204.240 verzocht. - Bij besluit van 20 mei 2008 heeft verweerster het verzoek van appellante afgewezen. - Appellante heeft bij brief van 30 juni 2008 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. - Op 20 augustus 2008 is appellante gehoord over het bezwaar. - Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster 3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en daartoe – samengevat – het volgende overwogen. 3.1.1 Appellante heeft verzocht om terug te komen op eerdere besluiten waarin de aanvaardbare kosten voor de jaren 2003 tot en met 2006 definitief zijn vastgesteld conform de door appellante en het zorgkantoor gezamenlijk ingediende aanvragen. Tegen deze besluiten heeft appellante geen bezwaar gemaakt, zodat deze besluiten onherroepelijk zijn geworden. Er bestaat geen algemeen verbindend voorschrift dat verweerster verplicht terug te komen op haar in rechte onaantastbaar geworden beslissingen ter zake van tarieven in de gezondheidszorg. Bovendien zijn de tariefbeschikkingen genomen conform de aanvraag, zodat is toegekend wat is aangevraagd. Verweerster kan besluiten om ten gunste van een aanvrager terug te komen op een rechtens onaantastbaar geworden (begunstigend) besluit indien zij hiertoe aanleiding ziet. Dit is bijvoorbeeld het geval indien verweerster na afweging van alle betrokken belangen van oordeel is dat zij in redelijkheid niet tot het bestreden besluit had kunnen komen of indien zij door te weigeren in strijd met een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zou handelen. Het bestreden besluit is redelijk. Appellante heeft de gelegenheid gehad om voor de vergoeding van kapitaallasten over 2003 tot en met 2006 aanvragen in te dienen en is door verweerster in circulaires geïnformeerd over het bestaan van de regeling. Dat appellante hiervan geen gebruik heeft gemaakt komt voor haar rekening en risico. Bovendien leidt verweerster hieruit af dat er geen financiële noodzaak was voor het aanvragen van een vergoeding voor kapitaallasten. 3.1.2 Het argument van appellante dat de nacalculatie niet van toepassing is op de kapitaallasten kan verweerster niet volgen. Blijkens de Beleidsregel aanvaardbare kosten worden de aanvaardbare kosten onder meer berekend op basis van de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s. De aanvaardbare kosten worden definitief vastgesteld bij de nacalculatie. Wat betreft de kapitaallasten houdt dit in dat het budget achteraf nog gewijzigd kan worden. Dit volgt ook uit het feit dat in de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s wordt uitgegaan van de loonkosten in het jaar t – 1, waardoor alleen vaststelling na afloop van een jaar kan plaatsvinden. In artikel 2.2.1 van de Beleidsregel indieningstermijnen is vermeld dat het nacalculatieformulier uiterlijk op 1 oktober van het jaar t + 1 in het bezit van verweerster dient te zijn. Zorgaanbieder en verzekeraar (zorgkantoor) hebben derhalve de mogelijkheid gehad in hun gezamenlijke verzoek om nacalculatie een vergoeding voor kapitaallasten op te nemen. Besluiten ten aanzien van nacalculatie hebben dan ook betrekking op het volledige bedrag van de aanvaardbare kosten, waaronder de kapitaallasten. 3.1.3 Verweerster heeft niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door te weigeren terug te komen op de eerdere besluiten. De gevallen die door appellante zijn genoemd betreffen herziene besluiten van eind 2007 ten aanzien van gefuseerde GGz-instellingen met ambulante productie. Daarbij waren reeds kapitaallasten RIAGG in de budgetten verwerkt. Verweerster heeft in deze gevallen besloten de berekening van de kapitaallasten RIAGG te herzien nadat uit onderzoek was gebleken dat de beleidsregels met betrekking tot de kapitaallasten bij gefuseerde instellingen in het verleden niet altijd op dezelfde wijze waren toegepast. Appellante is een algemeen psychiatrisch ziekenhuis dat niet is gefuseerd met een RIAGG. In de budgetten van appellante voor 2003 tot en met 2006 is geen vergoeding voor vierkante meters RIAGG opgenomen. Het geval van appellante is daarom niet gelijk aan de andere gevallen. 3.2 In het verweerschrift heeft verweerder naar aanleiding van de door appellante aangevoerde beroepsgronden – samengevat – het volgende overwogen. 3.2.1 De kapitaallastenvergoeding waarom appellante heeft verzocht is wel vatbaar voor nacalculatie. Uit de Beleidsregel indieningstermijnen blijkt immers dat bij de nacalculatie de aanvaardbare kosten definitief worden vastgesteld. Dit geldt voor het gehele budget, inclusief de kapitaallastenvergoeding uit hoofde van de overgangsregeling. Het standpunt van appellante is voorts niet redelijk, omdat dit de implicatie heeft dat het indienen van een aanvraag om toepassing van de overgangsregeling niet aan enige tijdslimiet, hoe ruim ook, kan worden gebonden. Uit oogpunt van het belang dat partijen hebben bij spoedige duidelijkheid over de hoogte van het budget is deze implicatie ongewenst. De stelling van appellante dat de Beleidsregel overgang door verweerster ambtshalve zou moeten worden toegepast is onjuist. Het uitgangspunt van de Wmg is dat verweerster tarieven vaststelt op grond van een aanvraag van instelling en zorgverzekeraar. Van dit uitgangspunt kan slechts in door de wet bepaalde gevallen worden afgeweken. Eén van deze gevallen doet zich voor wanneer een beleidsregel ambtshalve vaststelling van een tarief vordert. Noch de Beleidsregel overgang noch de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG vordert echter dat verweerster ambtshalve tarieven vaststelt. 3.2.2 De Beleidsregel indieningstermijnen bepaalt dat aanvragen tot aanpassing van de aanvaardbare kosten uiterlijk bij de indiening van het nacalculatieformulier moeten worden gedaan. Verweerder is in beginsel gehouden deze beleidsregel toe te passen, tenzij toepassing ervan wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen zou hebben als bedoeld in artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij appellante doen zich dergelijke bijzondere omstandigheden niet voor. 3.2.3 Bij de herziening van het budget die verweerster eind 2007 bij de door appellante genoemde instellingen heeft doorgevoerd, heeft verweerster de wijze van berekening van de kapitaallastenvergoeding aangepast vanwege tekortkomingen daarin. Deze tekortkomingen waren van zodanige aard dat verweerster aanleiding heeft gezien, in afwijking van haar beleid ter zake, ook de vergoeding in al afgesloten jaren opnieuw te berekenen. Niet valt in te zien waarom dit als implicatie zou moeten hebben dat ook de aanvaardbare kosten van appellante in afgesloten jaren zou moeten worden aangepast. Appellante heeft immers, om haar moverende redenen, ervoor gekozen deze vergoeding niet aan te vragen. Zij is door deze tekortkomingen dan ook niet getroffen. 4. Het standpunt van appellante 4.1 Appellante heeft in beroep – samengevat – het volgende aangevoerd. 4.2 Appellante stelt voorop dat de kapitaallasten waar het hier om gaat niet voor nacalculatie vatbaar zijn. De hoogte van de kapitaallastenvergoeding voor ambulante zorg wordt op grond van de Beleidsregel overgang en de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s berekend op basis van een normatief vastgesteld vloeroppervlakte. Dat betekent dat het een normatieve vergoeding is en geen vergoeding van werkelijk gemaakte kosten die eerst op voorlopige basis wordt toegekend en vervolgens bij de nacalculatie definitief wordt vastgesteld. De aanvraag en verwerking van de mutaties van normatieve kapitaallasten op grond van deze beleidsregels loopt dan ook altijd buiten de nacalculatieformulieren om. 5.1 Ter beoordeling staat of verweerster heeft kunnen weigeren om in te gaan op het verzoek van appellante om terug te komen op de in rechte onaantastbaar geworden tariefbeschikkingen van verweerster waarbij het budget van appellante over de jaren 2003 tot en met 2006 is vastgesteld. Het College overweegt daarover als volgt. 5.2 Appellante heeft allereerst aangevoerd dat de kapitaallasten waarvan zij om vergoeding heeft verzocht niet voor nacalculatie vatbaar zijn. Appellante leidt hieruit af dat zij een verzoek tot vergoeding van deze kosten kan doen buiten de termijn die in de Beleidsregel indieningstermijnen is gesteld voor het indienen van een nacalculatieformulier. Het College volgt appellante hierin niet. Artikel 2.3 van de Beleidsregel overgang bepaalt dat de in te calculeren kapitaallasten worden gerelateerd aan de groei van de loonsom van de ambulante productie ten opzichte van het basisjaar 2002 en verklaart de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s van overeenkomstige toepassing. Ook in die beleidsregel is de hoogte van de te vergoeden kapitaallasten afhankelijk van de loonkosten en in artikel 2.2.2 is een regeling gegeven voor een hernieuwde vaststelling van de kapitaallasten indien de aanvankelijk berekende loonkosten zodanig zijn gemuteerd dat hieruit een mutatie van het vloeroppervlak van minstens 5% voortvloeit. Hieruit blijkt dat de post kapitaallasten RIAGG voor nacalculatie vatbaar is op basis van de naderhand vastgestelde (ontwikkeling van de) loonkosten. Uit de formulering van artikel 2.2.2 van de Beleidsregel kapitaallasten RIAGG’s kan, anders dan appellante stelt, niet worden afgeleid dat verweerster ambtshalve tot een hernieuwde vaststelling van de kapitaallasten moet overgaan. Gelet op het belang van een doelmatige uitvoeringspraktijk, waarbij verweerster jaarlijks het budget van vele zorginstellingen moet vaststellen, ligt het op de weg van de instellingen om een aanvraag te doen tot toepassing van deze bepaling en daarbij de benodigde gegevens over de loonkosten aan te leveren. Uit het woord ‘wordt’ in deze bepaling volgt slechts dat verweerster gehouden is de aanvraag in te willigen indien de bedoelde mutatie zich voordoet. 5.3 Appellante heeft subsidiair gesteld dat de termijn in de Beleidsregel indieningstermijnen voor het indienen van een nacalculatieformulier geen fatale termijn is. Het College overweegt dienaangaande, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 17 april 2003 (AWB 02/1649, www.rechtspraak.nl, LJN: AF8401), dat verweerster met het oog op de belangen die zijn gediend bij het op een zo vroeg mogelijk moment verkrijgen van duidelijkheid over het budget van de zorginstellingen, beleidsregels mag vaststellen met betrekking tot de termijn waarbinnen een verzoek tot nacalculatie moet zijn ingediend. De termijn dat het nacalculatieformulier uiterlijk op 1 oktober van het jaar t + 1 in het bezit van verweerster dient te zijn, acht het College niet onredelijk. 5.4 Nu het hier gaat om een beleidsregel diende verweerder gelet op artikel 4:84 Awb na te gaan of onverkorte toepassing van deze termijn voor appellante wegens bijzondere omstandigheden onevenredig is in verhouding tot de met het stellen van de termijn te dienen belangen. Verweerster heeft dat gedaan en heeft dergelijke omstandigheden niet aanwezig geacht. Het College onderschrijft dit standpunt van verweerster. Dat appellante, naar zij stelt, niet bekend was met het bestaan van de overgangsregeling en de mogelijkheid om vergoeding van de post kapitaalslasten RIAGG’s aan te vragen, is geen bijzondere omstandigheid die tot afwijking van de Beleidsregel indieningstermijnen noopte. Daartoe is van belang dat appellante met de circulaire van 15 juli 2003 op de hoogte is gesteld van de overgangsregeling. In deze circulaire is een uitgebreide toelichting gegeven op de achtergrond en inhoud van de overgangsregeling en is er uitdrukkelijk op gewezen dat een uitzondering is gemaakt voor huisvesting ten behoeve van ambulante zorgverlening door poliklinieken van psychiatrische ziekenhuizen en dat op deze zorg de Beleidsregel kapitaalslasten RIAGG’s van overeenkomstige toepassing is. Appellante kon hierdoor op de hoogte zijn van de mogelijkheid van vergoeding van deze post. Daar komt bij dat deze post op de door verweerster overgelegde rekenstaat die ook bij appellante bij de budgetvaststelling wordt gebruikt zichtbaar is als subonderdeel van de post Kapitaalslasten. Indien bij appellante onduidelijkheid bestond over de betekenis hiervan had zij hiernaar bij verweerster kunnen informeren, waarna zij vergoeding van deze post binnen de geldende indieningstermijnen had kunnen aanvragen. 5.5 Appellante heeft ten slotte gesteld dat verweerster in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door haar aanvraag niet inhoudelijk in behandeling te nemen, terwijl verweerster eind 2007 bij een aantal andere instellingen de normatieve kapitaallasten over alle jaren van 2003 tot en met 2006 heeft herzien, ondanks het feit dat de nacalculatietermijn over een aantal van die jaren al was verstreken. Verweerster heeft hier tegenover gesteld dat het bij die instellingen gaat om gefuseerde GGz-instellingen met ambulante productie. Uit hetgeen door verweerster is aangevoerd leidt het College af dat de gefuseerde instellingen die om heroverweging vroegen, in tegenstelling tot appellante, reeds een vergoeding voor kapitaallasten RIAGG hadden aangevraagd. Bij alle gefuseerde instellingen is naderhand, wegens tekortkomingen in de vaststelling ervan, de budgetvaststelling in heroverweging genomen. Het College heeft, gelet op hetgeen hierover door partijen in de stukken en ter zitting naar voren is gebracht, geen reden om aan deze stelling van verweerster te twijfelen. Het College acht dit, gelet op de door verweerster aangevoerde feiten en omstandigheden ter zake, een relevant verschil met de situatie van appellante, een niet gefuseerde instelling. Appellante heeft geen voorbeeld genoemd van een instelling waarbij, gelijk de hare, geen sprake is geweest van een fusie met een RIAGG-instelling en waarbij voor de onderhavige post niettemin een vergoeding is toegekend. Verweerster heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellante aan de herziening van het budget van de gefuseerde instellingen geen aanspraak kan ontlenen dat haar verzoek om terug te komen op de tariefbeschikkingen over de jaren 2003 tot en met 2006 inhoudelijk in behandeling moet worden genomen. 5.6 Gelet op het vorenstaande moet het beroep ongegrond worden verklaard. 5.7 Voor een veroordeling van verweerster in de proceskosten zijn geen termen aanwezig. Het College verklaart het beroep ongegrond. Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2009. w.g. B. Verwayen w.g. M.A. Voskamp