ECLI:NL:CBB:2007:BC1621

College van Beroep voor het bedrijfsleven AWB 07/246 20 december 2007 16099 Meststoffenwet Uitvoeringsregeling Meststoffenwet Uitspraak in de zaak van: de vennootschap onder firma A, te B, appellante, gemachtigde: mr. F.J.M. Raijer, werkzaam bij Arvalis Juristen te Roermond, tegen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, gemachtigde: mr. A.H. Spriensma, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen. Appellante heeft bij brief van 13 april 2007, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 6 maart 2007. Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante, gericht tegen een besluit tot afwijzing van haar aanvraag om ontheffing van het uitbreidingsverbod van artikel 19 van de Meststoffenwet, ongegrond verklaard. Bij brief van 8 juni 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 26 oktober 2007 heeft appellante een nader stuk ingediend. Op 8 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen en hun standpunten hebben toegelicht. Tevens zijn voor appellante verschenen haar vennoot C en D, werkzaam bij E B.V. 2. De grondslag van het geschil 2.1 De Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt: "Artikel 19 Het is verboden op een bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal varkens te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht. Artikel 38 1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde. 2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. (…) Artikel 39 1. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor (…) ontheffingen (…), die krachtens deze wet kunnen worden verleend (…)" De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsregeling) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt: "Artikel 1 1. In deze regeling wordt verstaan onder: a. wet: Meststoffenwet; (…) h. minister: Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; (…) Hoofdstuk 10. Overgang van een productierecht (…) § 5. Uitbreiding buiten rechten Artikel 112 1. De minister kan indien naar zijn oordeel is voldaan aan deze paragraaf ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in de artikelen 19 en 20, eerste lid, van de wet. (…) Artikel 113 (…) 2. Het totale aantal diereenheden, waarvoor ingevolge deze paragraaf ontheffing kan worden verleend bedraagt ten hoogste 270.270. (…) Artikel 114 1. Aanvragen voor een ontheffing kunnen (…) vanaf 1 maart 2006 tot en met 30 april 2006 bij de Dienst Regelingen worden ingediend (…) Artikel 115 1. Bij de aanvraag worden in ieder geval de volgende gegevens verstrekt: a. de omvang van de voorgenomen vergroting van het varkensrecht, onderscheidenlijk het pluimveerecht; b. de aard en de capaciteit van de installatie waarin de mestverbranding of de mestverwerking plaatsvindt; c. de wijze waarop de dierlijke meststoffen worden bewerkt of verwerkt en de techniek van de bij de mestverwerking gebruikte systemen; d. een volledige beschrijving van het mestverwerkingsproces; e. de hoeveelheid en de aard van de dierlijke meststoffen die zullen worden verbrand of verwerkt; f. een beschrijving van de eindproducten die bij de mestverbranding of mestverwerking ontstaan; g. gegevens of bescheiden op grond waarvan is verzekerd dat de producten, bedoeld in onderdeel f, niet worden afgevoerd naar of op of in de bodem worden gebracht op in Nederland gelegen landbouwgrond of natuurterrein; en h. indien de verbrandings- of verwerkingsinstallatie nog niet operationeel is, gegevens waarmee aannemelijk wordt gemaakt dat de installatie wordt gerealiseerd vóór 1 mei 2009, onderscheidenlijk 1 november 2007. (…) Artikel 116 1. De minister beslist in volgorde van de datum van ontvangst op de volledig ingediende aanvragen. 2. Indien dit noodzakelijk is in verband met het bereiken van de in artikel 113, tweede lid, bedoelde aantallen wordt door middel van loting beslist over de rangschikking van de op één datum ontvangen aanvragen." In de toelichting op de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 15 december 2005, nr. TRCJZ/2005/3489, houdende wijziging van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, 254), bij welke wijziging onder meer de artikelen 112 tot en met 116 aan deze regeling zijn toegevoegd, is vermeld: "De aanvragen worden voor zover zij volledig zijn ingediend en derhalve zijn voorzien van de in artikel 115 voorgeschreven gegevens en bescheiden, in volgorde van ontvangst bij de Dienst Regeling in behandeling genomen." 2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan. - Appellante heeft bij een daartoe strekkend formulier een aanvraag gedaan voor ontheffing op grond van artikel 112 Uitvoeringsregeling in verband met varkensmestverwerking. Deze aanvraag is op 20 maart 2006 bij verweerder ingekomen. - Bij besluit van 15 december 2006 heeft verweerder appellante meegedeeld dat haar aanvraag is afgewezen. Als reden voor deze afwijzing stelt verweerder dat het totaal aantal ontheffingen het landelijk plafond van 270.270 diereenheden niet mag overschrijden en dat dit plafond reeds op 1 maart 2006 was bereikt, terwijl de aanvraag van appellante op 20 maart 2006 is ontvangen door verweerders Dienst Regelingen. - Bij brief van 23 januari 2007 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen dit besluit. - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. 3. Het bestreden besluit Bij het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. Verweerder wijst erop dat het aantal diereenheden waarvoor ontheffing wordt verleend beperkt is tot ten hoogste 270.270, waarvan 135.135 eenheden zijn gereserveerd voor mestverbranding en de overige eenheden voor mestverwerking. Onderscheid wordt gemaakt in mestverbranding en mestverwerking van varkensmest en pluimveemest. Met de op 1 maart 2006 ingediende aanvragen zal het plafond voor het aantal diereenheden waarvoor in verband met varkensmestverwerking ontheffing kan worden verleend, waarop ook de aanvraag van appellante ziet, zeer waarschijnlijk worden bereikt. Aangezien de aanvraag van appellante op 20 maart 2006 is ontvangen, is deze daarom afgewezen. Verweerder stelt voorts dat hij er niet voor heeft gekozen diereenheden waarvoor aan bedrijven ontheffing is verleend, in het geval die bedrijven hun uitbreidingsplannen niet, niet tijdig of niet volledig zullen realiseren, over te hevelen naar bedrijven die wel tijdig zijn aangemeld, maar (nog) niet voor ontheffing in aanmerking zijn gekomen. 4. Het standpunt van appellante Appellante stelt dat haar aanvraag ten onrechte is afgewezen op de enkele grond dat het landelijke plafond al op 1 maart 2006 zou zijn bereikt. Appellante wijst erop dat verweerder onvolledige aanvragen die op 1 maart 2006 zijn binnengekomen, in aanmerking heeft genomen in de loting als bedoeld in artikel 116, tweede lid, Uitvoeringsregeling, hetgeen naar haar opvatting in strijd is met artikel 115 Uitvoeringsregeling. Appellante heeft de moeite genomen haar aanvraag eerst te complementeren, alvorens deze in te dienen; hieruit kan de indieningsdatum van haar ontheffingsaanvraag worden verklaard. 5.1 In zijn uitspraak van heden (AWB 07/230) heeft het College geoordeeld dat andere bepalingen dan vormvoorschriften met betrekking tot de indiening van - onder meer - aanvragen om ontheffing in de Uitvoeringsregeling niet berusten op een wettelijke grondslag in de zin van een op- of overgedragen regelgevende bevoegdheid. Gelet hierop moet de Uitvoeringsregeling in zoverre overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, Awb worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels. Het College acht de toepassing van deze beleidsregels in beginsel aanvaardbaar. 5.2 Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat alle ontheffingsaanvragen bij binnenkomst een aanvraagnummer toegekend hebben gekregen. Voorts is de ontvangstdatum op deze aanvragen vermeld. De indieners van op 1 maart 2006 ontvangen onvolledige aanvragen zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld om deze aanvragen aan te vullen met de in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens. Op 30 maart 2006 is door mr. J. van der Veen, notaris te Dordrecht, een loting als bedoeld in artikel 116, tweede lid, Uitvoeringsregeling verricht, teneinde de volgorde vast te stellen van de op 1 maart 2006 ontvangen aanvragen. In de akte van loting is vermeld dat de reden van de loting was gelegen in de omstandigheid, dat het plafond, dat wil zeggen het maximum aantal diereenheden waarvoor ontheffing kan worden verleend, met de op die datum ontvangen aanvragen was overschreden. De volgorde waarin de aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 in aanmerking zouden komen voor ontheffing, is bepaald door de volgorde van het getrokken lotnummer van het desbetreffende aanvraagnummer. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd meegedeeld dat ook onvolledige aanvragen die op 1 maart 2006 zijn binnengekomen, in deze loting zijn meegenomen. Doordat met de - ten dele onvolledige - aanvragen met ontvangstdatum 1 maart 2006 het plafond van het aantal voor ontheffing in aanmerking komende diereenheden reeds was bereikt, konden aanvragen die na 1 maart 2006 bij verweerder binnenkwamen, waaronder de aanvraag van appellante, reeds om die reden niet meer voor toewijzing in aanmerking komen, aldus verweerder. 5.3 Het College is van oordeel dat verweerder met het in de loting betrekken van aanvragen die niet voorzien waren van alle in artikel 115, eerste lid, Uitvoeringsregeling genoemde gegevens, op onjuiste wijze uitvoering heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 116, eerste lid, Uitvoeringsregeling. Hiertoe overweegt het College dat verweerder zich bij voornoemd voorschrift ertoe verbonden heeft te beslissen in de volgorde van ontvangst van ontheffingsaanvragen die ten tijde van die ontvangst volledig zijn. Een ander uitgangspunt zou ook niet stroken met het doel en de strekking van de Meststoffenwet en de door verweerder vastgestelde Uitvoeringsregeling. Met het in de loting betrekken van op 1 maart 2006 ontvangen onvolledige aanvragen heeft verweerder echter een situatie gecreëerd, waarbij onvolledige aanvragen van eerdere ontvangstdatum voorgaan op volledige aanvragen van latere datum, hetgeen zich - mede gelet op hetgeen in (de hiervoor in § 2.1 van deze uitspraak geciteerde passage van) de toelichting op de wijziging van 15 december 2005 is vermeld - niet verdraagt met de tekst en het systeem van de Uitvoeringsregeling. De Uitvoeringsregeling voorziet ook niet in de mogelijkheid hiervan af te wijken. Niet is gebleken dat, laat staan op welke gronden, verweerder bij de afwijking van het bepaalde in artikel 116, eerste lid, Uitvoeringsregeling toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 4:84 Awb. Verweerder heeft mitsdien gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Awb, dat wil dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid. 5.4 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,--, (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt). Voorts dient het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- aan haar te worden vergoed. Het College - verklaart het beroep gegrond; - vernietigt het bestreden besluit; - draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak; - veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro); - bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) aan haar wordt vergoed; - wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die deze bedragen aan appellante dient te vergoeden. Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2007. w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes