ECLI:NL:CBB:2007:BC2480

College van Beroep voor het bedrijfsleven Vijde enkelvoudige kamer AWB 06/901 20 december 2007 16500 Wet herstructurering varkenshouderij Uitspraak in de zaak van: A, te B, appellant, gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel, werkzaam bij ABAB juristen, te ’s-Hertogenbosch, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen. Appellant heeft bij brief van 8 december 2006, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 oktober 2006. Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellant tegen verweerders “Overzicht van uw bedrijfssituatie” nr. 3 van 22 november 2005 en de bijlage waarin is aangegeven hoeveel varkensrechten door appellant kunnen worden benut in de concentratiegebieden Zuid dan wel Oost. Bij brief van 3 januari 2007 heeft appellant de gronden van het beroep en een aantal op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Bij brief van 16 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Op 11 oktober 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten uiteen hebben gezet. Appellant is in persoon verschenen en heeft ter zitting het woord gevoerd. 2. De grondslag van het geschil 2.1 Wettelijk kader De per 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (verder: Whv) bevatte ten tijde van belang – onder meer – de volgende bepalingen: “Artikel 1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: (…) c. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 van de Meststoffenwet gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgave ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van splitsing of samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk III, hoofdstuk V van de Meststoffenwet, of de Wet verplaatsing mestproductie gestelde regels; (….) j. overdracht: eigendomsovergang, het vestigen of overdragen van een zakelijk gebruiksrecht dan wel het tenietgaan van dat recht, of het totstandkomen of eindigen van een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst; (….) m. concentratiegebied: concentratiegebied Zuid of concentratiegebied Oost als aangegeven in bijlage B bij deze wet; Artikel 16 Een varkensrecht kan, onder welke titel dan ook, met inachtneming van artikel 17 geheel of gedeeltelijk overgaan naar een ander bedrijf overeenkomstig de artikelen 18 en 19. Artikel 17 1. Een varkensrecht (…) afkomstig van een bedrijf gelegen in een concentratiegebied kan overgaan naar een in hetzelfde gebied gelegen bedrijf of naar een buiten de concentratiegebieden gelegen bedrijf. 2. Een varkensrecht (…) afkomstig van een bedrijf gelegen buiten de concentratiegebieden kan uitsluitend overgaan naar een buiten de concentratiegebieden gelegen bedrijf. 3. Een bedrijf is gelegen binnen een concentratiegebied, onderscheidenlijk buiten de concentratiegebieden, indien de huisvesting waarin de varkens worden of zullen worden gehouden hoofdzakelijk is gelegen binnen het desbetreffende concentratiegebied, onderscheidenlijk buiten de concentratiegebieden. (…). Artikel 18 1. Degene naar wiens bedrijf het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, moet overgaan en degene van wiens bedrijf het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig is, geven van de overgang gezamenlijk kennis aan het Bureau Heffingen, met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier, dat overeenkomstig de op het formulier aangegeven wijze volledig en naar waarheid is ingevuld en door beide partijen is ondertekend. 2. Er kan eerst aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige varkensrecht, of een gedeelte daarvan, vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving (…). Artikel 19 1. De registratie, bedoeld in artikel 18, vindt niet plaats indien: (…) b. niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 17; (…) Artikel 20 1. In geval van overdracht van een bedrijf kan een verkrijger van het bedrijf eerst aanspraak maken op het varkensrecht van dat bedrijf, vanaf het tijdstip van registratie door het Bureau Heffingen van de door de vervreemder en de verkrijger van het bedrijf gezamenlijk gedane kennisgeving van overgang van het varkensrecht. (…) 3. De artikelen 18, eerste lid, en 19, eerste lid, onderdeel c, zijn op de kennisgeving en registratie, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing. (…)” Artikel 4 van de Wet verplaatsing mestproductie (2 december 1993, Stb. 686, hierna ook: Wvm) luidde ten tijde van belang als volgt. “Artikel 4 Het is verboden te verplaatsen van een locatie of bedrijf, geheel of gedeeltelijk gelegen buiten de in de bij deze wet behorende bijlage aangegeven gebieden, naar een locatie of bedrijf geheel of gedeeltelijk gelegen binnen deze gebieden. Het is op overeenkomstige wijze verboden om tussen de aangewezen gebieden onderling, te verplaatsen.” Bij wet van 15 september 2005, Stb. 2005, nr. 480, is de Meststoffenwet gewijzigd en zijn de Wet verplaatsing mestproductie en de Whv ingetrokken. In de gewijzigde is wet de volgende bepaling van overgangrecht opgenomen. “ARTIKEL VII De wijzigingen voorzien in deze wet zijn niet van toepassing op gedragingen die hebben plaatsgevonden voor de dag waarop de desbetreffende artikelonderdelen in werking treden.” De gewijzigde Meststoffenwet is in werking getreden op 1 januari 2006. Bij beschikking van de Minister van Justitie van 14 februari 2006 is de tekst van de gewijzigde wet in het Staatsblad geplaatst (Stb. 2006, 64). Na de wijziging bepaalt de wet – onder meer – het volgende. “Artikel 26 (…) 2. Tot 1 januari 2008 kan een productierecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig van een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen buiten de concentratiegebieden niet overgaan naar een bedrijf dat geheel of gedeeltelijk is gelegen in een concentratiegebied. (…) 5. Het (eerste en het) tweede lid gelden niet ingeval van overgang van het productierecht bij een samenvoeging van bedrijven. 6. Het is tot 1 januari 2008 verboden om binnen een bedrijf de varkens-, kippen- of kalkoenenhouderij te verplaatsen: a. van een locatie gelegen buiten de concentratiegebieden naar een locatie gelegen in een concentratiegebied, of b. van een locatie gelegen in het ene concentratiegebied naar een locatie gelegen in het andere concentratiegebied.” 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellant exploiteert een varkenshouderij te B, gemeente C. C ligt blijkens bijlage B bij artikel 1 Whv in concentratiegebied Zuid. Aan dit bedrijf is het relatienummer 201168446 toegekend. - Bij een op 28 augustus 2005 ondertekend pachtcontract met gelijke ingangsdatum heeft appellant van D te E voor de duur van zes jaren een varkensstal gepacht aan het F te E. Deze pachtovereenkomst is op 6 oktober 2005 goedgekeurd door de grondkamer Oost. E ligt blijkens bijlage B bij artikel 1 Whv in het concentratiegebied Oost. - In artikel 15, eerste lid, van de pachtovereenkomst is bepaald dat met het gepachte 1.358 varkenseenheden samenhangen, die op het relatienummer van appellant zullen worden geregistreerd en dat appellant daarvoor geen vergoeding verschuldigd is. De jaarlijkse pachtprijs bedraagt € 7.500. - Bij een formulier gedagtekend 4 september 2005 hebben appellant en D de overdracht van het bedrijf aan verweerder gemeld. - Verweerder heeft de opgegeven overdracht verwerkt in een “Overzicht van uw bedrijfssituatie” nr. 3 van 22 november 2005. De bijlage bij dit overzicht meldt –onder meer – het volgende. “ Uw bedrijf is gelegen in meerdere (concentratie)gebieden. Daarom wordt er in deze bijlage aangegeven in welke (concentratie)gebieden de (…) varkensrechten uitsluitend mogen worden benut. RECHTEN TE BENUTTEN IN CONCENTRATIEGEBIED OOST: 2005 2006 Niet-fokzeugen verhandelbaar 57,0 228,0 Varkenseenheden Niet-fokzeugen grondgebonden 33,0 33,0 Varkenseenheden Fokzeugen verhandelbaar 761,8 761,8 Varkenseenheden Fokzeugen grondgebonden 336,0 336,0 Varkenseenheden RECHTEN TE BENUTTEN IN CONCENTRATIEGEBIED ZUID 2005 2006 Niet-fokzeugen verhandelbaar 3661,9 3790,4 Varkenseenheden Niet-fokzeugen grondgebonden 99,0 99,0 Varkenseenheden Fokzeugen verhandelbaar 1013,5 1013,5 Varkenseenheden Fokzeugen grondgebonden 129,0 129,0 Varkenseenheden - Appellant heeft hiertegen een bezwaarschrift ingediend. - De voorzieningenrechter van het College heeft bij uitspraak van 20 december 2005, AWB 05/862, te vinden op www.rechtspraak.nl, LJN: AU8660, een verzoek van appellant om een voorlopige voorziening afgewezen. - Op 17 mei 2006 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaarschrift telefonisch door verweerder gehoord. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij - onder meer - het volgende overwogen. De registratie van de bedrijfslocaties te B en E onder één relatienummer betekent niet dat zij samen ook als één bedrijf moeten worden gezien. De introductie van het ‘relatienummer’ is slechts een middel om de administratieve lasten te verlichten. Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, Whv dient de vraag of sprake is van een geheel van productie-eenheden dat samen één bedrijf vormt, onder meer te worden beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. Uit - onder meer - hetgeen aan de orde is gekomen bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening, is gebleken dat de stal in E op ca. 100 kilometer van de varkenshouderij in B ligt. Voorts blijkt daaruit dat appellant alle op zijn naam geregistreerde varkensrechten in 2005 wilde benutten voor het houden van varkens in B. Deze feiten en omstandigheden rechtvaardigen de conclusie dat de locaties in E en B niet samen één bedrijf vormen. Uit andere omstandigheden is niet gebleken en ook op andere wijze is niet aangetoond dat er sprake is van één bedrijf. Er is sprake van twee bedrijven. Daarom staat artikel 17 Whv aan verplaatsing van varkensrechten in de weg. Tenslotte heeft verweerder ter ondersteuning van zijn beslissing tot ongegrond verklaring van het bezwaar gewezen op het antwoord van Dienst Regelingen van 13 oktober 2005 naar aanleiding van een in 2005 in het zogenaamde Vlb-overleg voorgelegde casus. Dit antwoord luidde als volgt. “De regeling van de overgang van varkensrechten wijkt in zoverre af van die van de mestproductierechten, dat er - los van de aan de concentratiegebieden gekoppelde beperkingen - geen beperkingen gelden voor verplaatsing van de varkenshouderij binnen het bedrijf. De aan de concentratiegebieden gekoppelde beperkingen gelden dus wel, ook bij overgang binnen het bedrijf. Een varkensrecht kan slechts overgaan binnen hetzelfde concentratiegebied, van een concentratiegebied naar buiten de concentratiegebieden en buiten de concentratiegebieden (artikel 17, eerste en tweede lid, Whv). Zodra varkensrechten overgaan van een concentratiegebied naar een niet-concentratiegebied, worden zij aangemerkt als grondgebonden varkensrechten (artikel 18, vijfde lid, Whv). Voor de benutting van deze rechten geldt momenteel nog de eis van voldoende grond in relatie tot het aantal te houden varkens. Overgang van varkensrechten afkomstig van een locatie gelegen in een concentratiegebied naar een locatie van hetzelfde bedrijf buiten de concentratiegebieden is derhalve mogelijk. De omgekeerde situatie niet. De algemene regel dat binnen het bedrijf - dus ook het door ‘samenvoeging’ ontstane bedrijf - de mestproductie niet fysiek mag worden verplaatst van een locatie buiten de concentratiegebieden naar een locatie gelegen binnen het concentratiegebied geldt onverkort. Of er sprake is van één bedrijf wordt beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.” In het verweerschrift heeft verweerder daaraan toegevoegd dat hij bij de beslissing op het bezwaar de Whv als uitgangspunt heeft genomen en niet de Meststoffenwet. Verweerder stelt dat appellant onvoldoende, dan wel geen feiten naar voren heeft gebracht waaruit kan worden afgeleid dat de locaties in E en B als één bedrijf moeten worden gezien. Het feit dat appellant het bedrijf in E heeft gepacht acht hij onvoldoende. Daarbij komt dan nog de afstand tussen de bedrijven. Verweerder concludeert dat sprake is van twee bedrijven en dat artikel 17 Whv aan de verplaatsing van varkensrechten tussen deze bedrijven in de weg staat. Voor zover geoordeeld wordt dat toch sprake is van één bedrijf, wijst verweerder op artikel 4 Wvm waaruit volgens hem het bestreden verplaatsingsverbod ook volgt. Anders dan appellant meent, strekt dit verbod zich in verweerders visie ook uit tot de varkenshouderij. Dat kan worden afgeleid uit artikel 55, tiende lid, van de Meststoffenwet, zoals dat artikellid ten tijde van de inwerkintreding van de Whv (1 september 1998) luidde. Op grond van dat artikellid werd de mestproductie van de diersoort varken voor de toepassing van - onder meer - artikel 3 Wvm niet langer in aanmerking genomen, terwijl een dergelijke uitzondering niet gold voor artikel 4 Wvm. Ook uit de Memorie van toelichting bij de Whv (TK 1997-1998, 25746, nr. 3, par. 5) en uit de Memorie van toelichting bij de gewijzigde Meststoffenwet (TK 2004-2005, 30004, nr. 3, par. 2 en 4, sub c) blijkt dat onder de oude regelgeving het verplaatsen van mestproductie- dan wel varkensrechten als door appellant beoogd niet is toegestaan. 4. Het standpunt van appellant Appellant heeft – samengevat – het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd. Omdat het bijboeken van de varkensrechten op 28 augustus 2005 heeft plaatsgevonden, dient te worden uitgegaan van de regelgeving zoals deze gold op dat moment en dus van de Whv. Artikel 4 Wvm was in 2005 echter niet van toepassing op verplaatsing van varkensrechten. De Whv, die van later datum is, heeft deze regeling buiten werking gesteld. Appellant bestrijdt verweerders stelling dat het systeem van relatienummers dat in 2005 is ingevoerd slechts bedoeld is ter vermindering van de administratieve lasten en geen rechtsgevolgen heeft. Uitgangspunt sedert 1 januari 2005 is dat iedereen slechts één landbouwbedrijf kan exploiteren. Dat blijkt ook uit het feit dat voor het gehele onder het relatienummer geregistreerde bedrijf één MINAS aangifte wordt gedaan. Voorts zijn bij de overname de MINAS saldi van het overgenomen bedrijf samengevoegd met die van appellant. De Whv kent geen registratie van varkensrechten per locatie. Artikel 1, onder h, Whv bijvoorbeeld definieert het varkensrecht als het aantal varkens dat gedurende een kalenderjaar gemiddeld op een bedrijf mag worden gehouden. Ook het in artikel 15 Whv neergelegde uitbreidingsverbod heeft betrekking op een bedrijf. En binnen een bedrijf zijn de ruimtelijke beperkingen, die neergelegd zijn in artikel 17 Whv, niet van toepassing. Deze gelden alleen bij de overgang naar een ander bedrijf. Als sprake is van één bedrijf, dient op grond van de criteria van artikel 17, derde lid, Whv, te worden bepaald in welk concentratiegebied dit bedrijf ligt. De locaties in B en E vormen samen één bedrijf, zodat de door verweerder opgelegde benuttingsbeperking een wettelijke grondslag mist. In de toelichting bij het Verplaatsingsbesluit Meststoffenwet staat dat een bedrijf alle productie-eenheden omvat onafhankelijk van hun ligging, daaronder begrepen de daarbij behorende oppervlakte landbouwgrond. 5.1 Nu de feitelijke verwerving van het bedrijf te E door appellant plaatsvond in augustus 2005, brengt het in artikel VII van de gewijzigde Meststoffenwet neergelegde overgangsrecht mee dat het oude recht van toepassing is. Het geschil moet derhalve worden beoordeeld op grond van de Whv. 5.2 Het College overweegt allereerst dat in de tekst van artikel 17 Whv geen steun kan worden gevonden voor het standpunt dat het niet is toegestaan varkensrechten, afkomstig van een bedrijfslocatie gelegen in een bepaald concentratiegebied, te benutten op een locatie van hetzelfde bedrijf – in de zin van de Whv –, gelegen in een ander concentratiegebied. Naar uit het systeem van de Whv voortvloeit geldt dit ook voor de situatie na overdracht van een geheel bedrijf. Het in artikel 4 Wvm neergelegde verplaatsingsverbod van mestproductierechten kan hierin geen verandering brengen, aangezien dit verbod geen grond vormt de registratie van de overdracht van varkensrechten op grond van de Whv te weigeren of te beperken. De toepasselijkheid van dit artikel zou zich bovendien niet verdragen met de in artikel 17, derde lid, Whv neergelegde regeling, welke, in verbinding met artikel 1, aanhef en sub c, Whv, onder omstandigheden ruimte biedt voor (her)beoordeling van de vraag of een bepaald bedrijf al dan niet in een van de concentratiegebieden ligt. Ter zitting heeft verweerder te kennen gegeven dat zodanige toepassing van artikel 17, derde lid, Whv volgens hem heel wel in praktijk kan zijn gebracht. Hetgeen in de toelichting bij de Whv, alsmede in de toelichting bij de gewijzigde Meststoffenwet over de intentie van de wetgever wordt opgemerkt kan aan het vorenstaande evenmin afdoen. Gezien het vorenstaande kan buiten beschouwing blijven of artikel 4 Wvm op zichzelf verplaatsing van de in geding zijnde varkensrechten naar de locatie te B dan wel benutting van die rechten op die locatie verbiedt. 5.3 Op zichzelf biedt de Whv geen grondslag voor een beoordeling van de benutbaarheid van varkensrechten op een locatie van een bedrijf. Varkensrechten worden ingevolge de Whv per bedrijf geregistreerd. Het geschil tussen partijen spitst zich derhalve toe op de vraag of het door appellant te E verworven bedrijf moet worden geacht samen met zijn bedrijf te B één bedrijf te vormen, dan wel of ook na de verwerving van het bedrijf te E (nog steeds) sprake is van twee afzonderlijke bedrijven. In het eerste geval mogen de op het bedrijf rustende varkensrechten door appellant vrijelijk in het gehele bedrijf worden benut. In het tweede geval zal artikel 17, eerste lid, Whv aan de registratie van de verplaatsing van varkensrechten van E naar B, of omgekeerd, in de weg staan. 5.4 De voorzieningenrechter heeft in haar uitspraak van 20 december 2005 op grond van de destijds bekende feiten en omstandigheden haar twijfel uitgesproken over de vraag of de door appellant in E gepachte stal samen met zijn bedrijf in B één bedrijf vormt. Dat was nog voor de beslissing op het bezwaarschrift werd genomen. Appellant heeft verweerder daarna, doch nog hangende bezwaar, een aantal documenten doen toekomen ter ondersteuning van zijn stelling dat de beide bedrijven wel degelijk als één geheel moeten worden aangemerkt. Deze documenten betreffen de exploitatie door appellant van het bedrijf en de verzorging van de dieren te E en zijn derhalve zeker niet op voorhand te beschouwen als ondeugdelijk ten behoeve van de onderbouwing van het standpunt van appellant ter zake. 5.5 Verweerder heeft de hiervoor vermelde documenten bij zijn beoordeling geheel buiten beschouwing gelaten en heeft zich onder verwijzing naar de betreffende overwegingen in de voorlopige voorziening op het standpunt gesteld dat appellant niet, althans onvoldoende, aannemelijk heeft gemaakt dat de pachtstal in E één bedrijf vormt met zijn bedrijf in B. 5.6 Aldus heeft verweerder bij de beantwoording van de vraag of nà het aangaan van meergenoemde pachtovereenkomst sprake is van één of twee bedrijven de argumenten van appellante met betrekking tot de feitelijke omstandigheden als bedoeld in artikel 1, aanhef en sub c, Whv onvoldoende betrokken. Een voldoende zorgvuldig onderzoek naar het door appellant gestelde ondernemersrisico is daarmee achterwege gebleven. 5.7 Het College komt aldus tot de slotsom dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en tevens een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert. Het beroep moet in verband hiermee gegrond worden verklaard en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 5.8 Aangezien thans niet kan worden vastgesteld of appellant aanspraak heeft op registratie van de in geding zijnde varkensrechten als door hem gewenst, bestaat geen grond voor inwilliging van zijn verzoek om schadevergoeding met toepassing van artikel 8:73 Awb. Mitsdien zal dit verzoek worden afgewezen. 5.9 Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,-, dat wil zeggen één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting. Het door appellant betaalde griffierecht dient aan hem te worden vergoed. Het College: - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van deze uitspraak; - wijst het verzoek om schadevergoeding af; - veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, welke kosten worden vastgesteld op € 644,- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro) onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan appellant moet vergoeden; - bepaalt dat de Staat het door appellant betaalde griffierecht ad € 141,- (zegge: honderd een en veertig euro) aan hem vergoedt. Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2007. w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Bruining