ECLI:NL:CBB:2009:BI1931

College van Beroep voor het bedrijfsleven Vijfde enkelvoudige kamer AWB 07/970 16 april 2009 32100 Plantenziektenwet Uitspraak in de zaak van: vennootschap onder firma A, te B, appellante, gemachtigde: mr. D. Pool, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand te Tilburg, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder. Appellante heeft bij brief van 11 december 2007, bij het College binnengekomen op 12 december 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 november 2007. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders besluit van 29 mei 2007, waarbij haar op artikel 4 Plantenziektenwet gebaseerde verzoek om schadevergoeding is afgewezen. Nadat appellante, onder overlegging van stukken, het beroep bij brief van 7 februari 2008 heeft aangevuld met gronden, heeft verweerder bij brief van 29 februari 2008 een verweerschrift ingediend en eveneens op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Op 2 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is tevens verschenen haar vennoot C. 2. De grondslag van het geschil 2.1 De Plantenziektenwet (hierna: Pzw) luidt voor zover hier van belang als volgt: "Artikel 3 1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent: a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten; (…) Artikel 4 Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade." In de Memorie van Toelichting staat met betrekking tot het hiervoor weergegeven artikel 4, onder meer, het volgende vermeld: " De schade, ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen, wordt niet vergoed. De maatregelen zijn noodzakelijk voor het in stand houden van de teelt van planten en zouden uit een oogpunt van goede bedrijfsvoering en gemeenschapszin, ook zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat, genomen behoren te worden. Bovendien zal de schade, die ontstaat, wanneer de ziekte (…) wordt ingevoerd of ongehinderd de gewassen kan aantasten, veelal groter zijn dan de kosten van de bestrijding. Indien in sommige gevallen de kosten van de bestrijding onevenredig zwaar op één of meer personen zouden drukken, kan de ondergetekende een tegemoetkoming in die kosten uit ‘s Rijks kas toekennen. Gedacht is hier bijvoorbeeld aan het neerstrijken van een vlucht coloradokevers op een bepaald perceel of aan het strand, waar de tijdrovende en moeilijke verdelging van de kevers een te zware belasting voor de toevallige gebruiker van dat stuk grond zou meebrengen." De in artikel 3 Pzw bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna te noemen: Bbso). Het Bbso luidt voor zover hier van belang als volgt: "Artikel 2 1. Het is de eigenaar of houder van een partij aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat een nader onderzoek naar de aanwezigheid van schadelijke organismen in of op die partij zal plaatsvinden, tot de uitslag van het nader onderzoek aan hem is meegedeeld, verboden: a. (…) b. deze partij geheel of gedeeltelijk te verhandelen (…) Artikel 3 1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn: a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien; b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij (…) te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken." In de op de Pzw en het Bbso gebaseerde Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten (hierna: Regeling) is onder meer het volgende bepaald: "Artikel 2 1. het is verboden planten, plantaardige produkten of andere materialen in het verkeer te brengen of in te voeren uit derde landen, tenzij is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 4 tot en met 13 en 16. (…) Artikel 4 1. Planten, plantaardige produkten of andere materialen, die in het verkeer worden gebracht moeten: a. vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, bij richtlijn 2000/29/EG;" In deel A van bijlage I bij richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L169, blz. 1; hierna: fytorichtlijn) is in rubriek I, "Schadelijke organismen die voorzover bekend in de gemeenschap niet voorkomen en die risico’s opleveren voor de hele gemeenschap", onder meer opgenomen het Potato spindle tuber viroïd (hierna: PSTVd). 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellante houdt zich onder meer bezig met de teelt en verkoop van kuipplanten en verzorgt voor haar klanten tevens de overwintering van die planten. - Op 25 oktober 2006 hebben medewerkers van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) in het kader van een onderzoek naar de mogelijke aanwezigheid van PSTVd monsters genomen op het bedrijf van appellante. - Bij besluit van 17 november 2006 heeft verweerder appellante bericht dat uit dat onderzoek is gebleken dat vier bij haar bemonsterde partijen zijn besmet met PSTVd en dat vanwege de uitslagen van dat onderzoek maatregelen worden opgelegd. Deze maatregelen houden onder meer in het verbod die partijen te verhandelen, en de aanzegging dat die partijen voor 15 december 2006 onder toezicht van de PD vernietigd moeten worden. - Tegen het besluit van 17 november 2006 heeft appellante bezwaar gemaakt bij brief van 19 december 2006 en daarbij tevens, onder verwijzing naar artikel 4 Pzw, een verzoek tot nadeelcompensatie gedaan. In dit verband heeft appellante gesteld dat zij tot voor kort nog nooit van PSTVd had gehoord en (dus) evenmin wist dat haar kuipplanten een waardplant voor dat viroïde waren. Zij wijst erop dat bij de import van kuipplanten nooit op de aanwezigheid van PSTVd is getest en dat aan haar planten niet is te zien dat zij besmet zijn, zodat zij geen maatregelen heeft kunnen nemen om zich tegen een besmetting met het viroïde te beschermen. - Bij besluit van 19 maart 2007 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de aan haar opgelegde maatregelen ongegrond verklaard. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. - Bij besluit van 29 mei 2007 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen. - Appellante heeft daartegen bij brief van 5 juli 2007, aangevuld op 23 augustus 2007, bezwaar gemaakt. Hierbij heeft zij verzocht om vergoeding van de in verband met de behandeling van dit bezwaar gemaakte kosten. - Op 26 oktober 2007 is appellante naar aanleiding van dat bezwaar gehoord. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het standpunt van verweerder Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van het verzoek om tegemoetkoming in de schade, ongegrond verklaard en daartoe - zakelijk samengevat - het volgende overwogen. 3.1.1 PSTVd heeft in Europa de quarantainestatus, wat inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn vestiging en verspreiding van dit organisme te voorkomen. Uit laboratoriumonderzoek is gebleken dat het viroïde PSTVd in potentie veel verschillende soorten gewassen kan aantasten. Bekende waardplanten zijn aardappel, tomaat, paprika en avocado. Met name in aardappel en tomaat kan PSTVd grote schade veroorzaken: het geeft ernstige groeivermindering en bij aardappel ook misvormde knollen. In andere planten, zoals de kuipplanten Brugmansia en Solanum, kan het viroïde symptoomloos aanwezig zijn. Wanneer PSTVd zich in Nederland zou vestigen, zou dat grote consequenties hebben voor de teelt en export van uiteenlopende producten. Daarom onderneemt de PD actie om vestiging en verspreiding van dit viroïde, dat in een aantal landen buiten Europa is gevestigd, tegen te gaan. Binnen de EU is PSTVd slechts incidenteel aangetroffen, waaronder in 2002 in een aardappelveredelingsbedrijf in Frankrijk en in 2006 in een tomatenteelt in België. In Nederland is PSTVd in het verleden sporadisch aangetroffen in tomaat, maar kon het steeds worden uitgeroeid. Er moet rekening worden gehouden met de kans dat besmettingen in kuipplanten worden overgedragen naar aardappel, tomaat en andere waardplanten. De PD voert jaarlijks een survey uit bij aardappel- en tomatentelers om besmettingen met PSTVd vroegtijdig te kunnen opsporen. 3.1.2 Op grond van artikel 4 Pzw is verweerder bevoegd om in gevallen, waarin de schade die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften, een tegemoetkoming te verlenen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat met artikel 4 Pzw niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor de overheid in het leven te roepen. Voor zover de schade niet het gevolg is van nalatigheid van de betrokkene, behoort deze in beginsel te zijn verdisconteerd in het normale bedrijfsrisico. Verweerder heeft in de afgelopen jaren een zeer terughoudend beleid gevoerd ten aanzien van schadevergoedingen in het kader van artikel 4 Pzw. Dit beleid is aan de Tweede Kamer meegedeeld en in de jurisprudentie van het College bevestigd. 3.1.3 Verweerder handhaaft zijn primaire standpunt dat de gestelde schade niet het gevolg van de aan appellante opgelegde maatregelen. In rechte staat vast dat de planten van appellante besmet waren met PSTVd. Daarmee waren de besmette planten waardeloos. 3.1.4 Verweerder wijst erop dat zelfs indien de schade wel het gevolg zou zijn van de opgelegde maatregelen, die schade behoort tot het normale bedrijfsrisico van appellante en om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komt. Aantastingen met schadelijke organismen zoals PSTVd kunnen immers altijd in het teeltproces optreden en het bedrijfsleven moet er alert op zijn dat dergelijke organismen niet worden ingesleept. Pas wanneer de schade dat risico te boven gaat is sprake van onevenredigheid. De door appellante gegeven schets van de situatie van haar bedrijf, waaronder haar stelling dat zij ook andere planten dan de besmette kuipplanten niet heeft kunnen afzetten en de gestelde vervolgschade als gevolg van gemis van inkomsten uit winterstalling, doet er niet aan af dat sprake is van normaal bedrijfsrisico. Voorts is hier geen sprake van een situatie als aan de orde in het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1991 (Leffers/Staat, NJ 1992, 638, < www. rechtspraak.nl > LJN: AC4031) en gaat het beroep van appellante op het égalitébeginsel niet op. 3.1.5 Aangezien het bezwaar ongegrond is, komt het verzoek om vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet voor toewijzing in aanmerking. 3.2 Ter zitting is namens verweerder verwezen naar zijn brief aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2006-2007, 21 501-32, nr. 206), waarin is uiteengezet dat voor kuipplanten die besmet waren met PSTVd geen reden aanwezig werd geacht van het restrictieve beleid inzake toepassing van artikel 4 Pzw af te wijken. Voorts heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting meegedeeld dat dit viroïde waarschijnlijk niet nieuw is in kuipplanten, maar pas in 2006 als gevolg van een nieuwe onderzoeksmethode van de PD kon worden vastgesteld. 4. Het standpunt van appellante Appellante heeft in beroep - samengevat - het volgende aangevoerd. 4.1 Verweerder stelt ten onrechte dat er geen, dan wel onvoldoende, causaal verband zou zijn tussen het besluit van 17 november 2006 en de door appellante geleden schade. Hiermee lijkt verweerder te betogen dat de planten van appellante ook zonder besmetverklaring als besmet beschouwd moesten worden. Als de planten van appellante niet besmet zouden zijn verklaard, zou zij deze gewoon hebben kunnen verhandelen. Artikel 4, eerste lid en onder a, van de Regeling brengt niet mee dat van rechtswege een situatie ontstaat waarin verhandelen niet meer mogelijk is. Zolang niet in rechte is vastgesteld dat sprake is van een besmetting, en appellante ook geen weet heeft van een besmetting, is er geen verbod de desbetreffende partijen planten te verhandelen. Dit geldt eveneens voor de bij het besluit van 17 november 2006 opgelegde maatregelen tot reiniging van het bedrijf en de verplichting tot vernietiging van de besmette partijen. Zelfs indien niettemin sprake zou zijn van een van rechtswege geldend verbod tot verhandeling, is de vernietiging van de alsdan onverkoopbare planten niet een rechtstreeks gevolg is van artikel 4 van de Regeling. Niets belet appellante immers om de planten te laten staan en te proberen de ziekte uit die planten te krijgen. Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. 4.2 Verweerder stelt volgens appellante eveneens ten onrechte dat de schade die zij door de maatregelen heeft geleden, tot haar normale bedrijfsrisico behoort. De besmetting met PSTVd was voor de hele sector van kuipplantentelers onvoorzienbaar en appellante hoefde daar dan ook op geen enkele wijze voor beducht te zijn. Voorts heeft zij - onbetwist - ook geen enkele schuld aan de besmetting. Onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat sprake is van een normaal bedrijfsrisico. Verweerder gaat er met zijn beroep op de wetgeschiedenis van artikel 4 Pzw bovendien ten onrechte aan voorbij dat sinds de totstandkoming van die wet in 1951 sprake is geweest van een forse schaalvergroting van bedrijven, waardoor de kosten van maatregelen van dien aard zijn, dat deze ook om die reden niet meer geacht kunnen worden tot het normale bedrijfsrisico te horen. Dit noopt volgens appellante tot integrale dan wel gedeeltelijke vergoeding van de door haar in verband met de opgelegde maatregelen gemaakte kosten. Voorts kan de omstandigheid dat aan circa 50 kuipplantentelers vergelijkbare maatregelen zijn opgelegd volgens appellante niet afdoen aan het beginsel van égalité devant les charge publiques, waarop ook groepen van personen of bedrijven zich kunnen beroepen. Appellante verwijst in dit verband ook in beroep naar het arrest van de Hoge Raad in de zaak Leffers/Staat. 4.3 Appellante heeft er tenslotte op gewezen dat ondanks het Europese overleg over PSTVd in andere lidstaten niet tot vernietiging van besmette planten is besloten, waardoor er in Europa ongelijke behandeling van telers is ontstaan. Aangezien verweerder hierop in het bestreden besluit niet is ingegaan, is dat besluit ook om die reden onvoldoende gemotiveerd en niet zorgvuldig voorbereid. 5.1 Het College stelt voorop dat verweerder op grond van artikel 4 Pzw een tegemoetkoming kan verlenen in gevallen waarin de schade, die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken. 5.2 Het College volgt verweerder niet in zijn primaire standpunt, dat de door appellante gestelde schade reeds niet voor vergoeding in aanmerking komt wegens het ontbreken van causaliteit tussen de aan appellante opgelegde maatregelen en die schade. Weliswaar moeten planten die in het vrije verkeer worden gebracht ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, Regeling vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, van de fytorichtlijn, maar deze bepaling brengt niet mee dat een partij die niet aan dat vereiste voldoet, van rechtswege waardeloos wordt. Daartoe is van belang dat, gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, Bbso, voor een eigenaar/houder van een partij pas een kenbaar verbod tot het verhandelen van die partij aanwezig is, nadat hem door verweerder is meegedeeld dat - nader - onderzoek naar de aanwezigheid van een schadelijk organisme in of op die partij zal plaatsvinden. Bovendien volgt uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, Bbso dat een eigenaar/houder van een partij eerst verplicht is tot vernietiging van die partij over te (laten) gaan, nadat hem door verweerder is meegedeeld dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of daarvan wordt verdacht en op die grond een aanzegging tot vernietiging wordt gegeven. Verweerder heeft in zijn besluit van 17 november 2006 dan ook op goede gronden de daarin meegedeelde uitkomst van het onderzoek naar PSTVd als grondslag voor de opgelegde maatregelen genoemd. Het College concludeert dat de door appellante gestelde schade, anders dan verweerder betoogt, het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften. 5.3 Vervolgens is aan de orde of verweerder zijn weigering aan appellante een tegemoetkoming te verstrekken in redelijkheid heeft kunnen handhaven. Zoals het College eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 8 juni 2000, AWB 98/312, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AU1256), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 Pzw dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Voorts zijn, zoals eveneens eerder overwogen, in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met artikel 4 Pzw ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen scheppen voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de door appellante gestelde schade tot haar normale bedrijfsrisico behoort omdat aantastingen als PSTVd altijd in een teeltproces kunnen optreden en het bedrijfsleven er alert op moet zijn dat een dergelijk schadelijk organisme niet wordt ingesleept. Aan verweerder kan worden toegegeven dat aan plantenteelt inherent is dat zich besmettingen met schadelijke organismen kunnen voordoen. Dit brengt evenwel niet mee dat iedere besmetting voor een bedrijfsmatige teler zo zeer voorzienbaar is dat deze zonder meer geacht moet worden volledig tot zijn normale bedrijfsrisico te behoren. Naar het oordeel van het College gaat verweerder er in het bestreden besluit ten onrechte aan voorbij, dat in dit geval sprake is van een besmetting met een schadelijk organisme, waarvan - naar onweersproken is gesteld - tot de onderzoeken door de PD in het najaar van 2006 - in ieder geval bij de betrokken telers - niet bekend was dat deze zich in kuipplanten kon voordoen. Voorts is niet in geschil dat PSTVd in kuipplanten symptoomloos aanwezig kan zijn en pas sinds 2006 in die teelt kan worden vastgesteld. Derhalve is het niet onbegrijpelijk dat telers van kuipplanten voordien geen maatregelen hebben getroffen een dergelijke besmetting te voorkomen. Daarentegen blijkt uit het bestreden besluit, dat besmetting met PSTVd in andere teelten, in het bijzonder de aardappel- en tomatenteelt, tot zichtbare schade leidt en dat de PD met betrekking tot die teelten reeds vóór 2006 jaarlijks surveys uitvoerde om besmettingen met PSTVd vroegtijdig op te sporen, alsmede dat aan de aan appellante opgelegde maatregelen mede ten grondslag lag te voorkomen dat de geconstateerde besmetting naar andere waardplaten, waaronder de aardappel en tomaat, zou worden overgedragen. Onder deze omstandigheden komt aan verweerders aan de eerder aangehaalde uitspraak van het College van 8 juni 2000 ontleende stelling, dat de schade van appellante volledig tot haar normale bedrijfsrisico moet worden gerekend, geen overtuigingskracht toe. In die zaak was immers sprake van een besmetting waarvan het risico bij de betrokken telers reeds langere tijd bekend was. Voorts komt, gelet op het feit dat met de aan appellante opgelegde maatregelen mede is beoogd de overdracht van PSTVd naar de teelt van andere waardplanten te voorkomen, evenmin beslissende betekenis toe aan het feit dat circa 50 kuipplantentelers met vergelijkbare maatregelen zijn geconfronteerd. 5.4 Gelet op het vorenstaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijk motivering en is het beroep van appellante gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal verweerder in het licht van hetgeen appellante in deze procedure heeft aangevoerd en mogelijk in de opengevallen bezwaarprocedure nog zal aanvoeren, nader moeten ingaan op de omvang van de door appellante gestelde schade. Tevens zal verweerder alsnog een beslissing moeten nemen met betrekking tot de door appellante in verband met het bezwaar gemaakte proceskosten. 5.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt). Het College - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); - bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) aan haar wordt vergoed; - wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de proceskosten en het griffierecht aan appellante dient te vergoeden. Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2009. w.g. M.A. van der Ham De griffier is niet in staat de uitspraak mede te ondertekenen