ECLI:NL:CBB:2009:BI4350

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 07/914 16 april 2009 32100 Plantenziektenwet Uitspraak in de zaak van: V.O.F. Kwekerij De Barreveld, te Honselersdijk, appellante, gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerders ministerie.

Appellante heeft bij brief van 21 november 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 oktober 2007. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 4 van de Plantenziektenwet ongegrond verklaard. Bij brief van 21 december 2007 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld. Bij brief van 11 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 25 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante zijn verschenen haar gemachtigde en A. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 2. De grondslag van het geschil 2.1 In de Plantenziektenwet (hierna: Pzw) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald: “ Artikel 3 1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregelen van bestuur regelen worden gesteld omtrent: a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten; b. het reinigen en ontsmetten van ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen en gereedschappen en het reinigen, ontsmetten of zo nodig vernietigen van gebruikte materialen en andere voorwerpen; (…) Artikel 4 Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.” In de Memorie van Toelichting bij artikel 4 Pzw is, onder meer, het volgende vermeld: “ De schade, ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen, wordt niet vergoed. De maatregelen zijn noodzakelijk voor het in stand houden van de teelt van planten en zouden uit een oogpunt van goede bedrijfsvoering en gemeenschapszin, ook zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat, genomen behoren te worden. Bovendien zal de schade, die ontstaat, wanneer de ziekte of het schadelijke dier wordt ingevoerd of ongehinderd de gewassen kan aantasten, veelal groter zijn dan de kosten van de bestrijding. Indien in sommige gevallen de kosten van de bestrijding onevenredig zwaar op één of meer personen zouden drukken, kan de ondergetekende een tegemoetkoming in die kosten uit ‘s Rijks kas toekennen. Gedacht is hier bijvoorbeeld aan het neerstrijken van een vlucht coloradokevers op een bepaald perceel of aan het strand, waar de tijdrovende en moeilijke verdelging van de kevers een te zware belasting voor de toevallige gebruiker van dat stuk grond zou meebrengen. (…)” Op grond van artikel 3 Pzw is het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna: Besluit) tot stand gekomen. In het Besluit is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald: “ Artikel 2 1. Het is de eigenaar of houder van een partij aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat een nader onderzoek naar de aanwezigheid van schadelijke organismen in of op die partij zal plaatsvinden, tot de uitslag van het nader onderzoek aan hem is medegedeeld, verboden: (…) b. deze partij geheel of gedeeltelijk te verhandelen (…). Artikel 3 1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn: (…) c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te (…) vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.” In de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten (hierna: Regeling) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald: “ Artikel 4 1. Planten, plantaardige producten of andere materialen, die in het verkeer worden gebracht moeten: a. vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, bij richtlijn 2000/29/EG; (…).” In deel A van Bijlage I bij Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169, blz. 1; hierna: fytorichtlijn) is in rubriek I, “Schadelijke organismen die voorzover bekend in de gemeenschap niet voorkomen en die risico’s opleveren voor de gehele gemeenschap”, onder meer opgenomen het Potato spindle tuber viroid (hierna: PSTVd). 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellante houdt zich bezig met de kweek van onder meer de kuipplant Solanum Jasminoides. - Bij besluit van 19 december 2006 heeft de plaatsvervangend directeur van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) namens verweerder meegedeeld dat bij onderzoek van partijen Solanum Jasminoides op het bedrijf van appellante een besmetting is vastgesteld met PSTVd. In dat kader is namens verweerder een aantal maatregelen op grond van het Besluit aangezegd, waaronder vernietiging van de besmetverklaarde partijen. - Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 december 2006 bezwaar gemaakt. - Bij besluit van 3 april 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. - Bij brief van 17 april 2007 heeft appellante verweerder verzocht om vergoeding van schade, veroorzaakt door de in verband met de besmetverklaring aangezegde maatregelen. Dit verzoek is bij besluit van 29 mei 2007 door verweerder afgewezen. - Bij brief van 29 juni 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit. - Bij brief van 7 augustus 2007 heeft appellante de gronden van haar bezwaar ingediend. - Op 28 september 2007 is appellante op haar bezwaren gehoord. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit 3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om tegemoetkoming in de schade ongegrond verklaard. Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder het volgende overwogen. 3.2 Uit laboratoriumonderzoek is gebleken dat PSTVd in potentie veel verschillende soorten gewassen kan aantasten. Bekende waardplanten zijn aardappel, tomaat, paprika en avocado. PSTVd kan grote schade veroorzaken in met name aardappel en tomaat: het geeft ernstige groeiverminderingen en bij aardappel ook misvormde knollen. In andere planten, waaronder de kuipplanten van Brugmansia en Solanum jasminoides kan het viroïde symptoomloos aanwezig zijn. PSTVd heeft de Europese quarantainestatus, hetgeen inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn om verspreiding en vestiging van het organisme in de Europese Unie te voorkomen. Wanneer PSTVd zich in Nederland zou vestigen, zou dat grote consequenties hebben voor de teelt en de export van uiteenlopende producten. De PD onderneemt daarom actie om verspreiding en vestiging tegen te gaan. PSTVd is in een aantal landen buiten Europa gevestigd.

5.1 In dit geschil is aan de orde of verweerder in redelijkheid de afwijzing van het verzoek van appellante op grond van artikel 4 Pzw om vergoeding van de door haar gestelde schade ten gevolge van het – rechtmatig te achten – besluit tot het opleggen van maatregelen, heeft kunnen handhaven. Dienaangaande overweegt het College als volgt. 5.2 Ingevolge artikel 4 Pzw kan verweerder in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming verlenen in de geleden schade. 5.3 Het College volgt verweerder niet in zijn primaire standpunt, dat de door appellante gestelde schade reeds niet voor vergoeding in aanmerking komt wegens het ontbreken van causaliteit tussen de aan appellante opgelegde maatregelen en die schade. Weliswaar moeten planten die in het vrije verkeer worden gebracht ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, Regeling vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, fytorichtlijn, maar deze bepaling brengt niet mee dat een partij die niet aan dat vereiste voldoet, van rechtswege waardeloos wordt. Daartoe is van belang dat, gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, Besluit, voor een eigenaar/houder van een partij pas een kenbaar verbod tot het verhandelen van die partij aanwezig is, nadat hem door verweerder is meegedeeld dat – nader – onderzoek naar de aanwezigheid van een schadelijk organisme is of op die partij zal plaatsvinden. Bovendien volgt uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, Besluit dat een eigenaar/houder van een partij eerst verplicht is tot vernietiging van die partij over te (laten) gaan, nadat hem door verweerder is meegedeeld dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of daarvan wordt verdacht. Verweerder heeft in zijn besluit van 19 december 2006 dan ook op goede gronden de daarin meegedeelde uitkomst van het onderzoek naar PSTVd als grondslag voor de opgelegde maatregelen genoemd. 5.4 Vervolgens is aan de orde of verweerder zijn weigering aan appellante een tegemoetkoming te verstrekken, in redelijkheid heeft kunnen handhaven. Zoals het College eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 8 juni 2000, AWB 98/312, www.rechtspraak.nl, LJN AU1256), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 Pzw dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Voorts zijn, zoals eveneens eerder overwogen, in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met artikel 4 Pzw ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld, dat de door appellante gestelde schade tot haar normale bedrijfsrisico behoort, omdat aantastingen zoals PSTVd altijd in een teeltproces kunnen optreden en het bedrijfsleven er alert op moet zijn dat een dergelijk schadelijk organisme niet wordt ingesleept. Aan verweerder kan worden toegegeven dat aan plantenteelt inherent is dat zich besmettingen met schadelijke organismen kunnen voordoen. Dit brengt evenwel niet mee dat iedere besmetting voor een bedrijfsmatige teler zo zeer voorzienbaar is, dat deze zonder meer geacht moet worden volledig tot zijn normale bedrijfsrisico te behoren. Naar het oordeel van het College gaat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij, dat in dit geval sprake is van een besmetting met een schadelijk organisme, waarvan – naar onweersproken is gesteld – tot de onderzoeken door de PD in het najaar van 2006 – in ieder geval bij de betrokken telers – niet bekend was dat deze zich in kuipplanten kon voordoen. Voorts is niet in geschil dat PSTVd in kuipplanten symptooomloos aanwezig kan zijn en pas sinds 2006 in die teelt kan worden vastgesteld. Derhalve is het niet onbegrijpelijk dat telers van kuipplanten voordien geen maatregelen hebben getroffen een dergelijke besmetting te voorkomen. Daarentegen blijkt uit het bestreden besluit, dat besmetting met PSTVd in andere teelten, in het bijzonder de aardappel- en tomatenteelt, tot zichtbare schade leidt en dat de PD met betrekking tot die teelten reeds vóór 2006 jaarlijks surveys uitvoerde om besmettingen met PSTVd vroegtijdig op te sporen, alsmede dat aan de aan appellante opgelegde maatregelen mede ten grondslag lag te voorkomen dat de geconstateerde besmetting naar andere waardplaten, waaronder de aardappel en tomaat, zou worden overgedragen. Onder deze omstandigheden komt aan verweerders aan de eerder aangehaalde uitspraak van het College van 8 juni 2000 ontleende stelling, dat de schade van appellante volledig tot haar normale bedrijfsrisico moet worden gerekend, geen overtuigingskracht toe. In die zaak was immers sprake van een besmetting waarvan het risico bij de betrokken telers reeds langere tijd bekend was. Voorts komt, gelet op het feit dat met de aan appellante opgelegde maatregelen mede is beoogd de overdracht van PSTVd naar de teelt van andere waardplanten te voorkomen, evenmin beslissende betekenis toe aan het feit dat circa 50 kuipplantentelers met vergelijkbare maatregelen zijn geconfronteerd. 5.5 Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijk motivering. Gelet hierop is het beroep van appellante gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal verweerder in het licht van hetgeen appellante in deze procedure heeft aangevoerd en mogelijk in de opengevallen bezwaarprocedure nog zal aanvoeren, nader moeten ingaan op de omvang van de door appellante gestelde schade. 5.6 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).

Het College - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); - bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) aan haar wordt vergoed; - wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht aan appellante dient te vergoeden. Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2009. w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Douwes

Binnen de Europese Unie is PSTVd slechts incidenteel aangetroffen. Voorbeelden zijn een aardappelveredelingsbedrijf in Frankrijk in 2002 en in 2006 in een tomatenteelt in België. In Nederland is PSTVd in het verleden sporadisch aangetroffen in tomaat, maar kon het steeds worden uitgeroeid. PSTVd wordt overgedragen door vegetatieve vermeerdering van geïnfecteerde planten en/of door contact met geïnfecteerde planten of besmette gereedschappen. Er moet rekening worden gehouden met de kans dat besmettingen in de kuipplanten Solanum jasminoides en Brugmansia worden overgedragen naar aardappel, tomaat en andere waardplanten. De PD voert daarom jaarlijks een survey uit bij aardappel- en tomatentelers om besmettingen met PSTVd vroegtijdig te kunnen opsporen. 3.3 Appellante mocht de planten vanwege de vastgestelde besmetting niet in het verkeer brengen. Dit volgt uit artikel 4, eerste lid, onder a, van de Regeling. De planten waren door de besmetting al waardeloos. Gelet daarop is volgens verweerder geen plaats voor het betoog dat, voordat artikel 4 van de Regeling werking kon hebben, een besluit tot besmetverklaring moest worden genomen. Daar waar – zoals hier – bestrijdingsmaatregelen zijn genomen op grond van het Besluit wegens een gebleken besmetting met een schadelijk organisme, kan volgens verweerder redelijkerwijs worden gesteld dat geen causaal verband bestaat tussen de geleden schade en de aangezegde maatregel tot vernietiging van die planten. Dat het organisme in de planten zat, staat in rechte vast. 3.4 Voorts heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende overwogen: “ Het schadebegrip U hebt betoogd dat ik ten onrechte het schadebegrip heb beperkt tot louter de reinigings- en vernietigingskosten. Dat is niet juist. Uw opvatting valt met name niet af te leiden uit de rubriek “Normaal bedrijfsrisico” op blz. 3 van het bestreden besluit. Dat het schadebegrip niet is beperkt tot louter de reinigings- en vernietigingskosten, laat overigens onverlet dat uw schade niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming ingevolge artikel 4 Pzw. (…) Sprake van (on)evenredige schade en van al dan niet normale bedrijfsrisico? De vraag: “is de schade onevenredig?” hangt samen met de vraag: “valt de schade binnen het normale bedrijfsrisico”? Er is immers geen sprake van onevenredigheid indien de schade binnen het normale bedrijfsrisico valt. Ik behandel de vragen dan ook tezamen. Gelet op hetgeen ik in de vorige rubriek heb uiteengezet, komt men aan deze vragen niet meer toe. Ten overvloede ga ik toch daarop in. Ook als ervan wordt uitgegaan dat de schade is ontstaan door het opleggen van de maatregelen – dat is wat u betoogt – ben ik van oordeel dat de gevolgen van een besmetting met een organisme, zoals PSTVd, tot het normale bedrijfsrisico van telers behoren. Zoals ik in het bestreden besluit ook al heb opgemerkt, wordt met het (blijven) telen van gewassen het risico geaccepteerd dat een schadelijk organisme als dit op enig moment op het bedrijf wordt aangetroffen. Het antwoord op de vraag of een besmetting als deze valt te voorkomen, is in deze niet van belang. Aantastingen met schadelijke organismen, zoals het quarantaine-organisme PSTVd kunnen altijd in het teeltproces optreden. Het bedrijfsleven moet er zelf steeds alert op zijn dat er geen schadelijke organismen worden ingesleept. Dat u niet beducht behoefde te zijn voor een besmetting met PSTVd, onderschrijf ik niet. Het is immers zo dat bij het telen van gewassen altijd schadelijke organismen, hoe ook genaamd, kunnen optreden. Uw betoog dat de bedrijven inmiddels veel groter zijn en dat daarom de schade niet voor rekening van de teler moet blijven, dient ook te falen. Ook als sinds de totstandkoming van de Pzw bedrijven veelal in omvang zijn toegenomen, kan dat niet afdoen aan hetgeen ik hiervoor heb uiteengezet. Hetzelfde geldt voor uw betoog dat de Pzw gedateerd is want stammend uit 1951. Wat daar verder ook van zij, ook dat betoog kan niet afdoen aan mijn oordeel dat de gevolgen van een besmetting met een organisme, zoals PSTVd, tot het normale bedrijfsrisico van telers behoren. Uw beroep op het égalitébeginsel Met u zijn veel telers in hoge mate getroffen door de maatregelen ter bestrijding PSTVd. Zo heb ik ten aanzien van circa 50 telers maatregelen aangezegd, die vergelijkbaar zijn met die welke jegens u zijn getroffen. Er is daarom geen sprake van één of slechts enkele bedrijven die met PSTVd te maken zouden hebben gekregen. Evenmin is sprake van een situatie waarin u als gevolg van het besluit in vergelijking tot anderen onevenredig bent getroffen. Uw betoog dat met de maatregelen jegens uw bedrijf een maatschappelijk belang is gediend, en dat u niet als enige daarvan de last moet dragen, is een verkeerde voorstelling van zaken. Niet alleen zijn nagenoeg 50 telers door soortgelijke maatregelen getroffen, maar ook gaat het hier om fytosanitaire maatregelen. Het telen van gewassen sluit nu eenmaal het risico in dat men door besmettingen met schadelijke organismen wordt getroffen. De maatregelen waardoor u bent getroffen komen dus voor uw risico. Een situatie als van Leffers – daarop doelt u kennelijk – is hier uitdrukkelijk niet aan de orde. (…)” 3.5 De conclusie van verweerder is dat de door appellante gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Gelet op deze conclusie heeft verweerder het verzoek van appellante om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt, afgewezen. 4. Het standpunt van appellante 4.1 Appellante kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende aangevoerd. 4.2 Ten aanzien van het ontbreken van causaal verband stelt appellante zich op het standpunt, dat als het besluit op 19 december 2006 niet was genomen, ook geen besmetting zou zijn vastgesteld en zij ingevolge artikel 4 Regeling de partij gewoon zou hebben kunnen verhandelen. Voor zover verweerder betoogt dat de planten ook zonder de besmetverklaring als besmet moeten worden beschouwd, stelt appellante dat zolang de besmetting niet in rechte is vastgesteld, er vanuit moet worden gegaan dat er geen besmetting is. Uit artikel 4 Regeling ontstaat niet van rechtswege een situatie die het verhandelen onmogelijk maakt. Zelfs al zou van rechtswege een verbod tot verhandeling gelden zonder dat appellante weet heeft van de besmetting, dan geldt dat de vernietiging van de alsdan onverkoopbare planten geen rechtstreeks gevolg is van artikel 4 Regeling. Niets belet appellante de planten te laten staan en te proberen de ziekte uit de planten te krijgen. De noodzaak tot vernietiging van de planten is daarmee geen rechtstreeks gevolg van artikel 4 Regeling. Een verplichting tot reiniging van het bedrijf volgt evenmin uit artikel 4. De enige wettelijke basis voor het afdwingen van de vernietiging en de reiniging is het besluit van verweerder tot het van toepassing verklaren van daartoe strekkende maatregelen. 4.3 Daarnaast kan appellante zich niet verenigen met het standpunt van verweerder dat de geleden schade tot haar normale bedrijfsrisico behoort en dat daarom vergoeding van de kosten niet aan de orde is. Appellante stelt voorop dat zij op geen enkele wijze beducht behoefde te zijn voor een besmetting van de betreffende partij met PSTVd. Zij heeft – en dat is volgens haar onbetwist – ook geen schuld aan de besmetting. Desondanks wordt zij wel met aanzienlijke schadeposten geconfronteerd. Appellante stelt zich op het standpunt dat, omdat besmetting – anders dan verweerder stelt – voor haar (en overigens ook voor de sector) totaal onvoorzienbaar is geweest, verweerder daarmee rekening dient te houden bij de beoordeling of de reiniging- en vernietigingskosten onder het normale bedrijfsrisico vallen.