ECLI:NL:CBB:2008:BC6322

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 07/227 12 maart 2008 6298 Besluit benoemingsrechten Commissie Varkenshouderij 2006 (SER) Uitspraak in de zaak van: de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (hierna: NVV), te Barneveld, gemachtigde: W. Zwanenburg, voorzitter, tegen de Sociaal-Economische Raad, verweerder, gemachtigde: mr. R.C. Gilhuijs, werkzaam bij verweerder, aan welk geding voorts als partij deelneemt: de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (hierna: LTO Nederland), te Den Haag, gemachtigde: V.B. Triebert, werkzaam bij LTO Nederland. NVV heeft bij brief van 6 april 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 februari 2007. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van NVV tegen een besluit van 29 augustus 2006, waarbij verweerder het Besluit benoemingsrechten Commissie Varkenshouderij 2006 heeft gewijzigd, ongegrond verklaard. Bij brief van 10 mei 2007 heeft NVV de gronden van haar beroep aangevuld. Bij brief van 25 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. LTO Nederland heeft bij brief van 24 oktober 2007 desgevraagd medegedeeld als partij aan het geding te willen deelnemen. Op 19 december 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij NVV, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, J.L. Geurts en A. Kroes, verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en dr. J. van der Bij, en LTO Nederland, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, zijn verschenen. 2. De grondslag van het geschil 2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo), voorzover thans van belang, luidt: "Artikel 72 1. De bedrijfslichamen hebben een bestuur, een voorzitter en een dagelijks bestuur, alsmede, bij toepassing van artikel 88, een of meer commissies uit het midden van het bestuur, en, bij toepassing van artikel 88a, een of meer andere organen. 2. (…) Artikel 88 1. Het bestuur van een bedrijfslichaam is bevoegd voor bepaalde onderwerpen commissies uit zijn midden in te stellen. 2. De artikelen 10 en 77 zijn ten aanzien van deze commissies van overeenkomstige toepassing. Artikel 88a 1. Bij het instellingsbesluit kunnen ook andere organen van het lichaam worden ingesteld. Daarbij wordt tevens hun samenstelling geregeld. 2. De artikelen 10 en 77 zijn ten aanzien van deze organen van overeenkomstige toepassing. " Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees, voorzover thans van belang, luidt: "Artikel 1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: a. de wet: de Wet op de bedrijfsorganisatie; b. het productschap: het Productschap Vee en Vlees; c. commissie: een orgaan als bedoeld in artikel 88a van de wet; d. de raad: de Sociaal-Economische Raad; e. (…) Artikel 5 1. Het productschap heeft commissies voor aangelegenheden op het gebied van: a. de varkenshouderij, te weten de Commissie Varkenshouderij; b. (…) 2. De leden van de commissies worden benoemd door door de raad aan te wijzen organisaties van ondernemers en van werknemers. Voor aanwijzing komen slechts in aanmerking naar het oordeel van de raad representatieve organisaties van ondernemers en van werknemers. 3. (…) Artikel 6 De Commissie Varkenshouderij bestaat uit negen leden. Daarvan worden zeven leden benoemd door organisaties van ondernemers en twee leden door organisaties van werknemers. " De verordening van de Sociaal-Economische Raad (hierna: SER) van 15 september 2000 houdende criteria ter bepaling van de representativiteit van organisaties van ondernemers en van werknemers ten behoeve van de samenstelling van publiekrechtelijke colleges op centraal, bedrijfstak- en regionaal niveau, alsmede criteria voor de toewijzing van zetels in deze colleges aan representatieve organisaties van ondernemers en van werknemers (hierna: Verordening representativiteit organisaties), voorzover thans van belang, luidt: "Hoofdstuk 1 Toepassingsbereik Artikel 1 Het in deze verordening bepaalde vindt toepassing bij het voorbereiden en nemen van besluiten door de Sociaal-Economische Raad en zijn commissies, houdende aanwijzing van organisaties van ondernemers en van werknemers die gerechtigd zijn tot het benoemen van de leden, onder bepaling van het aantal leden dat per organisatie benoemd kan worden in: - - (…) de organen van bedrijfslichamen, bedoeld in artikel 88a van de Wet op de bedrijfsorganisatie, - (…) Hoofdstuk 2 Criteria van representativiteit van organisaties Artikel 2 Voor aanwijzing als gerechtigd tot het benoemen van leden van de in artikel 1 bedoelde publiekrechtelijke colleges komen slechts in aanmerking organisaties die: a. krachtens hun statutaire doelstelling hun werkzaamheid kunnen uitstrekken tot ten minste een belangrijk gedeelte van het terrein waarop het desbetreffende college een taak heeft te vervullen, en b. voldoen aan het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 9, hetzij met betrekking tot de ondernemers onderscheidenlijk de werknemers in het te vertegenwoordigen bedrijfsleven of gedeelte van het bedrijfsleven in het algemeen, hetzij met betrekking tot een bepaalde groep van die ondernemers of van die werknemers. (…) Artikel 9 Een organisatie van ondernemers kan slechts representatief zijn voor een bepaalde groep van ondernemers die zij beoogt te organiseren, indien haar leden tezamen een niet onbetekenend sociaal-economisch gewicht binnen die groep hebben en derhalve de organisatie qua sociaal-economische grootte niet onbetekenend is. Voor de bepaling van de sociaal-economische grootte van een organisatie van ondernemers komen als maatstaf in aanmerking: het aantal ondernemers dat lid is van de organisatie, de omzet van ondernemingen van de leden en het totale aantal personen werkzaam in deze ondernemingen. Zo nodig kunnen voorts als maatstaf in aanmerking worden genomen: het aantal zelfstandige ondernemingen of vestigingspunten van de leden, de betaalde lonen of de door de leden verwerkte hoeveelheid grondstof. (…) Hoofdstuk 4 De toewijzing van zetels aan representatieve organisaties (…) Artikel 19 Ingeval alle representatieve organisaties van ondernemers onderscheidenlijk van werknemers die zich voor aanwijzing van bestuursleden hebben aangemeld, ingevolge hoofdstuk 3 in aanmerking komen voor de benoeming van een of meer leden in een college in onderling overleg volledige overeenstemming bereiken over de zetelverdeling, geschiedt de aanwijzing van zetels dienovereenkomstig. Artikel 20 Indien blijkt dat de zetelverdeling van een college niet overeenkomstig artikel 19 kan plaatsvinden, worden de voor ondernemers onderscheidenlijk werknemers beschikbare zetels in het betrokken college tussen de aanwezige representatieve organisaties verdeeld overeenkomstig de verhouding tussen deze organisaties wat hun sociaal-economische grootte betreft; bij de organisaties van werknemers wordt daarbij hun ledental of dat van de aangesloten organisaties in het ressort van het desbetreffende college als maatstaf genomen; ten aanzien van de organisaties van ondernemers wordt het bepaalde in de tweede en derde zin van artikel 9 overeenkomstig toegepast. Artikel 21 De toewijzing van zetels aan organisaties van ondernemers onderscheidenlijk werknemers geschiedt met inachtneming van de volgende regels: a. eerst wordt het quotiënt bepaald van de sociaal-economische grootte, bedoeld in artikel 20, van alle organisaties tezamen en het aantal zetels dat voor de vertegenwoordiging van de groep in het college beschikbaar is; b. vervolgens worden aan ieder van de organisaties zoveel zetels toegekend als het aantal malen (in hele getallen) dat dit quotiënt is begrepen in het getal dat de sociaal-economische grootte van de organisatie aangeeft. Artikel 22 De toewijzing van eventuele restzetels geschiedt met inachtneming van de volgende regels: a. voor de toewijzing van de na toepassing van artikel 21 resterende zetels komen in beginsel ook organisaties in aanmerking waaraan op grond van dat artikel nog geen zetel is toegedeeld; b. voor de toedeling van restzetels wordt toegepast het stelsel van de grootste overschotten: voor iedere organisatie wordt het verschil bepaald tussen het getal dat zijn sociaal-economische grootte aangeeft en het product van het aantal in de eerste fase aan die organisatie toegewezen zetels en het in artikel 21 bedoelde quotiënt; c. de restzetels worden vervolgens toegewezen aan de organisatie voor wie dit overschot het grootst is en zo vervolgens tot alle restzetels zijn toegewezen. " 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Verweerder heeft medio 2005 de organisaties, die op dat moment benoemingsrechten hadden voor de Commissie Varkenshouderij – LTO Nederland, NVV en de KI- en fokkerijorganisaties – aangeschreven met de mededeling de bestaande zetelverdeling te willen handhaven voor de nieuwe bestuursperiode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2007, tenzij één van de organisaties het daar uitdrukkelijk niet mee eens zou zijn. Geen van de organisaties heeft gereageerd op deze mededeling. - Vervolgens heeft verweerder op de voet van artikel 19 Verordening representativiteit organisaties bij besluit van 23 december 2005 het Besluit benoemingsrechten Commissie Varkenshouderij 2006 vastgesteld, waarbij voor de bestuursperiode 2006-2008 de verdeling van de benoemingsrechten aan de organisaties van ondernemers als volgt is vastgesteld: 3 leden door LTO Nederland, 3 leden door NVV en 1 lid door de KI en fokkerijorganisaties. - Tegen dit besluit heeft LTO Nederland tijdig bezwaar gemaakt. - Bij besluit van 29 augustus 2006 heeft verweerder op de voet van artikel 20 Verordening representativiteit organisaties het besluit tot wijziging van het Besluit benoemingsrechten Commissie Varkenshouderij 2006 genomen, waarbij voor de bestuursperiode 2006-2008 de verdeling van de benoemingsrechten aan de organisaties van ondernemers als volgt is vastgesteld: 4 leden door LTO Nederland en 3 leden door NVV. - Verweerder heeft bij besluit van 5 september 2006 het tegen het besluit van 23 december 2005 door LTO Nederland ingediende bezwaar gegrond verklaard en de KI- en fokkerijorganisaties niet langer aangemerkt als representatieve organisatie, omdat zij niet voldoen aan de kwalitatieve eisen die in artikel 3 Verordening representatieve organisatie daaraan worden gesteld. Voorts heeft verweerder daarbij medegedeeld hoe de zetelverdeling in het Besluit benoemingsrechten Commissie Varkenshouderij 2006 zal luiden en dat op korte termijn een aanvang zal worden gemaakt met een hernieuwde telling, gericht op het verzamelen van meer actuele gegevens over de krachtsverhouding tussen de benoemingsgerechtigde organisaties. - NVV heeft bij brief van 4 oktober 2006 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 augustus 2006. - Op 14 december 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden van de Commissie Bezwaarschriften. Op 19 januari 2007 heeft de Commissie Bezwaarschriften advies uitgebracht. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van NVV ongegrond verklaard. Daaraan heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. 3.1 Verweerder heeft het advies van de Commissie Bezwaarschriften overgenomen. Daarin is vermeld dat volgens de Commissie Bezwaarschriften vraagtekens kunnen worden gezet bij de gehanteerde systematiek voor de gewijzigde zetelverdeling, maar NVV heeft niet aangetoond of aannemelijk kunnen maken dat de gegevens, die aan de zetelverdeling ten grondslag zijn gelegd, onrechtmatig zijn verkregen. In zoverre heeft de Commissie Bezwaarschriften het aanvaardbaar geacht dat verweerder, in afwachting van nieuwe regelgeving inzake de representativiteitscriteria, de bestaande criteria heeft gebruikt. Daarbij heeft de Commissie Bezwaarschriften in aanmerking genomen de inspanningen die verweerder verricht om tot een betere systematiek te komen, alsmede dat door het uitblijven van overeenstemming tussen de betrokken partijen voor de lopende benoemingsperiode evenwel nog geen bruikbaar resultaat is bereikt. Voorts heeft de Commissie Bezwaarschriften reeds eerder vastgesteld dat de KI- en fokkerijorganisaties geen representatieve organisatie zijn, zodat aan hen geen benoemingsrecht kan worden toegekend. 3.2 Verweerder heeft aan dit advies nog toegevoegd, dat het niet de bedoeling is om tot nieuwe regels inzake de representativiteit te komen, maar dat wordt gestreefd naar het op basis van de bestaande regelgeving komen tot een verdelingssystematiek die kan rekenen op voldoende draagvlak bij de betrokken organisaties, waarbij verweerder is aangewezen op de medewerking van zowel LTO Nederland als NVV. 3.3 In het verweerschrift heeft verweerder nog toegelicht dat aan het besluit van 23 december 2005 en het wijzigingsbesluit van 29 augustus 2006 voor de zetelverdeling is uitgegaan van dezelfde gegevens, namelijk de standaardbedrijfseenheid (hierna: sbe) met als peildatum 1 mei 2003. Op basis daarvan heeft LTO Nederland recht op 3,8 zetels en NVV op 3,2, hetgeen afgerond een verdeling van vier tegen drie zetels betekent, aldus verweerder. 4. Het standpunt van NVV NVV heeft aan haar beroep, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. 4.1 NVV stelt voorop dat LTO Nederland in eerste instantie geen bezwaar had tegen de voorgestelde zetelverdeling, waarbij de stemverhouding tussen NVV en LTO Nederland gelijk zou zijn geweest. Daarbij wijst NVV erop dat in de bijlage bij het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees staat vermeld dat naast de varkenshouders in de Commissie Varkenshouderij tevens de KI- en Fokkerijorganisaties zijn vertegenwoordigd. Volgens NVV had LTO Nederland daartegen bezwaar moeten maken. 4.2 Bij de verdeling van de zetels op basis van het representativiteitsonderzoek waarbij als peildatum 1 mei 2003 is gehanteerd, heeft verweerder een korting toegepast op het aantal door NVV opgegeven Sbe's, waardoor niet NVV, maar LTO Nederland over meer Sbe's beschikte en daardoor de extra zetel toebedeeld kreeg. NVV is het daarmee niet eens, zoals zij ook al naar voren heeft gebracht in een eerdere procedure, die betrekking had op de benoemingsrechten voor de periode 2004-2006, welke procedure is geëindigd door de niet-ontvankelijk verklaring van het beroep van NVV door het College in zijn uitspraak van 22 juli 2005 (AWB 05/15, niet gepubliceerd). NVV heeft in onderhavig beroep grotendeels dezelfde gronden aangevoerd tegen de door verweerder gebruikte methode voor de berekening van de onderlinge krachtsverhouding. 4.2.1 In de eerste plaats heeft NVV bezwaar tegen de Sbe-norm, die voor het laatst is berekend en gehanteerd in 1997. Volgens NVV is deze norm achterhaald – hetgeen door verweerder ook wordt toegegeven – en dient de Nge (Nederlandse grootte-eenheid) te worden gehanteerd. Ten onrechte is aan het bestreden besluit de verouderde Sbe-norm ten grondslag gelegd. 4.2.2 Volgens NVV is niet duidelijk of bij het door verweerder in 2003 gehouden representativiteitsonderzoek rekening is gehouden met de juiste omrekening door LTO Nederland van Nge (waarvan in de Landbouwtelling wordt uitgegaan) naar Sbe, welke omrekeningsfactor daarbij is gebruikt en of op de omrekening een onafhankelijke controle is uitgeoefend. Deze onduidelijkheden zijn ook in onderhavige zaak weer van belang, aldus NVV. 4.2.3 NVV betwijfelt voorts of de gegevens in de Landbouwtelling bruikbaar zijn voor het representativiteitsonderzoek, nu deze gegevens worden verzameld met een ander doel, namelijk beleids- en statistische doelen. NVV wijst er daarbij op dat de gegevens van de Landbouwtelling in het verleden ook zijn gebruikt door de overheid om rechten toe te kennen, zodat ondernemers belang hadden bij het zo hoog mogelijk opgeven van aantallen dieren. Deze opgaven zijn volgens NVV nooit fysiek gecontroleerd. 6.1 Desgevraagd hebben partijen ter zitting verklaard dat er nog procesbelang aanwezig is bij een beslissing op onderhavig beroep, nu er geen overeenstemming bestaat over de systematiek op grond waarvan de zetelverdeling moet worden berekend. Volgens de gemachtigde van verweerder mag worden verwacht dat in juni 2008 een gezamenlijk gedragen besluit ter zake kan worden genomen. Voor de nieuwe bestuursperiode, die aanvangt op 1 januari 2008, wil verweerder de zetelverdeling daarom ongewijzigd vaststellen. Het College acht in verband hiermee procesbelang nog aanwezig. 6.2 Voorzover NVV heeft aangevoerd dat LTO Nederland geen bezwaar had mogen maken tegen het besluit van 23 december 2005, waarbij de benoemingsrechten voor de periode 2006-2008 op grond van artikel 19 Verordening representativiteit organisaties zijn vastgesteld omdat kennelijk overeenstemming bestond over het feit dat aan de KI en fokkerijorganisaties een benoemingsrecht voor één zetel toekwam, kan dat betoog niet slagen. De omstandigheid dat LTO Nederland het in eerste instantie eens was met de bestaande zetelverdeling is uitsluitend van belang voor de vraag welke procedure verweerder moet volgen in de voorbereiding van een benoemingsbesluit en kan op zichzelf niet afdoen aan het recht van LTO Nederland om later bezwaar te maken. Het beroep is in zoverre ongegrond. 6.3 NVV heeft voorts verschillende argumenten naar voren gebracht – die meerendeels ook in het kader van de procedure inzake de benoemingsrechten voor de periode 2004-2006 naar voren zijn gebracht – op grond waarvan zij het, kort gezegd, niet eens is met de zetelverdeling, waarbij LTO Nederland vier zetels krijgt toegewezen en NVV drie zetels. De zetelverdeling is volgens NVV gebaseerd op een verouderd representativiteitsonderzoek, althans een onderzoek dat is gebaseerd op onjuiste gegevens en aannames van verweerder. Het College is van oordeel dat het beroep op dit punt gegrond is en overweegt daartoe als volgt. 6.3.1 Op verweerder rust in voorkomend geval de taak tijdig voor aanvang van een nieuwe zittingsperiode de benoemingsrechten voor het bestuur te verdelen onder de daarvoor in aanmerking komende representatieve organisaties. Uit artikel 19 en 20 Verordening representativiteit organisaties, in samenhang gelezen met artikel 9 van die verordening, vloeit voort dat verweerder, indien geen onderlinge overeenstemming bestaat tussen de betrokken organisaties, bepaalt hoe de verhouding tussen de benoemingsgerechtigde organisaties is wat betreft hun sociaal-economische grootte en op grond daarvan de zetels verdeelt. Verweerder is daarbij ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verantwoordelijk voor een zorgvuldige en tijdige bepaling van de sociaal-economische grootte van de organisaties, waarbij hij zelf de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen dient te vergaren. 6.3.2 Het onderzoek waarop de zetelverdeling in het bestreden besluit voor de periode 2006-2008 is gebaseerd, heeft als peildatum 1 mei 2003. Verweerder heeft ter zitting erkend dat het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde representativiteitsonderzoek verouderd is en dat een nieuw onderzoek naar de onderlinge krachtsverhouding tussen LTO Nederland en NVV noodzakelijk was, maar dat daarvan is afgezien vanwege het ontbreken van overeenstemming tussen die organisaties over de methode die voor het representativiteitsonderzoek zou moeten worden gebruikt. Hoewel het College het op zichzelf begrijpelijk acht dat verweerder in gevallen als het onderhavige streeft naar consensus tussen betrokken partijen, vormt het ontbreken daarvan geen rechtvaardiging om af te zien van het verrichten van een zorgvuldig representativiteitsonderzoek. Verweerder heeft dit ten onrechte achterwege gelaten. 6.3.3 Het College komt op grond hiervan tot de conclusie dat de zetelverdeling in het primaire besluit van 29 augustus 2006 in strijd met artikel 3:2 Awb onzorgvuldig is voorbereid en vastgesteld. Het bezwaar van NVV is op dit punt ten onrechte ongegrond verklaard. 6.4 Het beroep van NVV is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De overige gronden behoeven geen bespreking meer. 6.5 Van proceskosten die op de voet van artikel 8:75 Awb voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. Het College: - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit van 26 februari 2007; - bepaalt dat de Sociaal-Economische Raad het door NVV voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt. Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. W.E. Doolaard en mr. R.J.G.M. Widdershoven, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2008. w.g. H.C. Cusell w.g. J.M.W. van de Sande