ECLI:NL:CBB:2008:BD5867

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 08/183 27 juni 2008 32104 Plantenziektenwet Regeling aanwijzing gebieden, terreinen en planten aardappelmoeheid Uitspraak in de zaak van: De Groene Vlieg B.V., te Nieuwe Tonge, appellante, gemachtigde: mr. M. van Hal Scheffer, advocaat te ‘s-Gravenhage, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerders ministerie. Appellante heeft bij brief van 5 maart 2008, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 januari 2008. Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 2 augustus 2007, waarbij de aanwijzing van appellante als officiële instantie die bevoegd is een verklaring als bedoeld in artikel 2 van de Regeling aanwijzing gebieden, terreinen en planten aardappelmoeheid af te geven, met ingang van 1 juli 2008 wordt ingetrokken. Bij brief van 24 april 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Bij brief van 16 mei 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld en nadere stukken ingediend. Op 10 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde, die was vergezeld van haar kantoorgenoot mr. W. Sietinga. Van de zijde van appellante zijn voorts verschenen A, B, en C, bedrijfsadviseur bij OAZ Advies B.V. Verweerder is bij gemachtigde verschenen. Gemachtigde van verweerder was vergezeld van mr. F.G. de Vries en ir. M.J. Gerritsen-Wielaard, beiden eveneens werkzaam bij verweerders ministerie. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Richtlijn 69/465/EEG van de Raad van 8 december 1969 betreffende de bestrijding van het aardappelcystenaaltje (Pb 1969, L 323, blz. 3; hierna: richtlijn 69/465/EEG), bepaalt onder meer het volgende: “Artikel 2 De Lid-Staten schrijven voor, dat pootaardappelen die bestemd zijn om in de handel te worden gebracht slechts mogen worden geteeld op terreinen die ingevolge een officieel onderzoek zijn aangemerkt als niet besmet met het aardappelcystenaaltje.” Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169, blz. 1; hierna: richtlijn 2000/29/EG), bepaalt onder meer het volgende: “Artikel 2 1. In deze richtlijn wordt verstaan onder: (…) g) de verantwoordelijke officiële instanties van een lidstaat zijn: i) de officiële organisatie(s) ter bescherming van planten van een lidstaat, als bedoeld in artikel 1, lid 4, of ii) een overheidsinstantie, die: - hetzij op nationaal niveau is ingesteld, - hetzij - onder toezicht van de nationale autoriteiten, binnen door de grondwet van de betrokken lidstaat vastgestelde grenzen - op regionaal niveau is ingesteld. De verantwoordelijke officiële instanties van een lidstaat kunnen, overeenkomstig de nationale wetgeving, hun in deze richtlijn bedoelde taken die onder hun gezag en toezicht moeten worden verricht, overdragen aan een publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon die, krachtens zijn officieel goedgekeurde statuten, uitsluitend belast is met specifieke taken van openbaar belang, op voorwaarde dat deze rechtspersoon en de leden daarvan geen enkel persoonlijk voordeel trekken uit het resultaat van de maatregelen die zij nemen. De lidstaten zorgen voor een nauwe samenwerking van de in de eerste alinea, onder ii), bedoelde instanties met de onder i) bedoelde instanties. Bovendien kan, overeenkomstig de procedure van artikel 18, lid 2, een andere namens de in de eerste alinea, onder i), bedoelde instantie(s) ingestelde rechtspersoon die onder het gezag en toezicht van een dergelijke instantie handelt, worden erkend, op voorwaarde dat deze rechtspersoon geen enkel persoonlijk voordeel trekt uit het resultaat van de maatregelen die hij neemt. De in artikel 1, lid 4, bedoelde instantie deelt de Commissie mee welke instanties de verantwoordelijke officiële instanties in de betrokken lidstaat zijn. De Commissie geeft deze informatie door aan de andere lidstaten; ” Artikel 3 van de Plantenziektenwet luidt, voorzover hier van belang, als volgt: “1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent: a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten; ” Artikel 5 van het Besluit bestrijding aardappelmoeheid 1991 luidt als volgt: “1. Het telen van door Onze Minister aangewezen planten is verboden op grond waarvan de gebruiksgerechtigde niet in het bezit is van een door Onze Minister afgegeven verklaring, waaruit blijkt, dat de grond vrij is bevonden van besmetting met het aardappelcysteaaltje. 2. In de verklaring, als bedoeld in het eerste lid, kunnen voorschriften worden opgenomen. Zij kan onder beperkingen worden verleend en te allen tijde worden ingetrokken. 3. Aangewezen kunnen worden planten, welke gevaar opleveren voor de verbreiding of voor de vermeerdering van het aardappelcysteaaltje.” Artikel 2 van de Regeling aanwijzing gebieden, terreinen en planten aardappelmoeheid (hierna: Regeling) luidt als volgt: “1. In afwijking van artikel 5 van het besluit is de teelt van planten slechts toegestaan op grond waarvoor de gebruikersgerechtigde in het bezit van een geldige onderzoeksverklaring van een aangewezen instantie, waaruit blijkt dat die grond vrij is bevonden van besmetting met het aardappelcystenaaltje. 2. Als planten bedoeld in het eerste lid worden aangewezen bedrijfsmatig en in de open grond geteelde aardappelen die kennelijk worden geteeld met het doel de gehele plant of ondergrondse delen of de nateelt daarvan voor wederuitplant in het verkeer te brengen.” 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellante is een onderneming die sinds 1980 actief is op het gebied van biologische gewasbescherming ten behoeve van de landbouw. Naast de ontwikkeling van biologische insectenbestrijdingsmiddelen (steriele uienvliegen) en het monitoren en adviseren in verband met de bestrijding van wortelvliegen, houdt appellante zich bezig met monsterneming, laboratoriumonderzoek, advies en begeleiding in het kader van bestrijding van met name het aardappelcystenaaltje (hierna ook: AM). - Bij brief van 9 juli 2001 heeft de directeur van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) appellante onder meer het volgende meegedeeld: “In de brief van 28-9-1993 is De Groene Vlieg aangewezen als instantie die gerechtigd is om grondmonsters te nemen en te onderzoeken in het kader van het onderzoek op AM in verband met het verkrijgen van een AM-vrij verklaring ten behoeve van de teelt van voortkwekingsmateriaal. Indertijd was het protocol waarin de voorwaarden voor het aanwijzen zijn uitgewerkt nog niet beschikbaar. In de afgelopen periode is mede in overleg met uw organisatie bedoeld protocol opgesteld en recent vastgesteld. Het vastgestelde protocol is bij dit schrijven gevoegd. (…) In vervolg op de aanwijzing van 1993 wijs ik De Groene Vlieg te Dronten per 1 juli 2001 aan als officiële instantie die bevoegd is onder het bijgevoegde protocol bemonstering en onderzoek op AM uit te voeren en onderzoeksverklaringen AM af te geven die door de PD worden erkend als bewijs dat de grond vrij is van het aardappelcystenaaltje.” - Bovengenoemd protocol is een document van de PD, gedateerd 1 juli 2001, getiteld “Aanwijzing van organisaties die aardappelcysteaaltje grondmonsters nemen en/of onderzoeken ten behoeve van de teelt van voortkwekingsmateriaal”. Hierin is onder meer het volgende bepaald: “1 Juridische achtergrond Op grond van Richtlijn 69/465/EG en Richtlijn 2000/29/EG moet de teelt van voortkwekingsmateriaal dat in het verkeer wordt gebracht, plaats hebben gevonden op grond die vrij is bevonden van besmetting met het aardappelcysteaaltje (AM). Voor pootaardappelen geldt dat de grond voorafgaand aan de teelt onderzocht en vrij van AM moet zijn bevonden. In de Nederlandse regelgeving zijn deze eisen geïmplementeerd in: 1. het Besluit bestrijding aardappelmoeheid (Stb. 1992, 133) 2. de Regeling aanwijzing gebieden terreinen en planten aardappelmoeheid, laatstelijk gewijzigd op 6 juni 2001, inwerkingtreding op 1 juli 2001, (Stcrt. 107) 3. (…) Deze regelgeving heeft de volgende consequenties: • Vanaf 1 juli 2001 is in plaats van een door de Plantenziektenkundige Dienst afgegeven AM-vrij verklaring een geldige onderzoeksverklaring AM nodig voor de teelt c.q. het in het verkeer brengen van voortkwekingsmateriaal. • Organisaties die grondmonsters nemen of onderzoeken ten behoeve van een geldige onderzoeksverklaring AM dienen door de Plantenziektenkundige Dienst te zijn aangewezen: • de PD stelt hiertoe de minimumeisen vast waar deze organisaties aan dienen te voldoen; • door of onder verantwoordelijkheid van de PD worden organisaties die voor de te verrichten werkzaamheden in aanmerking willen komen, aangewezen en geborgd. • (…) De onderzoeksverklaring AM speelt hierbij een centrale rol. (…) 2.4 Controle en geldigheidsduur aanwijzing (…) De aanwijzing wordt beëindigd indien • de aangewezen organisatie aangeeft de aanwijzing te willen beëindigen of • de PD de aanwijzing intrekt omdat niet meer voldaan wordt aan de eisen of • het beleid op relevante punten wordt veranderd. Procedure reeds aangewezen organisaties Organisaties die bij de start van de huidige procedure reeds aangewezen waren, behoeven niet opnieuw een aanwijzing aan te vragen. Wel worden deze organisaties geaudit om te bepalen of zij aan de huidige eisen voldoen. (…) Indien de aanbevelingen niet worden opgevolgd, of indien (…) blijkt dat niet wordt voldaan aan de minimum eisen, dan kan de PD de aanwijzing voor de volgende onderdelen intrekken: • het nemen van grondmonsters voor het onderzoek op een aardappelcysteaaltje besmetting • het onderzoek van grondmonsters op een aardappelcysteaaltje besmetting • beide” - Uit een rapport van 22 maart 2006 van het Directoraat-Generaal Gezondheid & Consumentenbescherming van de Europese Commissie, getiteld “Final report of a follow-up mission carried out in the Netherlands from 3 to 7 october 2005 in order to audit the plant health system in the potato sector”, blijkt voorzover hier van belang, het volgende: “8. Conclusions 8.1. Plant health system The organisation and division of tasks within the main bodies involved in the plant health system in the potato sector, the PD and the NAK is well-defined and cooperation between them is good. PD headquarters guide and target action in an effective way, and the laboratories provide good scientific and diagnostic support. The fact that NAK shares its staff, equipment and has financial connections with its commercial subsidiary, NAK AGRO, is not fully in line with Article 2(1)(g) of Commission Directive 2000/29/EC which states that “the responsible official bodies in a Member States may delegate tasks to be accomplished under their authority and supervision to any legal person, whether governed by public or private law, which under its approved constitution is charged exclusively with specific public functions, provided that such person, or its members, has no personal interest in the outcome of the measures it takes.” In this case, NAK employees may have a personal interest in the outcome of the measures taken when charged with public functions to the advantage of NAK AGRO. (…) 11. Recommendations The competent authorities in the Netherlands are recommended to ensure that: (1) the status of the NAK meet the requirements of Article 2.1(g) of Council Directive 2000/29/EC, especially in relation to the exclusivity of public functions and potential conflict of interest; (…) ADDENDUM The Single Authority in the Netherlands has provided with the comments to the draft report (…) initial response to the recommendations: - Recommendations (1) (…): the Dutch authorities state that the fact that NAK shares its staff, equipment and has financial connections with its commercial subsidiary, NAK AGRO, is in itself not a violation of Directive 2000/29/EC Article 2.1 (g) (…).” - In een brief van 4 augustus 2006 van de Directeur-Generaal van het Directoraat-Generaal Gezondheid & Consumentenbescherming van de Europese Commissie aan de Permanente Vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Unie is onder meer het volgende opgenomen: “Hierbij verzoek ik u om nadere informatie over een kwestie die naar aanleiding van een inspectiebezoek (…) van het Voedsel- en Veterinair Bureau aan Nederland en in de briefwisseling na dit inspectiebezoek tussen de Commissie en de Nederlandse autoriteiten naar voren is gekomen. Het gaat om de status en het werk van de Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK) en zijn dochteronderneming, NAK AGRO. De NAK, die door de Plantenziektenkundige Dienst belast is met officiële controletaken, deelt personeel en apparatuur met NAK AGRO en heeft daar volgens het VVB-verslag ook financiële banden mee. Naar het zich laat aanzien, voert NAK AGRO in hoofdzaak werkzaamheden uit die niet onder de publieke controletaken vallen die aan de NAK gedelegeerd zijn (m.i.v. commerciële dienstverlening aan aardappeltelers). Het is de vraag of deze gang van zaken in overeenstemming is met artikel 2, lid 1, onder g) van Richtlijn 2000/29/EG (…) Volgens bovengenoemd artikel moet de organisatie waaraan bevoegdheden worden gedelegeerd ten eerste een rechtspersoon zijn die uitsluitend is belast met specifieke taken van openbaar belang. Uit de beschikbare gegevens valt niet op te maken of de taken en werkzaamheden van de NAK en NAK AGRO zodanig afgebakend zijn dat aan deze eis wordt voldaan. NAK AGRO lijkt onder andere belast te zijn met bepaalde officiële controlewerkzaamheden (toetsen op ringrot en bruinrot, analyses op aardappelcystenaaltjes en inspecties van quarantaineorganismen). Artikel 2, lid 1, onder g) bepaalt verder dat deze rechtspersoon en de leden daarvan geen enkel persoonlijk voordeel mogen trekken uit het resultaat van de door hen genomen maatregelen. Ook op dit punt kan (…) de onduidelijke scheidslijn tussen de belangen van de NAK en zijn commercieel werkende dochteronderneming negatief doorwerken op de maatregelen van beide organisaties om belangenconflicten te voorkomen bij de uitoefening van de publieke taken die aan de NAK en zijn personeel zijn toevertrouwd. Ik zou het op prijs stellen als u in detail zou willen aangeven welke maatregelen de Nederlandse autoriteiten genomen hebben om aan artikel 2, lid 1, onder g) te voldoen.” - Bij brief van 9 november 2006 heeft de Permanente Vertegenwoordiger van het Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Unie op bovenstaande brief, onder meer, het volgende geantwoord: “De briefwisseling met FVO [Voedsel- en Veterinair Bureau] is voor Nederland aanleiding geweest om te bezien of veranderingen nodig zijn in de rollen van NAK en NAK AGRO. Klaarblijkelijk geeft de manier waarop de Nederlandse overheid fytosanitaire taken heeft belegd bij NAK en NAK AGRO onduidelijkheid over het voldoen aan de vereisten van richtlijn 2000/29/EG. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft om die reden besloten om aanpassingen aan te brengen in de toedeling van fytosanitaire taken aan NAK en NAK AGRO. Deze aanpassingen maken deel uit van een bredere aanpassing van het Nederlandse fytosanitaire stelsel (project PlantKeur), waarover uw plv. Directeur-Generaal, mevrouw Husu-Kallo, door onze Directeur-Generaal, mevrouw Bergkamp, eerder dit jaar is geïnformeerd. In de huidige situatie zijn de fytosanitaire inspecties in het kader van de afgifte van plantenpaspoorten door de Plantenziektekundige Dienst (PD) bij overeenkomst uitbesteed aan NAK, alsmede twee andere keuringsdiensten (Naktuinbouw, Bloembollenkeuringsdienst (BKD)). De inspecties, monstername en laboratoriumdiagnostiek voor bruinrot en ringrot zijn bij overeenkomst belegd bij NAK AGRO; officiële besluiten worden genomen door de PD. Ook de bemonstering te velde en laboratoriumanalyse van grondmonsters voor onderzoek naar de aanwezigheid van aardappelcystenaaltjes wordt uitgevoerd door NAK AGRO. Bij de implementatie van PlantKeur worden alle officiële fytosanitaire taken die nu door NAK AGRO worden uitgevoerd overgebracht naar NAK. De stichting NAK neemt in zijn statuten op dat NAK uitsluitend is belast met wettelijke taken en specifieke taken van openbaar belang die in het verlengde liggen van de wettelijke taak. De statuten worden goedgekeurd door de minister van LNV en kunnen enkel met diens instemming worden gewijzigd. U ontvangt te zijner tijd een kopie van de aangepaste statuten. NAK AGRO zal niet langer betrokken zijn bij de uitvoering van officiële fytosanitaire taken. Tussen NAK en NAK AGRO wordt een personele scheiding aangebracht. NAK wordt door LNV belast met de uitvoering van Europese en nationale regelgeving op het gebied van kwaliteit en gezondheid van planten en plantaardige produkten (verkeersrichtlijnen, fytosanitaire richtlijnen). LNV beoordeelt of overige taken van openbaar belang zijn. Het voornemen is deze aanpassingen begin 2007 door te voeren. Graag maak ik van de gelegenheid gebruik om u te informeren over het geheel aan veranderingen dat in het kader van PlantKeur wordt doorgevoerd, zodat u bekend is hoe het nieuwe arrangement is opgebouwd en er duidelijkheid is over de conformiteit aan de eisen van richtlijn 2000/29/EC en andere fytosanitaire richtlijnen. Invoering van het nieuwe inspectiestelsel vindt overigens niet eerder plaats dan nadat vast is komen te staan dat het stelsel acceptabel is voor de Europese Commissie en onze handelspartners. Dit wordt op zijn vroegst 1 april 2007. Over de precieze datum van invoering zult u tijdig en separaat worden geïnformeerd. In het nieuwe systeem worden de plantenpaspoorttaken, de import- en exportinspecties met daarbij de afgifte van fytosanitaire certificaten en bepaalde diagnostische activiteiten bij overeenkomst belegd bij de keuringsdiensten NAK, Naktuinbouw, BKD en het Kwaliteitscontrolebureau (KCB). De werkzaamheden vinden plaats onder het gezag, de verantwoordelijkheid en het toezicht van LNV. De minister van LNV mandateert de betrokken medewerkers van de keuringsdiensten. Elk van de keuringsdiensten krijgt een specifiek werkveld (respectievelijk landbouwgewassen, uitgangsmateriaal tuinbouwgewassen, bloembolgewassen, en eindproducten sierteelt, groenten en fruit). De nieuwe taken vormen een uitbreiding van het pakket wettelijke taken dat op dit moment al door deze diensten wordt uitgevoerd. De keuringsdiensten mogen niet met elkaar concurreren. De onafhankelijke uitvoering van de fytosanitaire taken door de keuringsdiensten wordt geborgd door een statutenwijziging bij elk van deze diensten zoals hierboven beschreven voor NAK, zodat vastligt dat de diensten alleen wettelijke taken uitvoeren of taken van openbaar belang die in het verlengde daarvan liggen. Vastgelegd wordt ook dat de diensten geen winstoogmerk hebben en dat medewerkers, directie en bestuur geen persoonlijk voordeel mogen hebben bij de werkzaamheden of het verstrekken van certificaten.” - Op 27 november 2006 hebben medewerkers van verweerders ministerie tijdens een bijeenkomst, die door appellante werd bijgewoond, bovenbeschreven problematiek van uitbesteding van specifieke taken van openbaar belang aan commerciële ondernemingen uiteengezet. - Bij brief van 23 januari 2007 heeft appellante onder meer het volgende aan verweerder meegedeeld: “Mede met het oog op de bespreking van 24 januari aanstaande inzake de implementatie van de Richtlijn 2000/29/EG en de gevolgen van deze implementatie geven wij u het volgende te kennen. Vooropgesteld zij, dat het ons nog immer onduidelijk is of en in hoeverre de implementatie van de Richtlijn 2000/29/EG automatisch met zich brengt, dat de particuliere laboratoria, zoals de Groene Vlieg, niet meer dan wel slechts in beperkte mate betrokken zouden kunnen worden bij de uitvoering van de veldonderzoeken, die verband houden met de wettelijke phytosanitaire taken. (…) Met betrekking tot de gevolgen van de implementatie van de Richtlijn wijzen wij er reeds op voorhand op dat, indien deze implementatie de gevolgen zou hebben die uw Ministerie thans schetst, uw Ministerie zich dan gedurende een periode van bijna 7 jaar schuldig heeft gemaakt aan een onjuiste wetstoepassing. Uw Ministerie heeft daarbij ons bedrijf op het verkeerde been gezet door gedurende deze periode consequent een zodanige uitleg aan de Richtlijn te geven, dat de uitvoerende werkzaamheden zonder meer door ons laboratorium zouden kunnen worden uitgevoerd. Bovendien zijn in de loop van de tijd steeds meer taken in onze richting geschoven. Duidelijk mag zijn, dat ten gevolge van een mogelijk onjuiste wetstoepassing door uw Ministerie ernstige en structurele schade heeft kunnen ontstaan bij ons bedrijf. Zo is ons bedrijf in andere hand overgegaan met het oog op de hier aan de orde zijnde uitvoerende werkzaamheden, zijn er ten behoeve van deze werkzaamheden ingrijpende investeringen in het bedrijf gedaan en is de bedrijfsorganisatie in grote mate gebaseerd op de uitvoerende phytosanitaire werkzaamheden. Dit zal als gevolg hebben, dat uw Ministerie een aanzienlijke schadevergoeding aan ons bedrijf zal moeten betalen: uw Ministerie zou dan immers gedurende een periode van 7 jaar onrechtmatig hebben gehandeld door consequent de Richtlijn onjuist te implementeren c.q. onjuist uit te leggen. In het licht van het vorenstaande (…) zal een “oplossing” in de zin dat ons bedrijf, althans een deel van haar (…) activiteiten, opgaat in een rechtspersoon als bedoeld in de Richtlijn, onvoldoende zijn om de schade te kunnen dekken die wij reeds hebben geleden dan wel nog zullen lijden. Voor deze schade, waaronder ook bijkomende kosten worden verstaan en waarvoor wij uw Ministerie volledig aansprakelijk houden, zal dan ook moeten worden gezocht naar een volledig dekkende en structurele oplossing.” - Bij brief van 19 maart 2007 heeft appellante verweerder eraan herinnerd dat zij er tijdens een bespreking met medewerkers van verweerders ministerie op 9 februari 2007 onder meer op heeft gewezen dat haar omstandigheden wezenlijk afwijken van die van de overige private laboratoria en dat het ministerie heeft aangegeven eerst het overleg met alle laboratoria te willen afronden alvorens na te gaan of de geboden oplossingen voor appellante soelaas kunnen bieden, gelet op de bijzondere omstandigheden waarin zij verkeert. Tevens heeft appellante gesteld dat zolang zij in onzekerheid verkeert over de uiteindelijke weg die het ministerie al dan niet in overleg met de betrokken laboratoria wil bewandelen, het voor haar niet mogelijk is schadebeperkende maatregelen te nemen, zoals het - indien en voorzover mogelijk - wijzigen van het beleid en de commerciële koers van het bedrijf. - Bij brief aan verweerder van 3 april 2007 heeft appellante onder meer uiteengezet welke financiële gevolgen de onzekerheid over het behoud van de aanwijzing heeft voor de onderneming. - Bij brief van 4 april 2007 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat hij voornemens is de aanwijzing, op grond waarvan zij gerechtigd is een verklaring als bedoeld in artikel 2 van de Regeling af te geven, per 1 juli 2008 in te trekken. - Van de gelegenheid omtrent dit voornemen haar zienswijze bekend te maken, heeft appellante bij brief van 15 mei 2007 gebruik gemaakt. Daarbij heeft appellante onder andere aangevoerd: “Zoals meerdere malen zowel schriftelijk als mondeling met u c.q. met uw Ministerie is gecommuniceerd, bevindt de Groene Vlieg zich in bijzondere omstandigheden, die wezenlijk afwijken van die van andere private laboratoria. Blijkens het Final Report (…) van de Europese Commissie neemt de Groene Vlieg 35% van dit onderzoek voor haar rekening, terwijl de overige private laboratoria tezamen slechts 5% van dat onderzoek voor hun rekening nemen. Dit betekent, dat (…) de Groene Vlieg een wezenlijk andere positie heeft dan de overige laboratoria, waardoor de Groene Vlieg aanmerkelijk zwaarder en op onevenwichtige wijze zal worden getroffen door de definitieve intrekking van de erkenning. De Groene Vlieg heeft met name in haar vestiging te Dronten haar klantenkring, haar bedrijfsorganisatie, haar personeel en de uitrusting van haar laboratorium volledig ingericht op deze werkzaamheden. Met andere woorden: voor de Groene Vlieg zijn uitvoerende werkzaamheden met het oog op aardappelmoeheid een hoofdactiviteit, waarbij geldt dat de vestiging in Dronten zich (…) nagenoeg volledig op deze werkzaamheden heeft toegelegd. In dit verband verwijs ik naar (…) interne notities (…) waarin uitvoerig is omschreven welke gevolgen de intrekking heeft voor de Groene Vlieg. (…) Voor de andere laboratoria geldt dat zij de uitvoerende werkzaamheden in het kader van aardappelmoeheid als nevenactiviteit hebben, zodat deze slechts voor een zeer beperkt deel afhankelijk zijn van deze werkzaamheden. Bovendien hebben deze laboratoria hun organisatie, hun personeel en de uitrusting van hun laboratoria anders ingericht dan de Groene Vlieg. Daarbij komt dat de Groene Vlieg de afgelopen zeven jaar aanzienlijke investeringen heeft gedaan, nu u gedurende die periode kennelijk van mening bent geweest, dat de Richtlijn geen gevolgen heeft voor de aanwijzing en u gedurende deze periode geen signaal heeft doen uitgaan, dat de aanwijzing op enigerlei wijze in gevaar zou kunnen komen. In uw onderbouwing moet duidelijk worden gemaakt waarom u in aanmerking genomen het vorenstaande meent, dat de aanwijzing zou moeten worden ingetrokken en op grond waarvan u meent dat u ter zake niet schadeplichtig bent c.q. niet bent gehouden om een nadeelcompensatieregeling te treffen. (…) Uit uw vooraankondiging en ook overigens blijkt niet dat u zich op enigerlei wijze de moeite hebt getroost om de bijzondere omstandigheden van de Groene Vlieg te onderzoeken, zulks ondanks het feit dat de Groene Vlieg tijdens gesprekken op uw Ministerie en schriftelijk uitdrukkelijk heeft gewezen op het feit, dat zij in bijzondere omstandigheden verkeert, die wezenlijk afwijken van die van andere laboratoria, zie ook notities (…) inzake de verdere beschrijving van de organisatiestructuur en de toelichting op de financiële gevolgen. Met betrekking tot de bijzondere omstandigheden van De Groene Vlieg, die wezenlijk afwijken van andere laboratoria, is bij het gesprek op het Ministerie van 11 april 2007 zelfs uitdrukkelijk aangegeven, dat LNV zich daarin niet wenst te verdiepen, zolang niet vaststaat of er een voor alle betrokken partijen voldoende oplossing kan worden gevonden. Dit laatste is opmerkelijk en ook ernstig te noemen: een passende oplossing kan immers eerst worden bereikt indien ook de bijzondere omstandigheden van het geval zijn onderzocht. Bovendien staat inmiddels vast dat u in afwijking van uw eerder gedane toezeggingen niet meer wenst te zoeken naar een oplossing, zoals eerder afgesproken. (…) Uit het vorenstaande volgt, dat u niet alleen op geen enkele wijze bent overgegaan tot een evenredige belangenafweging, maar bovendien blijkt daar ook [uit] dat u in strijd heeft gehandeld met het uitgangspunt dat voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Met het oog hierop is een schaderegeling c.q. een nadeelcompensatieregeling op zijn plaats. In uw vooraankondiging blijkt echter op geen enkele wijze, dat u van zins bent om een dergelijke regeling in het leven te roepen. Tijdens de bespreking op 11 april 2007 is van uw zijde zelfs uitdrukkelijk aangegeven, dat u onder geen enkel beding van plan bent om er [t]er zake een voorziening te treffen.” - Bij besluit van 2 augustus 2007 heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat de aanwijzing, op grond waarvan zij gerechtigd is een verklaring als bedoeld in artikel 2 van de Regeling af te geven, per 1 juli 2008 wordt ingetrokken. - Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 september 2007 bezwaar gemaakt. - In bezwaar heeft appellante een in haar opdracht op 22 november 2007 opgesteld rapport overgelegd van OAZ Advies B.V., getiteld “Verkennend onderzoek De Groene Vlieg”, waarin, samengevat, wordt geconcludeerd dat appellante bij handhaving van de intrekkingsdatum failliet zal gaan en, gerekend vanaf die datum, nog minstens drie jaar nodig heeft om een omslag te maken. - Op 19 december 2007 is appellante omtrent haar bezwaar gehoord. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Aan het bestreden besluit, waarbij verweerder het bezwaar van appellante tegen de intrekking met ingang van 1 juli 2008 van de haar verleende aanwijzing ongegrond heeft verklaard, heeft verweerder, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Op grond van richtlijn 69/465/EEG en richtlijn 2000/29/EG dient de teelt van voortkwekingsmateriaal dat in het verkeer wordt gebracht, plaats te hebben gevonden op grond die vrij is van besmetting met AM. In de periode van begin jaren ’90 tot 2004 zijn werkzaamheden met betrekking tot monstername, laboratoriumonderzoek en besluitvorming ten behoeve van de afgifte van officiële verklaringen opgedragen aan private commerciële laboratoria. Vanaf 1 juli 2001 was er in plaats van een door de PD afgegeven AM-verklaring een geldige onderzoeksverklaring AM nodig voor de teelt of het in het verkeer brengen van voortkwekingsmateriaal. Gelet hierop is appellante bij besluit van 9 juli 2001 aangewezen als instantie die een verklaring als bedoeld in artikel 2 Regeling kan afgeven. Die bevoegdheid bracht overigens met zich dat appellante tevens de grondmonsters voor het AM-onderzoek nam. Door deze aanwijzing is een officiële fytosanitaire taak aan appellante uitbesteed, aldus verweerder. De taken die in richtlijn 2000/29/EG aan de lidstaten zijn opgedragen dienen in beginsel te worden uitgevoerd door de officiële instantie van een lidstaat, in Nederland de PD. Onder bepaalde voorwaarden kunnen de officiële instanties van een lidstaat taken, die onder hun gezag en toezicht moeten worden verricht, uitbesteden. Die eisen zijn neergelegd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g, van deze richtlijn. De rechtspersoon, waaraan de uitvoering van een officiële taak wordt overgedragen, moet, krachtens zijn officieel goedgekeurde statuten, uitsluitend zijn belast met specifieke taken van openbaar belang en mag, evenals haar leden, geen enkel persoonlijk voordeel trekken uit het resultaat van de maatregelen die zij neemt. Aangezien de ondernemingen waaraan indertijd aanwijzingen zijn verleend, waaronder appellante, niet uitsluitend zijn belast met specifieke taken van openbaar belang, voldoen zij niet aan de eisen van de richtlijn 2000/29/EG. De Europese Commissie (hierna: EC) heeft in ambtelijk overleg sinds september 2006 aangegeven dat de positie van private laboratoria in het huidige stelsel moet worden aangepast. De EC heeft, onder meer bij brief van 18 september 2007, aangegeven dat zij betrokkenheid van private laboratoria bij officieel onderzoek naar quarantaineorganismen niet zal toestaan. Naar de mening van verweerder is de noodzaak tot intrekking van de aanwijzing daarmee gegeven. Het door appellante in bezwaar ingenomen standpunt dat de onderzoeksverklaring AM geen besluit zou zijn, doet er volgens verweerder niet aan af dat het besluit tot intrekking van de aanwijzing als instantie bedoeld in artikel 2 Regeling juist is. Ook de door appellante voorgestane oplossing van een zelfstandig bestuurorgaan (hierna: zbo) kan niet aan de juistheid van het intrekkingsbesluit afdoen. Overigens is het regeringsbeleid om geen nieuwe zbo’s op te richten. Dat verweerder onder de werking van richtlijn 2000/29/EG officiële taken aan appellante heeft uitbesteed, betekent volgens hem niet dat de aanwijzing in stand moet worden gelaten, aangezien inmiddels duidelijk is geworden dat dit strijdig is met die richtlijn. Appellante moet volgens verweerder geacht worden van die richtlijn op de hoogte te zijn en kan zich derhalve niet met succes op het vertrouwensbeginsel beroepen. Daar appellante wordt geacht het communautaire recht te kennen, ligt het niet in de rede een te lange overgangstermijn (van twee jaar) toe te kennen. Appellante is sinds 4 april 2007 bekend met het voornemen de aanwijzing in te trekken en heeft meer dan een jaar de tijd gehad om zich aan de nieuwe situatie aan te passen. Bij het bepalen van de overgangstermijn tot 1 juli 2008 is bovendien rekening gehouden met het feit dat voor appellante het seizoen loopt van zomer tot zomer. Verweerder ziet geen aanleiding nadeelcompensatie toe te kennen. Appellante kende richtlijn 2000/29/EG of kon die kennen, aangezien zij met de uitvoering van een deel daarvan was belast. Bovendien is haar een voldoende overgangstermijn gegund. Het feit dat appellante vele jaren in strijd met richtlijn 2000/29/EG werkzaam is geweest, brengt met zich dat zij geen recht heeft op schadevergoeding. 4. Het standpunt van appellante Appellante heeft, samengevat, gesteld dat zij geen verklaring afgeeft dat de grond vrij is van AM. Zij voert bemonstering uit en levert onderzoeksgegevens op basis waarvan kan worden aangetoond dat de grond vrij is van AM. Deze onderzoeksgegevens betreffen een andersoortige verklaring dan die bedoeld in artikel 2 Regeling. De aldaar bedoelde verklaring is immers de verklaring van het bevoegde gezag dat de grond vrij is van AM. Appellante heeft sinds haar aanwijzing van 9 juli 2001 geen vrijverklaringen in de zin van artikel 2 Regeling afgegeven. Ook is appellante van mening dat de EC niet op voorhand heeft uitgesloten de mogelijkheid dat private laboratoria opgaan in een zelfstandig bestuursorgaan in de zin van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g, richtlijn 2000/29/EG. Verweerder kan niet zonder deugdelijke motivering voorbijgaan aan dit alternatief. Verder heeft appellante in beroep gewezen op het rapport van OAZ Advies B.V. van 22 februari 2008, getiteld “Onderzoek continuïteit De Groene Vlieg B.V.”, dat een aanvulling betreft op het reeds in bezwaar overgelegde rapport. Uit dit vervolgrapport blijkt dat het bestreden besluit zeer ernstige gevolgen heeft voor de continuïteit van de onderneming en zelfs tot faillissement zal kunnen leiden. Niet alleen zal appellante, gezien het significante aandeel van het AM-onderzoek in haar totale omzet, aanzienlijke verliezen leiden, maar bovendien is een ingrijpende reorganisatie noodzakelijk van de totale bedrijfsvoering met alle kosten van dien. Een overgangstermijn mitigeert deze gevolgen niet, maar biedt appellante wel de gelegenheid de vereiste omschakeling in het productieproces te maken en aldus haar voortbestaan veilig te stellen. De gegunde overgangstermijn is echter evident te kort. Ettelijke malen en ruimschoots vóór de beslissing tot intrekking heeft appellante zowel mondeling als schriftelijk deze zwaarwegende feiten en omstandigheden uiteengezet. Verweerder heeft daaraan echter geen serieuze aandacht geschonken. In het bestreden besluit is hij volledig voorbij gegaan aan hetgeen appellante dienaangaande heeft aangedragen, hetgeen in strijd is met het vereiste van een evenredige belangenafweging. Appellante heeft er tevens herhaaldelijk op gewezen dat zij, in vergelijking met de andere aangewezen commerciële laboratoria, door het bestreden besluit onevenredig zwaar wordt getroffen. Ook hieraan is verweerder voorbij gegaan. Dat verweerder plotseling een andere uitleg geeft aan de ongewijzigd gebleven Europese regelgeving was volgens appellante echter niet voorzienbaar en kan niet tot het normale ondernemersrisico worden gerekend. Naar de mening van appellante kan niet van haar worden verlangd de gevolgen van een mogelijk door verweerder in het verleden gemaakte fout te dragen. Met de onevenredige gevolgen van het bestreden besluit heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden. Appellante vindt dat verweerder haar ten minste een langere overgangstermijn en schadevergoeding had behoren te bieden. 5.1 Ter beoordeling van het College staat of het bestreden besluit, waarbij verweerder de intrekking van de aan appellante verleende aanwijzing heeft gehandhaafd, in rechte stand kan houden. 5.2.1 Het College is van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de overdracht in Nederland van officiële fytosanitaire taken, zoals het uitvoeren van fytosanitaire controles op de plaats van productie, aan commercieel opererende laboratoria strijdig is met het communautaire recht en om die reden ongedaan dient te worden gemaakt. Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g, van richtlijn 2000/29/EG bepaalt immers dat de verantwoordelijke officiële instanties van een lidstaat - in Nederland de PD - de in de richtlijn bedoelde taken die onder hun gezag en toezicht moeten worden verricht, slechts aan een rechtspersoon kunnen overdragen, indien deze, krachtens zijn officieel goedgekeurde statuten, uitsluitend is belast met specifieke taken van openbaar belang, op de voorwaarde dat die rechtspersoon en de leden daarvan geen enkel persoonlijk voordeel trekken uit het resultaat van de maatregelen die zij nemen. Het College verstaat deze bepaling aldus dat het verrichten van officiële fytosanitaire taken door een rechtspersoon die niet uitsluitend publieke taken verricht en die daarbij enig persoonlijk belang kan hebben, onverenigbaar wordt geacht met het algemeen belang van bescherming van de gemeenschap tegen schadelijke organismen, aangezien dit de doelstelling van de richtlijn in gevaar zou kunnen brengen. Het belasten van een commerciële onderneming met de uitvoering van fytosanitaire controles verdraagt zich niet met dit uitgangspunt. 5.2.2 Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat appellante de bemonstering en het laboratoriumonderzoek met betrekking tot AM alsmede de afgifte van de in artikel 2 Regeling bedoelde onderzoeksverklaringen, niet kan voortzetten en dat de aanwijzing waaraan zij de bevoegdheid ontleent deze officiële taken te verrichten, dient te worden beëindigd. Gezien haar commerciële activiteiten op het gebied van gewasbescherming, kan appellante niet worden aangemerkt als rechtspersoon die uitsluitend is belast met specifieke taken van openbaar belang. Het oogmerk waarmee appellante op deze markt actief is, brengt met zich dat zij in het licht van de doelstelling van richtlijn 2000/29/EG niet geschikt kan worden geacht officiële fytosanitaire taken te verrichten. Hiermee wordt niet bedoeld dat appellante de deskundigheid en integriteit mist om die taken uit te voeren - daarvan is nimmer gebleken - doch slechts dat inherent aan de aard van haar onderneming is dat zij afhankelijk is van de mate waarin haar product wordt afgenomen, terwijl de richtlijn beoogt de risico’s - van belangenverstrengeling of zelfs de schijn daarvan - die een dergelijke afhankelijkheid in zich kan bergen, zoveel mogelijk uit te sluiten. 5.3 Voorzover het besluit van 2 augustus 2007 ertoe strekt de overdracht van officiële fytosanitaire taken in Nederland met richtlijn 2000/29/EG in overeenstemming te doen zijn, acht het College de intrekking van de aanwijzing van appellante als de in artikel 2 Regeling bedoelde instantie dan ook rechtmatig. 5.4 Vervolgens staat het College voor de vraag of en in hoeverre verweerder aan de op zichzelf rechtmatig te achten intrekking van de aanwijzing een langere overgangstermijn en/of een schadeloosstelling had moeten verbinden. Te dien aanzien overweegt het College het volgende. 5.5 Het College is van oordeel dat verweerder zich bij de beantwoording van bovenstaande vraag onvoldoende rekenschap heeft gegeven van het feit dat zijn beslissing tot intrekking van de aan appellante verleende aanwijzing niet het resultaat is van een afweging dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate tegen voortzetting van de aanwijzing verzetten, maar het gevolg is van de rectificatie van een door hemzelf gemaakte fout. Op basis van zijn onjuiste opvatting over de reikwijdte van de in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder g, van richtlijn 2000/29/EG neergelegde overdrachtsbevoegdheid heeft verweerder immers ten onrechte een praktijk in het leven geroepen en jarenlang in stand gelaten waarbij stelselmatig officiële fytosanitaire taken aan commerciële laboratoria waren overgedragen. Verweerder miskent met zijn in dit verband naar voren gebrachte stelling, inhoudende dat appellante die deels met de uitvoering van in richtlijn 2000/29/EG bedoelde officiële taken was belast, geacht mag worden het recht te kennen, - daargelaten dat hier geen punitieve sanctie aan de orde is - dat hij zelf jarenlang niet de onjuistheid van zijn interpretatie van het ter zake in de richtlijn bepaalde heeft onderkend. Verweerder kan naar het oordeel van het College niet van appellante verlangen dat zij een betere kennis van het communautaire recht heeft dan hijzelf. Het College is, anders dan verweerder, van oordeel dat appellante geenszins heeft moeten of kunnen voorzien dat de overdracht aan haar van officiële fytosanitaire taken in strijd met de richtlijn zou worden bevonden. Behoudens de toepasselijkheid van één van de in het protocol van 1 juli 2001 genoemde drie gronden voor beëindiging van de aanwijzing, mocht appellante ervan uitgaan dat zij haar taken in het kader van de controle op AM kon (blijven) verrichten. 5.6 De omstandigheid dat aan de intrekking van de eertijds aan appellante verleende aanwijzing een aan verweerder toe te rekenen en voor appellante niet voorzienbare fout ten grondslag ligt, is naar het oordeel van het College zodanig bijzonder dat dit niet kan worden geacht tot het normale ondernemersrisico van appellante te behoren. De gevolgen van intrekking van die aanwijzing kan verweerder derhalve niet redelijkerwijs voor rekening en risico van appellante laten. Indien appellante niet ten minste een redelijke termijn ter aanpassing van haar bedrijfsactiviteiten en een tegemoetkoming in de kosten wordt geboden, is het besluit tot intrekking van de aan appellante verleende aanwijzing naar het oordeel van het College niet rechtmatig. 5.7.1 Met zijn tegenwerping dat appellante gedurende jaren in strijd met het in richtlijn 2000/29/EG bepaalde werkzaamheden heeft kunnen verrichten en derhalve geen recht heeft op een schadeloosstelling, gaat verweerder eraan voorbij dat appellante weliswaar van de door hem gemaakte fout voordeel heeft genoten, doch dat zij te goeder trouw is geweest en dat zij bovendien op grond van diezelfde fout van verweerder tevens investeringen in bijvoorbeeld personeel en apparatuur heeft gedaan en langlopende verplichtingen is aangegaan, waartoe zij zonder die (gecontinueerde) fout niet zou zijn overgegaan. 5.7.2 Het standpunt van verweerder dat hij appellante met een overgangstermijn tot 1 juli 2008 voldoende in staat heeft gesteld haar bedrijfsvoering aan de nieuwe situatie aan te passen, kan het College niet overtuigen. Zo er een afweging van de relevante feiten en omstandigheden van het geval heeft plaatsgevonden, heeft het College, afgezien van de omstandigheid dat rekening is gehouden met het seizoen waarbinnen de werkzaamheden met betrekking tot het AM-onderzoek voornamelijk plaatsvinden, niet kunnen vaststellen op grond van welke feiten en omstandigheden verweerder tot zijn oordeel is gekomen dat met die termijn in de situatie van appellante in voldoende mate aan haar belangen tegemoet is gekomen. Dit terwijl appellante sinds zij van verweerders intrekkingsplannen op de hoogte raakte telkenmale uitgebreid heeft gemotiveerd welke gevolgen de intrekking van de aanwijzing heeft voor de continuïteit van haar onderneming en waarom een langere overgangstermijn in haar situatie noodzakelijk is om het voortbestaan van haar onderneming zeker te stellen. Op het in dit verband door appellante ter onderbouwing van haar stellingen in bezwaar overgelegde rapport van OAZ Advies B.V. is verweerder geheel niet ingegaan. Het College - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 23 januari 2008; - herroept het besluit van 2 augustus 2007, voorzover het de ingangsdatum van de intrekking van de aanwijzing en de afwijzing van verdere nadeelcompensatie betreft; - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; - veroordeelt verweerder in de door appellante in beroep gemaakte kosten tot een bedrag van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden; - bepaalt dat de Staat der Nederlanden het door appellante betaalde griffierecht van € 285,- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt. Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M.A. van der Ham en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2008. w.g. E.R. Eggeraat w.g. C.G.M. van Ede